Implementar, gerir os riscos e monitorizar

1Focalização e registo

• Critérios de vulnerabilidade claros, conhecidos pela comunidade (por exemplo, agregados chefiados por uma mulher, pessoas com deficiência, ausência de rendimento).
• Métodos combinados: critérios socioeconómicos, verificação no domicílio, participação de comités comunitários, com controlo para evitar o favoritismo.
• Registo digital com consentimento informado, minimização dos dados e proteção dos dados pessoais (acesso limitado, encriptação, partilha enquadrada).
• Prevenir as duplicações e coordenar as listas com as outras organizações através do grupo de trabalho de cash.

2Os pagamentos

• Escolher o prestador de serviços de pagamento (operador de dinheiro móvel, banco, agente de transferências) após uma consulta ao mercado e uma verificação («due diligence»).
• Prever soluções para as pessoas sem telemóvel ou sem documento de identificação.
• Conciliar os pagamentos: a lista paga pelo prestador deve corresponder à lista aprovada; as discrepâncias são explicadas.
• Segurança: evitar distribuições de dinheiro previsíveis e visíveis, informar sobre as burlas (ninguém deve pedir uma parte do dinheiro), proteger os códigos.
• Informar claramente: montante, data, duração, como apresentar uma queixa.

3Monitorização e responsabilização

• Monitorização pós-distribuição (PDM): o dinheiro foi efetivamente recebido, na totalidade? Como foi gasto? Que problemas surgiram (custos ocultos, pressões, tensões)?
• Monitorização dos mercados e dos preços para detetar a inflação e ajustar o montante.
• Mecanismo de queixas acessível, incluindo para as queixas sensíveis (pedido de dinheiro ou de favores em troca da inscrição).
• Indicadores frequentes: percentagem de agregados que receberam o montante completo a tempo, pontuação de consumo alimentar, estratégias de sobrevivência negativas, parte das despesas cobertas.

4Conceber e conduzir a focalização: métodos, erros e controlo de qualidade

A focalização é a parte do programa mais exposta às críticas das comunidades, às pressões das autoridades locais e aos erros. Não existe um método perfeito: qualquer método produz erros de inclusão (agregados familiares que não cumprem os critérios recebem a assistência) e erros de exclusão (agregados elegíveis não a recebem). Em situação humanitária, os erros de exclusão são em geral considerados mais graves, porque privam pessoas de uma assistência vital; mas erros de inclusão visíveis destroem a confiança e alimentam as tensões.

Os métodos e as suas utilizações

Na prática, combinam-se muitas vezes dois ou três métodos: focalização geográfica para delimitar a zona, critérios categoriais ou pontuação de vulnerabilidade para selecionar os agregados familiares, validação comunitária para corrigir os erros flagrantes e mecanismo de reclamações para tratar os casos de exclusão.

O processo passo a passo

1. Definir os critérios (uma semana): a partir da análise das necessidades, identificar as variáveis que distinguem realmente os agregados familiares em dificuldade. Os critérios são discutidos no CWG para serem harmonizados com as outras organizações.
2. Testar os critérios em dados existentes: aplicar a pontuação a uma base de agregados já inquiridos (por exemplo a MSNA) e verificar que proporção dos agregados com consumo alimentar pobre é efetivamente selecionada. Se forem selecionados menos de 70 % dos agregados em grande dificuldade, o modelo deve ser revisto.
3. Informar as comunidades antes de qualquer recolha: objetivos, critérios, calendário, impossibilidade de servir toda a gente, existência de um mecanismo de reclamações. Esta etapa reduz consideravelmente as tensões posteriores.
4. Recolher: inquérito porta a porta, de preferência às listas fornecidas por terceiros, que são apenas uma fonte entre outras.
5. Calcular as pontuações e elaborar a lista provisória, com uma verificação aleatória de 5 a 10 % dos agregados familiares por uma equipa diferente da que fez a recolha.
6. Validar: afixação ou apresentação da lista provisória segundo modalidades que não ponham as pessoas em perigo (sem afixação pública de nomes se o estatuto for sensível), período de reclamações de 7 a 10 dias.
7. Tratar as reclamações e revisitar os agregados contestados, e depois fixar a lista definitiva, assinada pelo responsável do programa e transmitida ao responsável dos pagamentos por um canal seguro.

Construir uma pontuação de vulnerabilidade simples

O limiar de elegibilidade (por exemplo 7 pontos em 14) é fixado em função do número de agregados familiares que é possível financiar e testado na base de dados. Os limiares da FCS mencionados são os utilizados pelo PAM para os contextos normais; são elevados (28 e 42) quando o consumo de açúcar e de óleo é elevado.

Um critério que a comunidade não compreende será percebido como arbitrário. Um critério conhecido de todos mas impossível de verificar será manipulado. Os bons critérios são simultaneamente explicáveis e verificáveis.

5Registo, verificação de identidade e gestão responsável dos dados

O registo transforma uma lista de agregados familiares numa base de dados que servirá para os pagamentos, a monitorização e muitas vezes a coordenação entre organizações. É também o momento em que a organização corre mais riscos para as pessoas: cada dado recolhido pode um dia ser perdido, roubado ou exigido por uma autoridade. As orientações operacionais do IASC sobre responsabilidade dos dados na ação humanitária e o manual do CICV sobre a proteção de dados na ação humanitária fixam o quadro.

Os dados a recolher, e os que se devem evitar

O procedimento de registo

1. Preparar: formulário digital testado, códigos de agregado familiar únicos, formação dos inquiridores (dois dias no mínimo, incluindo o consentimento e a conduta a adotar perante um pedido de favor), plano de recolha por zona.
2. Explicar e obter o consentimento: porque são recolhidos os dados, quem terá acesso a eles (incluindo o prestador de serviços de pagamento), durante quanto tempo serão conservados, como exercer os seus direitos. O consentimento só é válido se a recusa não privar a pessoa da assistência; caso contrário, recorre-se a outra base legítima (interesse vital ou missão de interesse público, segundo a política da organização) e documenta-se essa escolha.
3. Recolher: inquiridores em pares, idealmente mistos; fotografia do documento de identificação apenas se necessário.
4. Controlar a qualidade todos os dias: dados em falta, números inválidos, duplicados, durações de entrevista anormalmente curtas, concentração de números de telefone idênticos.
5. Desduplicar: internamente (mesmo nome, mesmo telefone, mesmo documento) e depois entre organizações segundo o protocolo do CWG, trocando de preferência identificadores transformados (com hash) em vez de listas nominativas.
6. Verificar: chamada telefónica de controlo ou visita aleatória a pelo menos 5 % dos agregados familiares registados, por uma equipa diferente.

Proteger os dados na prática

• Avaliação de impacto sobre a proteção de dados antes do lançamento: fluxos de dados, atores, riscos, medidas.
• Acordos de partilha escritos com o prestador e os parceiros: dados transmitidos (o estritamente mínimo), finalidade, proibição de reutilização comercial, segurança, prazo de conservação, destruição no fim do contrato.
• Controlo de acesso por função: a equipa de monitorização não precisa dos números dos documentos de identificação; as finanças não precisam dos dados de vulnerabilidade.
• Transmissão cifrada das listas de pagamento, nunca por mensagens pessoais ou por pen USB não cifrada.
• Conservação limitada: prazo definido pela política da organização e pelas obrigações contratuais do doador em matéria de auditoria, seguido de destruição documentada.

As obrigações de conservação para efeitos de auditoria (muitas vezes vários anos após o fim do projeto) dizem respeito aos documentos comprovativos financeiros. Não justificam conservar todos os dados de vulnerabilidade dos agregados familiares: separe o que deve ser conservado para a auditoria do que pode ser destruído.

6Selecionar, contratar e gerir o prestador de serviços de pagamento

O prestador de serviços financeiros (operador de dinheiro móvel, banco, instituição de microfinanças, empresa de transferência de dinheiro, agente de pagamento) torna-se um elo central do programa. Escolhê-lo mal, ou contratá-lo demasiado depressa, cria riscos que a equipa do programa não conseguirá corrigir.

Mapear e avaliar a oferta

O mapeamento dos prestadores é idealmente realizado pelo CWG e atualizado todos os anos. Regista, para cada prestador: a cobertura geográfica, o número de agentes ativos na zona, a capacidade de liquidez dos agentes, os requisitos de identificação, as tarifas, a experiência com organizações humanitárias, as capacidades de reporte e a conformidade regulamentar.

O processo de aquisição

1. Definição das necessidades: número de agregados familiares, valores, frequência, zonas, calendário, requisitos sobre os dados, serviços esperados (registo dos cartões SIM, abertura de contas, distribuição de telefones, linha de assistência).
2. Concurso segundo os limiares da política de aprovisionamento da organização e do doador. Muitas organizações têm acordos-quadro assinados na fase de preparação, o que permite ganhar várias semanas em caso de emergência.
3. Diligência prévia («due diligence»): licenças, situação financeira, propriedade, verificação nas listas de sanções aplicáveis (Nações Unidas, União Europeia e, consoante o doador, outras listas), políticas de proteção de dados, referências.
4. Avaliação por um comité, segundo uma grelha ponderada anunciada no concurso.
5. Teste-piloto com algumas centenas de agregados familiares antes da implementação completa, quando o calendário o permitir.

As cláusulas contratuais essenciais

• Gratuitidade total para o agregado familiar: nenhuma comissão de levantamento, nenhuma obrigação de compra junto do agente; penalizações em caso de cobrança constatada.
• Prazos: pagamento num prazo definido após a receção da ordem de pagamento; relatório de transações em 48 a 72 horas.
• Gestão dos fundos não levantados: prazo de levantamento (por exemplo 30 dias), devolução dos fundos não reclamados para a conta da organização, relatório detalhado.
• Proteção de dados: finalidade exclusiva, proibição de marketing direcionado, segurança, notificação dos incidentes, destruição no fim do contrato.
• Código de conduta aplicável aos agentes, incluindo a proibição da exploração e do abuso sexuais e a cooperação com as investigações.
• Direito de auditoria da organização e do doador.

A reconciliação: princípio e segregação de funções

A reconciliação compara três listas: a lista aprovada (programa), a ordem de pagamento transmitida (finanças) e o relatório de transações do prestador. Cada diferença deve ser explicada e documentada antes do pagamento seguinte. A segregação de funções é essencial: a pessoa que elabora a lista dos agregados familiares não deve ser a que transmite a ordem de pagamento, nem a que faz a reconciliação.

7Exemplo completo: um ciclo de pagamento por dinheiro móvel em Tamoro, da lista à reconciliação

Contexto fictício: a ONG «Entraide Tamoro» implementa um programa de assistência monetária multiusos para 3 000 agregados familiares em dois municípios rurais do distrito fictício de Tamoro, afetados por inundações. O valor da transferência é de 120 USD por mês durante quatro meses. O prestador é um operador de dinheiro móvel selecionado por concurso, com comissões de 1,8 % do valor pago, levantamento incluído. Acompanha-se aqui o segundo ciclo de pagamento.

Calendário do ciclo (dias úteis)

Etapa 1: preparação da lista

A lista do primeiro ciclo tinha 3 000 agregados familiares. A análise das reclamações e o cruzamento com a base do CWG revelaram 14 duplicados (agregados registados simultaneamente pela Entraide Tamoro e por outra organização, ou duas vezes com grafias diferentes) e 6 agregados que deixaram a zona ou cujo destinatário faleceu sem suplente declarado. Estes 20 agregados são retirados; os 6 últimos são visitados para registar um novo destinatário se o agregado ainda estiver presente. A lista do segundo ciclo tem 2 980 agregados familiares, e a ordem de pagamento ascende a 2 980 multiplicado por 120, ou seja, 357 600 USD.

Etapa 2: relatório do prestador e reconciliação

Controlo: 355 440 + 1 320 + 840 = 357 600. A reconciliação está equilibrada em montantes. Os 2 160 USD dos pagamentos falhados permanecem na conta do prestador e serão imputados ao pagamento de recuperação; os 3 720 USD não levantados são devolvidos à organização nos termos do contrato.

Etapa 3: análise das anomalias

• A análise do ficheiro de transações mostra que 9 números de telefone receberam dois pagamentos cada um. Após verificação, 7 correspondem a agregados familiares que partilham um telefone com um vizinho, situação declarada no registo; 2 correspondem a um mesmo agente comunitário que tinha fornecido o seu próprio número para dois agregados sem telefone. Os agregados em causa são contactados, a sua receção efetiva é verificada e a prática é proibida para o ciclo seguinte, com uma solução alternativa (pagamento em numerário pelo agente do prestador mediante apresentação de documento de identificação).
• A linha de reclamações recebeu 4 denúncias de comissões de 10 % cobradas por um agente do prestador no município de Bassi. O prestador é notificado por escrito, o agente é suspenso pelo operador após investigação e os agregados em causa são reembolsados pelo prestador nos termos do contrato. É enviada a todos os agregados do município uma mensagem a relembrar a gratuitidade.
• A taxa de levantamento nos três dias é de apenas 61 % na aldeia de Kéla, contra 88 % noutros locais: o agente local não tinha liquidez suficiente. Para o ciclo seguinte, o prestador compromete-se a destacar um agente móvel com liquidez suficiente durante os três primeiros dias.

Etapa 4: relatório do ciclo

O relatório do ciclo, de uma a duas páginas, apresenta a reconciliação, as anomalias e as ações corretivas, os indicadores de prazo e de cobertura (99,4 % de pagamentos bem-sucedidos no dia D, ou seja, 2 962 em 2 980; 98,4 % dos agregados familiares que levantaram a sua transferência em D+30, ou seja, 2 931 em 2 980, antes dos pagamentos de recuperação), e as reclamações recebidas e tratadas. É assinado pelas finanças e pelo programa, arquivado com os documentos comprovativos e serve de base ao acompanhamento do doador.

Uma reconciliação equilibrada em montantes não prova que as pessoas certas receberam o dinheiro. Deve ser completada por uma análise das anomalias nas transações, chamadas de verificação e a monitorização pós-distribuição.

8Monitorização pós-distribuição e responsabilização: amostragem, indicadores e mecanismo de reclamações

A monitorização pós-distribuição (PDM) responde a três séries de perguntas: o processo funcionou (receção, montante, prazo, comissões, segurança); como foi utilizado o dinheiro; que efeitos se observam no consumo, nas estratégias de sobrevivência e no acesso aos serviços? Combina-se com a monitorização dos mercados e com a análise das reclamações para formar um dispositivo coerente.

Calendário e método

• Inquérito de base antes da primeira transferência, sobre os indicadores de resultado, com o mesmo questionário que os inquéritos seguintes.
• PDM de processo duas a quatro semanas após cada pagamento (ou após cada um dos dois primeiros pagamentos e depois um em cada dois): a memória dos agregados familiares ainda está fresca e os problemas podem ser corrigidos no ciclo seguinte.
• PDM de resultados a meio do percurso e no fim, ou mesmo três meses após o fim para observar a sustentabilidade.
• Modo de recolha: entrevistas presenciais ou por telefone. O telefone é menos dispendioso e adequado à gestão remota, mas exclui os agregados sem telefone e presta-se mal às perguntas sensíveis; prever uma subamostra presencial.

Calcular a dimensão da amostra

Para estimar uma proporção com um nível de confiança de 95 % e uma margem de erro de 5 pontos, na ausência de informação prévia (proporção suposta de 50 %), a fórmula dá 384 agregados familiares para uma população grande. Com uma correção para uma população finita de 2 962 agregados, obtém-se 384 dividido por (1 + 383 / 2 962), ou seja, cerca de 340 agregados. Acrescentam-se 10 % para as não respostas, ou seja, cerca de 375 agregados. Se se pretenderem resultados representativos para cada um dos dois municípios, é preciso calcular a amostra para cada município (cerca de 300 agregados cada um para uma população de 1 500), o que quase duplica o custo: a decisão deve ser tomada em função da utilização real dos resultados. A seleção é aleatória na lista dos agregados pagos, estratificada por município e, se possível, por sexo do destinatário.

Indicadores-chave e limiares de referência

O mecanismo de reclamações e de feedback

• Canais múltiplos: linha telefónica gratuita, atendimentos presenciais, caixas de sugestões, feedback recolhido durante as visitas; pelo menos um canal acessível às pessoas que não sabem ler e às que não têm telefone.
• Categorização: pedido de informação, problema de pagamento, contestação da focalização, comportamento do pessoal ou de um agente, reclamação sensível (fraude, exploração e abuso sexuais). As reclamações sensíveis seguem um procedimento confidencial e são transmitidas sem demora à pessoa designada.
• Prazos de resposta fixados e acompanhados (por exemplo aviso de receção em 48 horas, resposta em 7 dias para uma reclamação comum).
• Ciclo de feedback: cada reclamação recebe uma resposta; as tendências são analisadas todos os meses e apresentadas à equipa e ao CWG; os ajustamentos decididos são comunicados às comunidades.

Um mecanismo que não recebe nenhuma reclamação não é sinal de um programa perfeito: é quase sempre sinal de um mecanismo desconhecido, inacessível ou que as pessoas não acreditam que sirva para alguma coisa.

9Variações consoante o contexto, erros frequentes e pontos de controlo dos auditores

Adaptar a implementação

Erros frequentes

• Utilizar uma lista fornecida pelas autoridades ou por líderes como lista definitiva: deve sempre ser verificada segundo os critérios do programa.
• Confiar a focalização, o registo e a verificação à mesma equipa: é a configuração em que a fraude é mais fácil e mais difícil de detetar.
• Não prever um destinatário suplente: doença, deslocação ou morte provocam exclusões evitáveis.
• Recolher demasiados dados porque «poderão ser úteis»: cada dado inútil é um risco sem benefício.
• Deixar o prestador cobrar comissões aos agregados familiares, mesmo pequenas: os agregados recebem menos do que o valor previsto e os abusos multiplicam-se.
• Fazer a PDM demasiado tarde ou não a utilizar: os resultados chegam quando o programa já terminou.
• Não desagregar os resultados por sexo, idade e deficiência: os problemas de acesso próprios de certos grupos permanecem invisíveis.

O que verificam os auditores e os doadores

Para os doadores, a prova de receção pelo agregado familiar é a questão central: os relatórios eletrónicos de transações são em geral aceites como documentos comprovativos, desde que acompanhados da lista aprovada e da reconciliação. As distribuições diretas de numerário exigem listas de distribuição assinadas ou com impressão digital, e controlos reforçados.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Como limita os erros de inclusão e de exclusão numa focalização?»

Uma boa resposta combina vários métodos, explica o teste dos critérios em dados existentes, a comunicação prévia às comunidades, a verificação aleatória por uma equipa distinta, o período de validação e o mecanismo de reclamações. Reconhece que os erros de exclusão são muitas vezes mais graves em contexto humanitário e propõe soluções para os corrigir.

2. «Descreva uma reconciliação de pagamentos.»

O candidato cita as três listas (aprovada, ordem de pagamento, relatório do prestador), a conferência linha a linha, a explicação documentada de cada diferença, o tratamento dos pagamentos falhados e dos fundos não levantados, a segregação de funções e a ligação com a PDM. Precisa que o equilíbrio em montantes não basta e menciona a análise das anomalias.

3. «Um ministério pede a lista dos beneficiários com os seus números de telefone. O que faz?»

Uma resposta sólida apoia-se na política de proteção de dados da organização, na análise dos riscos para as pessoas, no princípio da minimização, na necessidade de um acordo de partilha, e propõe alternativas (dados agregados, identificadores transformados). Menciona o encaminhamento para a direção e a coordenação com o CWG e as outras organizações.

4. «Descobre que agentes do prestador cobram comissões sobre os levantamentos. Como procede?»

O candidato descreve a verificação dos factos (reclamações, chamadas de verificação), a notificação escrita ao prestador nos termos do contrato, a proteção dos queixosos, o reembolso dos agregados familiares, a informação sobre a gratuitidade e o acompanhamento das medidas tomadas. Menciona a eventual obrigação de comunicar o incidente ao doador.

5. «Que indicadores utilizaria para um programa de assistência multiusos?»

Uma boa resposta distingue os indicadores de processo (receção completa e atempada, comissões, segurança, conhecimento do mecanismo de reclamações) e de resultado (FCS, rCSI, estratégias de sobrevivência relacionadas com os meios de subsistência, capacidade económica para cobrir as necessidades essenciais), explica o seu cálculo e a sua desagregação, e refere a amostragem da PDM.

Referências-chave

• Rede CALP: caixa de ferramentas sobre a qualidade dos programas (focalização, registo, prestadores, monitorização), guia sobre a proteção dos dados dos beneficiários.
• Orientações operacionais do IASC sobre responsabilidade dos dados na ação humanitária.
• CICV: manual sobre a proteção de dados na ação humanitária.
• PAM: documentação técnica sobre a pontuação de consumo alimentar, o índice reduzido de estratégias de sobrevivência, as estratégias de sobrevivência relacionadas com os meios de subsistência e a abordagem CARI.
• Indicadores de resultado recomendados para a assistência monetária multiusos (trabalhos do Grand Bargain e da rede CALP).
• Norma Humanitária Fundamental (CHS), compromissos sobre responsabilização, feedback e reclamações.
• Comité Permanente Interagências (IASC): princípios de proteção contra a exploração e o abuso sexuais.
• Recomendações do Grupo de Ação Financeira (GAFI) sobre a identificação dos clientes, úteis para compreender os requisitos dos prestadores.