Os fundamentos do MEAL

1O que significa MEAL?

MEAL é a sigla inglesa de Monitoring, Evaluation, Accountability and Learning: monitorização, avaliação, responsabilização e aprendizagem. Estas quatro funções respondem a quatro perguntas simples.

• Monitorização: estamos a fazer o que tínhamos previsto? É uma recolha contínua e regular de informação sobre as atividades, as despesas e os primeiros resultados.
• Avaliação: o que fazemos produz as mudanças esperadas, e é a coisa certa a fazer? É uma análise pontual e aprofundada, muitas vezes a meio ou no fim do projeto.
• Responsabilização: prestamos contas das nossas ações às pessoas que ajudamos, aos doadores e às autoridades? Concretiza-se através da informação, da participação e dos mecanismos de queixas e feedback.
• Aprendizagem: usamos o que sabemos para melhorar o projeto e os seguintes? Sem aprendizagem, os dados ficam esquecidos em tabelas.

2Monitorização e avaliação: as diferenças

3O MEAL no ciclo de projeto

O MEAL não chega no fim: começa logo na análise das necessidades.

1. Avaliação das necessidades: dados de base sobre a população, as vulnerabilidades e as capacidades.
2. Conceção: teoria da mudança, quadro lógico, indicadores, orçamento MEAL (muitas vezes 3 a 10 % do orçamento do projeto).
3. Arranque: plano MEAL, ferramentas, estudo de base (baseline).
4. Implementação: monitorização das atividades, monitorização pós-distribuição, queixas e feedback, revisões trimestrais.
5. Encerramento: estudo final (endline), avaliação, capitalização das lições aprendidas.

4Normas de referência

• Norma Humanitária Fundamental (CHS): 9 compromissos de qualidade e de responsabilização perante as comunidades e as pessoas afetadas. Os compromissos 4 (comunicação e participação) e 5 (queixas) dizem diretamente respeito ao MEAL.
• Manual Esfera: normas mínimas por setor (água e saneamento, segurança alimentar, abrigo, saúde), com indicadores-chave reutilizáveis.
• Critérios do CAD da OCDE: pertinência, coerência, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade (abordados no dia 5).
• Exigências dos doadores: cada doador (ECHO, BHA, FCDO, agências da ONU…) tem os seus formatos de relatório e os seus indicadores obrigatórios: leia-os antes de conceber o sistema.

5Ética e proteção de dados

Recolher dados sobre pessoas em crise cria uma responsabilidade.

• Consentimento informado: explicar quem recolhe, porquê, o que será feito com os dados, e que a pessoa pode recusar sem perder a ajuda.
• Não causar dano: não fazer perguntas inúteis ou traumatizantes, e não expor as pessoas (violência, estatuto jurídico).
• Minimização: recolher apenas o que será utilizado.
• Confidencialidade: anonimizar, proteger os ficheiros com palavra-passe, limitar o acesso, nunca partilhar listas nominais por aplicações de mensagens.
• Crianças: autorização dos pais e assentimento da criança, presença de um adulto de confiança, inquiridores formados.

6Organizar a função MEAL: funções, posicionamento e recursos

Um sistema MEAL não se resume a um oficial que preenche tabelas. É uma função transversal que deve ter um posicionamento claro, meios identificados desde a proposta e uma linha hierárquica que proteja a sua independência. As auditorias e as avaliações constatam regularmente as mesmas fragilidades: um MEAL subordinado ao gestor de projeto cujo desempenho mede, um orçamento MEAL inexistente ou absorvido por outras rubricas, e dados que sobem sem nunca voltarem a descer para as equipas nem para as comunidades.

Posicionamento hierárquico

O princípio mais importante é a separação entre quem implementa e quem verifica. Numa missão de dimensão média, a organização mais robusta é a seguinte:

• Coordenador ou responsável MEAL da missão: subordinado ao chefe de missão ou ao diretor de país, com uma ligação funcional (técnica) ao conselheiro MEAL da sede. Define as normas, valida as ferramentas, consolida os dados e prepara as revisões.
• Oficiais MEAL de base: hierarquicamente subordinados ao coordenador MEAL, e não ao chefe de base ou ao gestor de projeto. Trabalham diariamente com as equipas de programa, mas não lhes prestam contas.
• Assistentes MEAL e inquiridores: frequentemente recrutados localmente para períodos de recolha; devem falar as línguas da zona e refletir a diversidade da população (inquiridoras mulheres indispensáveis para entrevistar mulheres em muitos contextos).
• Responsável pela gestão da informação (IM): nas grandes missões, gere as bases de dados, os painéis de controlo e a proteção de dados; nas pequenas, esta função é assumida pelo coordenador MEAL.
• Ponto focal de responsabilização ou CFM: gere o mecanismo de reclamações e feedback; deve ter uma linha direta com a direção de país para as reclamações sensíveis.

Regra prática: se o oficial MEAL é avaliado pela pessoa cujos resultados mede, o sistema não é independente. Um auditor ou um avaliador irá assinalá-lo, e as equipas sabem-no.

Rácios e dimensionamento

Não existe uma norma universal, mas as seguintes ordens de grandeza são habitualmente utilizadas nas ONG internacionais para dimensionar uma equipa:

Orçamento MEAL

O intervalo de 3 a 10 % do orçamento total visto no curso de base deve ser decomposto rubrica a rubrica. Um orçamento MEAL credível inclui: o pessoal MEAL (frequentemente 50 a 70 % do orçamento MEAL), os estudos de base e finais (inquiridores, transporte, telemóveis ou tablets, impressão), a monitorização pós-distribuição, o mecanismo de reclamações (linha telefónica, saldo, caixas, formação), a avaliação externa (honorários, deslocações, tradução, workshops de restituição), as licenças e o alojamento das ferramentas e a formação das equipas e dos parceiros.

Os doadores só aceitam estes custos se forem justificados pelo plano de monitorização descrito na proposta. A ECHO examina a coerência entre a secção de monitorização e avaliação do formulário único (Single Form) e o orçamento; o BHA exige um plano de monitorização, avaliação e aprendizagem (plano MEL) cujo nível de detalhe depende da duração e do montante do acordo; o FCDO espera que os marcos do quadro lógico possam ser verificados nas revisões anuais. Um orçamento MEAL que não prevê um estudo de base quando a proposta anuncia indicadores de efeito é um sinal de alerta imediato para um avaliador de propostas.

7Implementar um sistema MEAL em 90 dias: o método passo a passo

Quando um projeto arranca, ou quando um profissional MEAL chega a uma missão que não tem um sistema estruturado, é preciso avançar numa ordem precisa. A sequência abaixo corresponde ao que a maioria dos doadores espera no primeiro trimestre de um acordo de 12 a 24 meses.

Semanas 1 e 2: compreender os compromissos

1. Reunir os documentos contratuais: proposta aprovada, quadro lógico, orçamento, condições gerais e particulares do acordo, calendário dos relatórios. Registar cada compromisso MEAL: indicadores, estudos prometidos, frequência dos relatórios, avaliação prevista, exigências de desagregação.
2. Ler as exigências do doador: indicadores-chave obrigatórios (por exemplo os indicadores-chave de resultados da ECHO, os indicadores exigidos pelo BHA consoante os setores e subsetores escolhidos), formatos de relatório, prazos. Para a ECHO, o relatório final é esperado nos três meses seguintes ao fim da ação; verificar sempre as datas exatas no acordo assinado, pois são essas que contam.
3. Mapear o existente: que ferramentas já são utilizadas, que dados existem (avaliações multissetoriais, dados do cluster, do sistema de informação sanitária), que parceiros recolhem o quê.

Semanas 3 a 6: construir as ferramentas

1. Redigir as fichas de referência dos indicadores para todos os indicadores do quadro lógico (ver dia 3). É a etapa mais negligenciada e a mais importante: fixa as definições antes que cada um as interprete à sua maneira.
2. Conceber o circuito dos dados: quem recolhe (programa ou MEAL), com que ferramenta, quem verifica, onde são armazenados os dados, quem os consolida, em que data devem estar disponíveis.
3. Desenvolver as ferramentas de recolha: formulários digitais, registos de distribuição, listas de verificação de monitorização, formulário de reclamação. Testá-las com a equipa.
4. Analisar os riscos relacionados com os dados: uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados (ver a secção seguinte) para qualquer recolha de dados pessoais ou sensíveis.

Semanas 6 a 10: estudo de base e mecanismo de reclamações

1. Lançar o estudo de base antes de as atividades terem produzido os seus efeitos. Um estudo de base realizado no quarto mês de um projeto de 12 meses já não mede uma situação de partida.
2. Implementar o mecanismo de reclamações e feedback desde as primeiras atividades visíveis (registo, seleção de beneficiários), pois é nesse momento que surgem as contestações.
3. Formar as equipas: programa, parceiros e inquiridores, sobre as ferramentas, a ética, o consentimento e a denúncia de casos de exploração e abuso sexuais.

Semanas 10 a 13: validar e pôr a funcionar

1. Finalizar o plano MEAL e submetê-lo à validação da direção de país e, se o acordo o previr, do doador.
2. Preencher a primeira tabela de monitorização com os valores de base e as primeiras realizações.
3. Realizar a primeira revisão mensal dos dados com a equipa de programa, com pelo menos uma decisão registada.

O critério de sucesso aos 90 dias não é a existência de um plano MEAL de 40 páginas, mas a realização de uma primeira reunião em que os dados conduziram a uma decisão registada por escrito.

Repartição das responsabilidades (matriz RACI simplificada)

8Exemplo completo: arranque do sistema MEAL de um projeto multissetorial

O contexto seguinte é fictício. A ONG internacional «Horizons Partagés» inicia um projeto de 18 meses na província fictícia do Haut-Kessi, onde 46 000 pessoas deslocadas vivem em três sítios e em famílias de acolhimento de duas comunas. O projeto, financiado no montante de 2 400 000 EUR, combina água, saneamento e higiene (WASH), transferências monetárias multiusos e uma componente de proteção implementada por um parceiro nacional, a associação «Femmes Unies du Kessi».

Etapa 1: inventário dos compromissos

Etapa 2: orçamento MEAL

O orçamento MEAL representa 8,9 % do orçamento total. O raciocínio a apresentar ao doador: o projeto é multissetorial, inclui transferências monetárias (que exigem uma monitorização pós-distribuição reforçada e uma verificação das listas) e intervém em parte junto de famílias de acolhimento, o que torna a recolha mais dispendiosa do que num sítio.

Etapa 3: riscos identificados e respostas

• Conflito de interesses: o parceiro de proteção queria recolher ele próprio a satisfação dos seus beneficiários. Resposta: a satisfação é recolhida pela equipa MEAL da Horizons Partagés durante a monitorização trimestral; o parceiro recolhe os dados de monitorização das atividades.
• Dados sensíveis: a componente de proteção regista casos individuais. Resposta: os dados de gestão de casos permanecem no sistema do parceiro; apenas números agregados (número de casos por tipo, sem qualquer identificador) sobem para o MEAL.
• Dupla contagem: um mesmo agregado familiar pode receber transferências e um kit de higiene. Resposta: um identificador único de agregado familiar, e um indicador «pessoas únicas alcançadas» calculado a partir da base consolidada, e não pela soma das atividades.
• Acesso: um dos sítios fica inacessível dois meses por ano durante as chuvas. Resposta: o estudo de base é programado antes da estação das chuvas e a monitorização remota por telefone está prevista para esse período.

Etapa 4: primeiro mês de funcionamento

No primeiro comité de revisão (fim do mês 3), a tabela de monitorização mostra que 61 % dos agregados familiares registados para as transferências são chefiados por mulheres, ao passo que o estudo de base estima a sua proporção em 44 % da população. A equipa verifica: os critérios de seleção favorecem efetivamente os agregados chefiados por mulheres, o que é coerente com a análise de vulnerabilidade. Em contrapartida, apenas 3 % das pessoas registadas declaram uma deficiência segundo as perguntas do Grupo de Washington, contra 11 % no estudo de base. A decisão registada: rever o acesso aos locais de registo (distância, espera de pé), formar as equipas para fazerem as perguntas do Grupo de Washington e prever o registo ao domicílio para as pessoas que não se podem deslocar. É exatamente isto que se espera de um sistema MEAL: um dado, um desvio, uma explicação, uma decisão.

9Proteção e responsabilidade dos dados: a prática

O curso de base estabeleceu os princípios. No terreno, a proteção de dados decide-se em escolhas concretas: que campo suprimir do formulário, quem tem acesso ao servidor, durante quanto tempo guardar as listas, o que fazer quando uma autoridade pede a lista dos beneficiários. As referências que enquadram estas decisões são o Handbook on Data Protection in Humanitarian Action do CICV e do Brussels Privacy Hub, as Operational Guidance on Data Responsibility in Humanitarian Action do Comité Permanente Interagências (IASC, 2021, revistas em 2023) e, para as organizações estabelecidas na União Europeia, o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD), que se aplica também aos dados recolhidos fora da Europa.

Classificar os dados segundo a sua sensibilidade

Os dados agregados não estão automaticamente isentos de risco. As diretrizes do IASC insistem na noção de dados demograficamente sensíveis: um mapa que mostre a concentração de um grupo étnico ou religioso num bairro pode expor esse grupo, mesmo sem qualquer nome.

A avaliação de impacto sobre a proteção de dados

Antes de qualquer nova recolha de dados pessoais em grande escala (registo, inquérito a agregados familiares com contactos, biometria), realize uma avaliação de impacto (em inglês DPIA). Esta responde a oito perguntas:

1. Que dados são recolhidos, e cada um deles é necessário para uma finalidade precisa?
2. Em que fundamento legal ou legítimo assenta a recolha (consentimento, interesse vital, interesse público, missão humanitária)?
3. Quem terá acesso aos dados, dentro e fora da organização (parceiros, doador, prestador de pagamentos, operador de telecomunicações)?
4. Onde serão os dados armazenados e transferidos, e sob que jurisdição?
5. Durante quanto tempo serão conservados, e como serão destruídos?
6. Quais são os riscos para as pessoas em caso de fuga, apreensão ou acesso por uma parte no conflito?
7. Que medidas reduzem esses riscos (pseudonimização, encriptação, controlo de acessos, separação dos ficheiros)?
8. Como são as pessoas informadas, e como podem exercer os seus direitos (acesso, retificação, oposição)?

O consentimento na prática

O consentimento só é válido se for livre. Ora, uma pessoa que espera ajuda não se sente livre para recusar. O manual do CICV sublinha que, em muitas situações humanitárias, o consentimento não é o fundamento mais adequado para o registo necessário à assistência; continua, no entanto, a ser indispensável para os inquéritos, as entrevistas e as fotografias. Um guião de consentimento de inquérito contém: o nome da organização, o objetivo do inquérito, a duração estimada, o caráter voluntário, a ausência de consequências sobre a ajuda em caso de recusa, o direito de parar a qualquer momento ou de não responder a uma pergunta, a utilização das respostas (anonimizadas), um contacto para qualquer pergunta ou reclamação. O inquiridor regista o acordo no formulário; em caso de recusa, o formulário fecha-se.

Para as crianças, distingue-se o consentimento do pai, da mãe ou do tutor e o assentimento da própria criança, que deve ser procurado em função da sua idade e maturidade. Para as entrevistas com crianças, as Normas Mínimas para a Proteção da Criança na Ação Humanitária (CPMS, Aliança para a Proteção da Criança na Ação Humanitária) exigem inquiridores formados, um espaço seguro e visível, e um protocolo de encaminhamento caso a criança revele uma situação de perigo.

Lista de verificação antes de uma recolha

• Cada pergunta do formulário está associada a um indicador ou a uma decisão.
• Os nomes e números de telefone são armazenados num ficheiro separado das respostas, ligados por um código.
• As contas do servidor de recolha são nominativas; nenhuma palavra-passe partilhada.
• Os telemóveis estão protegidos por um código e os dados são enviados e apagados todos os dias.
• Existe um procedimento em caso de perda ou roubo de um aparelho (comunicação no prazo de 24 horas, desativação da conta).
• Está definida uma conduta a seguir se uma autoridade ou um grupo armado exigir o acesso aos dados: não entregar nada no local, escalar imediatamente para a direção de país.
• O prazo de conservação está fixado e a destruição está planeada para o encerramento do projeto, sem prejuízo das obrigações de arquivo financeiro do doador.
• O acordo de partilha de dados com o parceiro e, se for caso disso, com o prestador de pagamentos está assinado.

10A CHS na prática: o que os auditores e os avaliadores verificam

A Norma Humanitária Fundamental de Qualidade e Responsabilização (CHS) foi revista em 2024 pela CHS Alliance, pelo Projeto Esfera e pelo Groupe URD. Mantém os seus nove compromissos para com as comunidades e as pessoas afetadas, reformulados do ponto de vista dessas pessoas, e especifica para cada um deles requisitos aplicáveis à organização. Várias organizações comprometem-se num processo de verificação (autoavaliação, revisão por pares ou certificação independente, nomeadamente pelo organismo HQAI). Mesmo sem certificação, a CHS é a linguagem comum utilizada pelos doadores e pelos avaliadores para julgar a qualidade e a responsabilização.

O que se observa, compromisso a compromisso, do lado do MEAL

Os erros mais frequentes

• Confundir a quantidade com a utilização: dezenas de indicadores acompanhados, nenhum dos quais alterou uma decisão. Um auditor perguntará sistematicamente «dê-me um exemplo de uma decisão tomada a partir dos seus dados».
• O MEAL ao serviço exclusivo do doador: os relatórios seguem para a sede, mas as comunidades nunca veem os resultados. O compromisso 1 e o compromisso 7 não são cumpridos.
• Uma responsabilização declarativa: «foi criada uma linha verde», sem dados sobre o número de chamadas, a sua repartição por sexo, os prazos de resposta nem a satisfação com a resposta.
• Dados não desagregados, que impedem ver quem é excluído.
• Um plano MEAL redigido por um consultor e nunca utilizado, que a equipa desconhece.
• Nenhuma monitorização dos efeitos negativos: tensões entre deslocados e famílias de acolhimento, riscos no trajeto da distribuição, pressões para obter um lugar nas listas.

Numa avaliação ou numa auditoria de qualidade, prepare três exemplos documentados: uma decisão tomada a partir dos dados de monitorização, uma alteração introduzida na sequência do feedback das comunidades, e uma lição retirada de um erro. Estes três exemplos valem mais do que todas as tabelas.

11Adaptar o sistema ao contexto

O mesmo sistema MEAL não funciona em todo o lado. O profissional experiente distingue-se pela sua capacidade de dimensionar o dispositivo de forma proporcional ao contexto, ao tempo disponível e aos riscos.

A monitorização por terceiros

Quando o acesso é impossível, muitos doadores financiam ou exigem uma monitorização por terceiros (third-party monitoring). Para que seja útil: definir com precisão o que é verificado (existência e funcionalidade de uma infraestrutura, receção da ajuda pelas pessoas inscritas, qualidade percebida), fornecer ferramentas normalizadas, exigir provas verificáveis (fotografias com data e hora, entrevistas com uma amostra sorteada pela ONG e não pelo prestador), e prever um circuito de tratamento das constatações com um prazo de resposta. O principal risco é transferir o risco de segurança para inquiridores menos protegidos: a segurança das equipas do prestador deve ser analisada da mesma forma que a do próprio pessoal.

12Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Chega a uma missão onde o MEAL se resume a uma folha de Excel de produtos. O que faz nos primeiros três meses?»

Uma boa resposta segue uma ordem: ler os compromissos contratuais, ouvir as equipas e os parceiros, priorizar (fichas de referência e circuito dos dados para os indicadores do doador), entregar rapidamente um primeiro produto útil (um painel de controlo de uma página discutido em reunião) e, depois, construir progressivamente o resto. Evita prometer um sistema completo num mês e menciona a responsabilização e a proteção de dados.

2. «Qual é a diferença entre monitorização e avaliação, e porque é que o MEAL não deve depender do gestor de projeto?»

Distingue frequência, nível de resultado e utilização e, em seguida, explica o conflito de interesses: quem é avaliado pelos resultados não pode ser quem os certifica. Propõe uma solução realista (subordinação hierárquica ao coordenador MEAL, ligação funcional forte com os programas).

3. «Como justifica um orçamento MEAL de 8 % junto de um doador que o considera elevado?»

Decompõe o orçamento por atividade, associa cada rubrica a um compromisso da proposta (estudo de base para os indicadores de efeito, monitorização pós-distribuição para as transferências, avaliação externa) e indica o que se perderia em caso de redução. Pode propor poupanças realistas (avaliação conjunta, inquérito telefónico para certas monitorizações).

4. «Uma autoridade local pede a lista completa dos beneficiários. O que faz?»

Não entrega nada no local, explica educadamente a política de proteção de dados, escala para a direção de país, analisa o fundamento legal do pedido e os riscos para as pessoas e propõe, se possível, dados agregados. Cita os princípios humanitários e as diretrizes sobre a responsabilidade dos dados.

5. «Dê um exemplo em que os dados alteraram uma decisão.»

Relata um caso preciso com o dado, o desvio constatado, a análise das causas, a decisão e o resultado dessa decisão. Uma resposta genérica («utilizamos os dados para melhorar os programas») é fraca.

Referências-chave

• Norma Humanitária Fundamental de Qualidade e Responsabilização (CHS), edição de 2024: CHS Alliance, Projeto Esfera, Groupe URD.
• Manual Esfera: Carta Humanitária e Normas Mínimas para a Resposta Humanitária, edição de 2018.
• Handbook on Data Protection in Humanitarian Action: CICV e Brussels Privacy Hub.
• Operational Guidance on Data Responsibility in Humanitarian Action: IASC (2021, revisão de 2023).
• Normas Mínimas para a Proteção da Criança na Ação Humanitária (CPMS), edição de 2019: Aliança para a Proteção da Criança na Ação Humanitária.
• Guias e recursos da ALNAP sobre a monitorização e a avaliação da ação humanitária.
• Diretrizes dos doadores: formulário único e orientações da ECHO, diretrizes de candidatura e manual de indicadores do BHA, guia dos quadros lógicos e das revisões anuais do FCDO.