Transferências monetárias em grande escala: riscos, dados e proteção social

1Acompanhar os mercados e ajustar os montantes

Um programa de transferências vive com os mercados. A monitoria de preços (pelo menos mensal, muitas vezes conjunta no grupo de trabalho de transferências monetárias) permite recalcular o MEB e ajustar os montantes segundo um mecanismo decidido antecipadamente: limiar de ativação (por exemplo +15 % no cabaz), frequência de revisão, harmonização entre organizações para evitar diferenças entre vizinhos.

A monitoria pós-distribuição (PDM) mede o uso das transferências, o acesso aos mercados, os riscos encontrados e os efeitos (consumo alimentar, estratégias de sobrevivência, dívidas).

2Riscos: fraude, segurança, dados

Os riscos gerem-se com um registo de riscos próprio das transferências: desvio por intermediários, beneficiários fictícios, conluio com o prestador, insegurança nos pontos de pagamento, exposição de dados pessoais.

• Controlos: reconciliação dos pagamentos, verificação aleatória, linha de reclamações independente, cláusulas contratuais com o prestador.
• Dados: avaliação de impacto na proteção de dados, minimização, acordos de partilha por escrito, cifragem e conservação limitada. O estatuto de deslocado, a etnia ou a religião são dados sensíveis.

3Rumo à proteção social

Em crises prolongadas ou recorrentes, a ajuda monetária humanitária pode apoiar-se nos sistemas nacionais de proteção social ou preparar uma transição: uso dos registos sociais, alinhamento de montantes e critérios, apoio aos mecanismos de resposta a choques (expansão vertical ou horizontal de programas existentes).

Esta articulação deve preservar os princípios humanitários: onde o Estado é parte no conflito ou certas populações são excluídas, a ajuda humanitária mantém a sua independência.

4Ajustar os valores das transferências: indexação, inflação e riscos cambiais

Um valor de transferência fixado no mês de referência perde a sua pertinência logo que os preços ou a moeda evoluem fortemente. Nas crises prolongadas, nomeadamente nas economias com inflação elevada, o ajustamento dos valores torna-se uma atividade de gestão regular, que deve ser prevista desde a conceção e coordenada no seio do CWG.

As componentes de um mecanismo de ajustamento

As decisões difíceis

• Descida dos preços: é raro reduzir um valor de transferência, mas uma descida duradoura deveria levar a uma revisão; caso contrário, as diferenças entre programas acentuam-se. A regra deve ser simétrica desde o início.
• Orçamento fixo: se o valor aumentar sem financiamento adicional, o programa tem de reduzir o número de agregados familiares ou a duração. Esta decisão deve ser explícita, discutida com o doador e anunciada às comunidades; um valor mantido artificialmente baixo equivale a reduzir silenciosamente a assistência.
• Diferenças entre organizações: uma organização que revê sozinha os seus valores cria tensões. A harmonização no seio do CWG prevalece, salvo emergência documentada.

Moeda de pagamento e riscos cambiais

Nas economias em que a moeda local se deprecia rapidamente, em que coexistem várias taxas de câmbio ou em que falta liquidez em moeda local, a escolha da moeda torna-se uma decisão estratégica.

Quando existe uma diferença importante entre a taxa oficial e a taxa do mercado paralelo, converter os fundos à taxa oficial pode reduzir fortemente o valor real recebido. A decisão envolve as finanças, a direção, o doador e muitas vezes o coordenador humanitário, porque diz respeito à regulamentação nacional e às relações com o banco central. As perdas e ganhos cambiais devem ser acompanhados e declarados segundo as regras do doador.

O indicador certo não é o montante nominal pago, mas o poder de compra real do agregado familiar: que parte do MEB permite a transferência comprar no momento em que o agregado gasta o dinheiro?

5Fraude, desvio e sanções: um dispositivo de controlo à medida da escala

Quanto maior é um programa, mais tentativas de fraude atrai, e mais cara pode sair uma única falha. As transferências monetárias não são intrinsecamente mais expostas do que a ajuda em espécie (os víveres também são desviados, mas de forma menos rastreável), mas os seus riscos são diferentes e exigem controlos adaptados a cada etapa.

Mapear os riscos por etapa

Os sinais de alerta nos dados

• Vários agregados familiares registados com o mesmo número de telefone, o mesmo documento de identificação ou as mesmas coordenadas GPS.
• Durações de entrevista anormalmente curtas ou formulários todos preenchidos à mesma hora pelo mesmo inquiridor.
• Pontuações de vulnerabilidade concentradas logo acima do limiar de elegibilidade, possível sinal de manipulação das respostas.
• Levantamentos efetuados em poucos minutos para numerosas contas junto do mesmo agente.
• Ausência total de reclamações numa zona quando outras zonas recebem muitas.
• Percentagem de agregados servidos anormalmente elevada logo no primeiro dia numa zona de acesso difícil.

O que fazer em caso de suspeita

1. Proteger: pôr as provas em segurança (ficheiros, registos), proteger as pessoas que denunciaram os factos, não confrontar a pessoa suspeita.
2. Comunicar internamente segundo a política da organização (muitas vezes ao responsável de conformidade ou a uma linha dedicada), nos prazos previstos.
3. Informar o doador: a maioria dos acordos de financiamento exige uma notificação rápida de qualquer suspeita de fraude ou de desvio, muitas vezes num prazo de poucos dias úteis; verificar a cláusula aplicável.
4. Investigar através de uma pessoa ou equipa independente do programa, com formação em investigações.
5. Corrigir: sanções, recuperação dos fundos, ajustamento dos controlos, reembolso dos agregados lesados.
6. Tirar lições: atualização do registo de riscos e dos procedimentos.

Sanções e luta contra o financiamento do terrorismo

As organizações estão sujeitas aos regimes de sanções aplicáveis (Nações Unidas, União Europeia, legislações nacionais e, consoante os doadores, outros regimes) e às cláusulas dos seus acordos de financiamento. Na prática, isso implica a verificação dos prestadores, dos parceiros, dos fornecedores e do pessoal face às listas aplicáveis. A verificação dos próprios agregados familiares beneficiários não é em geral exigida pelos doadores humanitários, e muitas organizações recusam-na por ser contrária ao princípio da imparcialidade: é preciso verificar com precisão o que prevê cada acordo. A Resolução 2664 (2022) do Conselho de Segurança das Nações Unidas introduziu uma isenção humanitária transversal aos regimes de sanções das Nações Unidas, sem no entanto suprimir as obrigações previstas por outros regimes ou pelos acordos de financiamento.

O objetivo não é o risco zero, que levaria a deixar de servir as zonas difíceis, mas um risco conhecido, reduzido a um nível aceitável, partilhado de forma explícita com o doador e os parceiros, e acompanhado.

6Dados em grande escala: interoperabilidade, pedidos das autoridades e incidentes

Em grande escala, os programas de transferências produzem bases de dados de dezenas ou centenas de milhares de agregados familiares. Estas bases interessam às outras organizações (para evitar duplicados), às autoridades (para o planeamento ou o controlo), aos prestadores (para as suas próprias atividades comerciais) e por vezes a atores mal-intencionados. A questão já não é apenas proteger uma base, mas governar fluxos de dados.

Interoperabilidade e desduplicação entre organizações

• Princípio: partilhar o mínimo necessário para atingir o objetivo (evitar duplicados, referenciar casos), e não bases completas.
• Técnicas: identificadores transformados (hash) que permitem detetar um duplicado sem revelar a identidade; partilha limitada a um indicador «já assistido por outra organização»; plataformas comuns geridas por uma entidade designada, com regras de acesso escritas.
• Governação: acordo de partilha assinado por todas as partes, comité de governação dos dados no seio do CWG, revisão anual.

Responder a um pedido das autoridades

1. Acusar a receção e pedir a finalidade precisa e a base jurídica do pedido.
2. Analisar os riscos para as pessoas: o dado pode expô-las a detenções, discriminações, recrutamentos forçados, expulsões?
3. Verificar os compromissos assumidos perante os agregados familiares no momento do consentimento e a política da organização.
4. Propor alternativas: dados agregados por zona, estatísticas anonimizadas, referenciação individual apenas com o acordo da pessoa.
5. Escalar para a direção no país e, se necessário, para a sede; coordenar-se com as outras organizações, através do CWG e da coordenação humanitária, para uma posição comum.
6. Documentar a decisão e a resposta dada.

Biometria: uma escolha a justificar

A biometria (impressões digitais, íris, reconhecimento facial) permite uma desduplicação eficaz em muito grande escala e reduz certas fraudes. Mas um dado biométrico não pode ser alterado se for comprometido, pode ser reutilizado para outros fins, e a sua recolha pode ser percebida como uma condição imposta à assistência. O CICV adotou uma política específica que enquadra estritamente a sua utilização. A decisão pressupõe uma avaliação de impacto, uma demonstração de que meios menos intrusivos não bastam, garantias sobre o armazenamento (de preferência num cartão detido pela pessoa e não numa base central) e uma alternativa para as pessoas que recusam ou cujas impressões digitais são ilegíveis.

Gerir um incidente de dados

Uma base de dados humanitária pode sobreviver ao programa, à organização e ao contexto político que a viram nascer. Recolha e conserve pensando na pior utilização possível que um ator hostil poderia fazer dela.

7Articular a assistência humanitária com a proteção social: opções, condições e método

Nas crises recorrentes ou prolongadas, milhões de agregados familiares recebem todos os anos assistência monetária humanitária quando o Estado gere, ou começa a construir, programas de transferências sociais. Articular os dois permite reduzir os custos, evitar sistemas paralelos, preparar uma saída da ajuda humanitária e responder mais rapidamente aos choques seguintes. A rede CALP, o grupo de trabalho do Grand Bargain sobre as ligações entre transferências humanitárias e proteção social, e o conselho interagências de cooperação em matéria de proteção social (SPIAC-B) produziram orientações sobre este tema.

A tipologia das opções

Uma tipologia amplamente utilizada, resultante dos trabalhos da Oxford Policy Management sobre a proteção social reativa a choques, distingue cinco formas de mobilizar ou imitar um sistema nacional:

Avaliar o sistema nacional: as perguntas a colocar

• Cobertura: que parte dos agregados familiares afetados consta do registo ou beneficia de um programa? As populações deslocadas, refugiadas ou pertencentes a minorias estão incluídas?
• Qualidade do registo: data da última atualização, método de focalização, taxas de erro conhecidas.
• Mecanismos de pagamento: fiabilidade, prazos, comissões, cobertura das zonas afetadas.
• Valores: as transferências sociais são muitas vezes bem inferiores ao défice medido pelo MEB humanitário; uma convergência pressupõe discutir essa diferença.
• Quadro jurídico e dados: base legal da partilha de dados, proteção de dados, mecanismos de recurso.
• Princípios: o Estado é parte no conflito? Algumas populações são excluídas por razões políticas? A utilização do sistema comprometeria a neutralidade, a imparcialidade ou a independência da ação humanitária?

Método de trabalho

1. Mapear os programas nacionais, as suas componentes e os parceiros de desenvolvimento que os financiam (muitas vezes o Banco Mundial, a UNICEF, o PAM, a OIT).
2. Estabelecer um diálogo regular entre o CWG e o ministério responsável pela proteção social, com um ponto focal de cada lado.
3. Escolher uma ou várias opções por zona e por população, em função da análise; é frequente utilizar a expansão vertical para os agregados já inscritos e um programa humanitário alinhado para as populações não abrangidas.
4. Harmonizar progressivamente: critérios de focalização, calendário de pagamento, valores, mecanismos de reclamações, formulários de registo compatíveis.
5. Preparar os dados: acordo de partilha, transferência do estritamente necessário, consentimento dos agregados familiares, exclusão dos dados sensíveis.
6. Planear a transição: calendário, critérios de passagem, comunicação aos agregados familiares, acompanhamento dos agregados transferidos durante pelo menos dois ciclos.

A proteção social não é uma estratégia de saída automática. Os agregados familiares transferidos para um programa nacional recebem muitas vezes um valor mais baixo e menos frequente. A transição deve ser explicada, acompanhada e complementada por uma advocacia em prol da adequação dos valores nacionais.

8Exemplo completo: 12 000 agregados familiares em Kalandor, inflação de 30 %, fraude e transição

Contexto fictício: na província de Varno (país fictício de Kalandor), a ONG «Réponse Commune Varno», em consórcio com duas ONG nacionais, assiste 12 000 agregados familiares deslocados e de acolhimento vulneráveis através de transferências mensais multiusos, financiadas por doze meses. O valor está fixado em 75 % do SMEB para um agregado de seis pessoas, segundo a recomendação do CWG. A moeda local é o dinar kalandorês (DK). O orçamento está em dólares americanos e foi prevista uma reserva de ajustamento de 5 % do valor anual das transferências.

Situação no mês 4

A regra de revisão prevê uma análise se o SMEB aumentar mais de 15 % durante dois meses consecutivos: foi desencadeada desde o mês 3. O grupo técnico do CWG recomenda repor o valor em 75 % do SMEB atualizado.

Recálculo e efeito orçamental

• Novo valor: 75 % de 3 120 DK = 2 340 DK por mês.
• Em dólares, à taxa do mês 4: 2 340 dividido por 25 = 93,60 USD, contra 90 USD no início. A depreciação do dinar absorve o essencial da subida dos preços: o custo em dólares só aumenta 4 %.
• Custo mensal: 12 000 multiplicado por 93,60 = 1 123 200 USD, contra 1 080 000 USD previstos, ou seja, um custo adicional de 43 200 USD por mês.
• Para os oito meses restantes (meses 5 a 12): custo adicional de 345 600 USD, se a taxa e os preços se mantiverem estáveis.
• Reserva disponível: 5 % de 1 080 000 multiplicado por 12, ou seja, 648 000 USD. A reserva cobre o custo adicional e deixa uma margem de 302 400 USD para novas variações.

A equipa apresenta ao doador um cenário de risco: se a taxa de câmbio voltasse a 20 DK por 1 USD com preços estáveis, o custo mensal passaria a 1 404 000 USD, ou seja, um custo adicional de 324 000 USD por mês, que esgotaria a reserva em dois meses. Obtém o acordo do doador para uma revisão mensal do valor e para uma cláusula de alteração rápida do acordo se a reserva descer abaixo de 20 % do seu montante inicial.

O caso de fraude

A PDM do mês 5 revela que, nos distritos de Hora e Bélen, 1 850 agregados familiares declaram ter tido de entregar cerca de 10 % do seu levantamento (234 DK em 2 340) a «facilitadores» presentes junto dos agentes de pagamento. A análise das transações mostra levantamentos agrupados, em poucos minutos, em três agentes. A equipa aplica o procedimento: comunicação interna e ao doador no prazo contratual, investigação confiada à unidade de conformidade, notificação escrita ao prestador, suspensão dos três agentes pelo prestador, destacamento de agentes móveis supervisionados, campanha de mensagens a relembrar a gratuitidade e a confidencialidade do código. Os agregados lesados são reembolsados pelo prestador no ciclo seguinte, ou seja, 1 850 multiplicado por 234 DK, cerca de 432 900 DK. O registo de riscos é atualizado e é acrescentada uma análise automática dos levantamentos agrupados a cada reconciliação.

O pedido de dados

O ministério do interior pede a base completa, com o estatuto de deslocado e o distrito de origem. A equipa, com o CWG, propõe dados agregados por distrito e por mês, recusa a transmissão do estatuto de deslocado e do distrito de origem a nível individual e propõe uma referenciação nominativa apenas para os agregados familiares que a solicitem para aceder a um serviço. A posição comum é defendida pelo coordenador humanitário.

A transição para o programa nacional

O governo lança um programa nacional de redes de proteção social na província, com um registo social que já cobre 40 % dos distritos e um valor de 1 500 DK de dois em dois meses. O consórcio prepara um plano em três fases:

O acompanhamento dos agregados transferidos durante dois ciclos mostra que 9 % não receberam o primeiro pagamento nacional, principalmente devido a erros de identidade. Estes casos são referenciados ao ministério pelo canal acordado e o complemento humanitário é mantido até à regularização.

Em cada decisão, a equipa colocou a si própria a mesma pergunta: o que protege melhor o valor real recebido pelos agregados familiares e a sua segurança, permanecendo defensável perante o doador, o CWG e as autoridades?

9Variações consoante o contexto, erros frequentes e expectativas em grande escala

Adaptar o dispositivo ao contexto

Erros frequentes

• Não prever reserva nem regra de ajustamento: em caso de inflação, a única opção que resta passa a ser a redução silenciosa do poder de compra.
• Raciocinar em montante nominal em vez de poder de compra, e ignorar o efeito da taxa de câmbio no orçamento em divisas.
• Tratar a fraude como um tema tabu: as organizações que nunca detetam nada não são as mais íntegras, são as que menos controlam. Os doadores apreciam mais uma comunicação rápida acompanhada de ações corretivas do que o silêncio.
• Transmitir bases completas a parceiros ou a autoridades sem acordo de partilha nem análise dos riscos.
• Considerar a transição para a proteção social como uma simples transferência de listas, sem acompanhamento dos agregados transferidos nem análise da adequação dos valores.
• Esquecer os princípios humanitários no diálogo com o Estado: o alinhamento técnico não deve comprometer o acesso imparcial à assistência.

O que esperam os doadores para os grandes programas

• Uma abordagem comum: a DG ECHO incentiva, nas suas orientações sobre as transferências em grande escala, programas concebidos para partilhar o registo, o mecanismo de pagamento, a monitorização e a responsabilização, com uma separação das funções entre organizações para reforçar os controlos.
• Uma eficiência medida: rácio entre o valor transferido e o custo total, custo por agregado familiar, comparação com programas semelhantes; vários doadores utilizam ferramentas de análise custo-eficiência baseadas nos dados reais de despesas.
• Uma gestão de riscos partilhada: registo de riscos atualizado, procedimento de notificação dos incidentes, plano de controlo.
• Uma visão de longo prazo: estratégia de saída, ligações com os sistemas nacionais, contributo para a preparação para choques futuros (acordos-quadro, financiamentos antecipatórios desencadeados por previsões).

Em grande escala, a qualidade de um programa avalia-se menos pela perfeição de cada procedimento do que pela sua capacidade de detetar rapidamente o que não funciona e de corrigir sem perder a confiança dos agregados familiares, das comunidades e dos doadores.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Os preços subiram 30 % em três meses e o seu orçamento é fixo. O que propõe?»

Uma boa resposta lembra a regra de revisão prevista, recalcula o MEB ou o SMEB, analisa o efeito da taxa de câmbio no orçamento em divisas, utiliza a reserva, apresenta ao doador cenários quantificados e as opções possíveis (valor, cobertura, duração), e insiste na harmonização no seio do CWG e na comunicação aos agregados familiares.

2. «Como concebe um dispositivo antifraude para um programa de 50 000 agregados familiares?»

O candidato mapeia os riscos por etapa, insiste na segregação de funções, cita os controlos preventivos e de deteção (desduplicação, reconciliação, análise das transações, chamadas de verificação, PDM, mecanismo de reclamações), descreve o procedimento em caso de suspeita e menciona as obrigações de notificação ao doador. Refere a proporcionalidade: controlos demasiado pesados excluem os agregados mais vulneráveis.

3. «Devem os beneficiários ser verificados nas listas de sanções?»

Uma resposta sólida distingue a verificação dos prestadores, parceiros, fornecedores e pessoal, geralmente exigida, da dos beneficiários, raramente exigida e contrária ao princípio da imparcialidade para muitas organizações. Menciona a isenção humanitária da Resolução 2664 do Conselho de Segurança e a necessidade de ler com precisão cada acordo de financiamento.

4. «Explique a diferença entre expansão vertical e expansão horizontal.»

O candidato define as duas opções e as suas condições (programa existente, registo atualizado), dá um exemplo e cita as outras opções da tipologia (aproveitamento, alinhamento paralelo, reorientação). Menciona os limites ligados aos princípios humanitários nos contextos de conflito.

5. «Um operador de telefonia móvel propõe gerir gratuitamente os pagamentos em troca do acesso aos dados dos beneficiários. O que pensa disso?»

Uma boa resposta recusa a reutilização comercial dos dados dos agregados familiares, explica os riscos (marketing direcionado, endividamento, exposição), lembra o princípio da finalidade e a necessidade de um contrato que a proíba, e propõe um concurso normal. Pode referir a possibilidade de os agregados abrirem livremente contas junto do operador, por decisão própria e após o fim da relação humanitária.

6. «Como preparar o fim de um programa de transferências numa crise prolongada?»

O candidato refere a análise das opções de transição (proteção social, meios de subsistência, «cash plus»), o anúncio antecipado aos agregados familiares, a redução progressiva se for justificada, o acompanhamento após o fim, a referenciação para outros serviços e a coordenação com o CWG para evitar ruturas bruscas para os mais vulneráveis.

Referências-chave

• Rede CALP: caixa de ferramentas sobre a qualidade dos programas, recursos sobre as ligações entre assistência monetária e proteção social, relatórios The State of the World's Cash.
• Oxford Policy Management: trabalhos de investigação sobre a proteção social reativa a choques e a tipologia associada.
• SPIAC-B (conselho interagências de cooperação em matéria de proteção social): notas de orientação sobre a proteção social em contextos de crise.
• DG ECHO: documento de política temática sobre transferências monetárias e nota de orientação sobre transferências em grande escala.
• Orientações operacionais do IASC sobre responsabilidade dos dados na ação humanitária; manual do CICV sobre a proteção de dados na ação humanitária; política do CICV sobre dados biométricos.
• Resolução 2664 (2022) do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre a isenção humanitária aos regimes de sanções.
• Modelo de coordenação da assistência em dinheiro do IASC (2022).
• Compromissos do Grand Bargain relativos às transferências monetárias e às ligações com a proteção social.
• Manual Esfera (2018) e Norma Humanitária Fundamental (CHS).