Transferencias monetarias a gran escala: riesgos, datos y protección social

1Seguir los mercados y ajustar los montos

Un programa de transferencias vive con los mercados. El seguimiento de precios (al menos mensual, a menudo conjunto en el grupo de trabajo de transferencias monetarias) permite recalcular la MEB y ajustar los montos según un mecanismo decidido de antemano: umbral de activación (por ejemplo +15 % sobre la canasta), frecuencia de revisión, armonización entre organizaciones para evitar diferencias entre vecinos.

El seguimiento posdistribución (PDM) mide el uso de las transferencias, el acceso a los mercados, los riesgos encontrados y los efectos (consumo de alimentos, estrategias de afrontamiento, deudas).

2Riesgos: fraude, seguridad, datos

Los riesgos se gestionan con un registro de riesgos propio de las transferencias: desvío por intermediarios, beneficiarios ficticios, colusión con el proveedor, inseguridad en los puntos de pago, exposición de datos personales.

• Controles: conciliación de pagos, verificación aleatoria, línea de quejas independiente, cláusulas contractuales con el proveedor.
• Datos: evaluación de impacto en la protección de datos, minimización, acuerdos de intercambio por escrito, cifrado y conservación limitada. La condición de desplazado, la etnia o la religión son datos sensibles.

3Hacia la protección social

En crisis prolongadas o recurrentes, la ayuda monetaria humanitaria puede apoyarse en los sistemas nacionales de protección social o preparar una transición: uso de los registros sociales, alineación de montos y criterios, apoyo a los mecanismos de respuesta a choques (expansión vertical u horizontal de programas existentes).

Esta articulación debe preservar los principios humanitarios: donde el Estado es parte en el conflicto o ciertas poblaciones están excluidas, la ayuda humanitaria mantiene su independencia.

4Ajustar los valores de transferencia: indexación, inflación y riesgos cambiarios

Un valor de transferencia fijado en el mes de referencia pierde su pertinencia en cuanto los precios o la moneda varían de forma importante. En las crisis prolongadas, en particular en las economías con alta inflación, el ajuste de los valores se convierte en una actividad de gestión periódica, que debe preverse desde el diseño y coordinarse en el seno del CWG.

Los componentes de un mecanismo de ajuste

Las decisiones difíciles

• Bajada de los precios: es poco frecuente reducir un valor de transferencia, pero una bajada duradera debería conducir a una revisión; de lo contrario, las diferencias entre programas se acentúan. La regla debe ser simétrica desde el principio.
• Presupuesto fijo: si el valor aumenta sin financiación adicional, el programa debe reducir el número de hogares o la duración. Esta decisión debe ser explícita, discutida con el donante y anunciada a las comunidades; mantener un valor artificialmente bajo equivale a reducir la asistencia en silencio.
• Diferencias entre organizaciones: una organización que revisa sus valores por su cuenta crea tensiones. La armonización en el seno del CWG tiene prioridad, salvo urgencia documentada.

Moneda de pago y riesgos cambiarios

En las economías en las que la moneda local se deprecia rápidamente, en las que coexisten varios tipos de cambio o en las que escasea la liquidez en moneda local, la elección de la moneda se convierte en una decisión estratégica.

Cuando existe una diferencia importante entre el tipo de cambio oficial y el del mercado paralelo, convertir los fondos al tipo oficial puede reducir considerablemente el valor real recibido. La decisión implica a finanzas, a la dirección, al donante y a menudo al coordinador humanitario, porque afecta a la normativa nacional y a las relaciones con el banco central. Las pérdidas y ganancias cambiarias deben monitorearse y declararse según las reglas del donante.

El indicador correcto no es el monto nominal abonado, sino el poder adquisitivo real del hogar: ¿qué parte de la MEB permite comprar la transferencia en el momento en que el hogar gasta el dinero?

5Fraude, desvío y sanciones: un dispositivo de control a la medida de la escala

Cuanto más grande es un programa, más intentos de fraude atrae, y más cara puede salir una sola falla. Las transferencias monetarias no están intrínsecamente más expuestas que la ayuda en especie (los víveres también se desvían, pero de forma menos trazable), pero sus riesgos son distintos y requieren controles adaptados a cada etapa.

Mapear los riesgos por etapa

Las señales de alerta en los datos

• Varios hogares registrados con el mismo número de teléfono, el mismo documento de identidad o las mismas coordenadas GPS.
• Duraciones de entrevista anormalmente cortas o formularios rellenados todos a la misma hora por el mismo encuestador.
• Puntuaciones de vulnerabilidad concentradas justo por encima del umbral de elegibilidad, posible señal de manipulación de las respuestas.
• Retiros efectuados en pocos minutos para numerosas cuentas en el mismo agente.
• Ausencia total de quejas en una zona mientras otras zonas reciben muchas.
• Porcentaje de hogares atendidos anormalmente elevado desde el primer día en una zona de acceso difícil.

Qué hacer en caso de sospecha

1. Proteger: poner a salvo las pruebas (archivos, registros), proteger a las personas que denunciaron los hechos, no confrontar a la persona sospechosa.
2. Denunciar internamente según la política de la organización (a menudo al responsable de cumplimiento o a una línea dedicada), en los plazos previstos.
3. Informar al donante: la mayoría de los acuerdos de financiación exigen una notificación rápida de toda sospecha de fraude o de desvío, a menudo en un plazo de pocos días hábiles; verificar la cláusula aplicable.
4. Investigar mediante una persona o un equipo independiente del programa, formado en investigaciones.
5. Corregir: sanciones, recuperación de fondos, ajuste de los controles, reembolso a los hogares perjudicados.
6. Extraer las lecciones: actualización del registro de riesgos y de los procedimientos.

Sanciones y lucha contra la financiación del terrorismo

Las organizaciones están sujetas a los regímenes de sanciones aplicables (Naciones Unidas, Unión Europea, legislaciones nacionales y, según los donantes, otros regímenes) y a las cláusulas de sus acuerdos de financiación. En la práctica, esto implica la verificación de los proveedores de servicios, los socios, los proveedores y el personal contra las listas aplicables. La verificación de los propios hogares beneficiarios no suele ser exigida por los donantes humanitarios, y muchas organizaciones la rechazan por ser contraria al principio de imparcialidad: hay que verificar con precisión lo que prevé cada acuerdo. La resolución 2664 (2022) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas introdujo una exención humanitaria transversal en los regímenes de sanciones de las Naciones Unidas, sin suprimir por ello las obligaciones previstas por otros regímenes o por los acuerdos de financiación.

El objetivo no es el riesgo cero, que llevaría a dejar de atender las zonas difíciles, sino un riesgo conocido, reducido a un nivel aceptable, compartido de forma explícita con el donante y los socios, y monitoreado.

6Datos a gran escala: interoperabilidad, solicitudes de las autoridades e incidentes

A gran escala, los programas de transferencias producen bases de datos de decenas o cientos de miles de hogares. Estas bases interesan a las demás organizaciones (para evitar duplicados), a las autoridades (para la planificación o el control), a los proveedores (para sus propias actividades comerciales) y a veces a actores malintencionados. La cuestión ya no es solo proteger una base, sino gobernar flujos de datos.

Interoperabilidad y deduplicación entre organizaciones

• Principio: compartir el mínimo necesario para alcanzar el objetivo (evitar duplicados, derivar casos), no bases completas.
• Técnicas: identificadores transformados (hash) que permiten detectar un duplicado sin revelar la identidad; intercambio limitado a un indicador «ya asistido por otra organización»; plataformas comunes gestionadas por una entidad designada, con reglas de acceso escritas.
• Gobernanza: acuerdo de intercambio firmado por todas las partes, comité de gobernanza de datos en el seno del CWG, revisión anual.

Responder a una solicitud de las autoridades

1. Acusar recibo y pedir la finalidad precisa y la base jurídica de la solicitud.
2. Analizar los riesgos para las personas: ¿puede el dato exponerlas a detenciones, discriminaciones, reclutamientos forzados, expulsiones?
3. Verificar los compromisos asumidos ante los hogares al obtener el consentimiento y la política de la organización.
4. Proponer alternativas: datos agregados por zona, estadísticas anonimizadas, derivación individual únicamente con el acuerdo de la persona.
5. Escalar a la dirección en el país y, si es necesario, a la sede; coordinarse con las demás organizaciones, a través del CWG y de la coordinación humanitaria, para adoptar una posición común.
6. Documentar la decisión y la respuesta dada.

Biometría: una elección que debe justificarse

La biometría (huellas dactilares, iris, reconocimiento facial) permite una deduplicación eficaz a muy gran escala y reduce ciertos fraudes. Pero un dato biométrico no puede cambiarse si se ve comprometido, puede reutilizarse con otros fines, y su recopilación puede percibirse como una condición impuesta a la asistencia. El CICR adoptó una política específica que regula estrictamente su uso. La decisión supone una evaluación de impacto, una demostración de que medios menos intrusivos no bastan, garantías sobre el almacenamiento (de preferencia en una tarjeta en poder de la persona y no en una base central) y una alternativa para las personas que se nieguen o cuyas huellas sean ilegibles.

Gestionar un incidente de datos

Una base de datos humanitaria puede sobrevivir al programa, a la organización y al contexto político que la vieron nacer. Recopile y conserve pensando en el peor uso posible que podría hacer de ella un actor hostil.

7Articular la asistencia humanitaria con la protección social: opciones, condiciones y método

En las crisis recurrentes o prolongadas, millones de hogares reciben cada año asistencia monetaria humanitaria mientras el Estado gestiona, o empieza a construir, programas de transferencias sociales. Articular ambos permite reducir los costos, evitar los sistemas paralelos, preparar una salida de la ayuda humanitaria y responder más rápido a las crisis siguientes. La Red CALP, el grupo de trabajo del Gran Pacto sobre los vínculos entre las transferencias humanitarias y la protección social, y la Junta de Cooperación Interinstitucional en materia de Protección Social (SPIAC-B) han elaborado orientaciones sobre este tema.

La tipología de las opciones

Una tipología ampliamente utilizada, procedente de los trabajos de Oxford Policy Management sobre la protección social reactiva ante emergencias, distingue cinco maneras de movilizar o de imitar un sistema nacional:

Evaluar el sistema nacional: las preguntas que hay que plantear

• Cobertura: ¿qué proporción de los hogares afectados figura en el registro o se beneficia de un programa? ¿Están incluidas las poblaciones desplazadas, refugiadas o pertenecientes a minorías?
• Calidad del registro: fecha de la última actualización, método de focalización, tasas de error conocidas.
• Mecanismos de pago: fiabilidad, plazos, comisiones, cobertura de las zonas afectadas.
• Valores: las transferencias sociales suelen ser muy inferiores a la brecha medida por la MEB humanitaria; una convergencia supone discutir esta diferencia.
• Marco jurídico y datos: base legal del intercambio de datos, protección de datos, vías de recurso.
• Principios: ¿es el Estado parte en el conflicto? ¿Se excluye a ciertas poblaciones por motivos políticos? ¿Comprometería el uso del sistema la neutralidad, la imparcialidad o la independencia de la acción humanitaria?

Método de trabajo

1. Mapear los programas nacionales, sus componentes y los socios para el desarrollo que los financian (a menudo el Banco Mundial, UNICEF, el PMA, la OIT).
2. Establecer un diálogo periódico entre el CWG y el ministerio a cargo de la protección social, con un punto focal de cada lado.
3. Elegir una o varias opciones por zona y por población, en función del análisis; es frecuente utilizar la expansión vertical para los hogares ya inscritos y un programa humanitario alineado para las poblaciones no cubiertas.
4. Armonizar progresivamente: criterios de focalización, calendario de pagos, valores, mecanismos de quejas, formularios de registro compatibles.
5. Preparar los datos: acuerdo de intercambio, transferencia de lo estrictamente necesario, consentimiento de los hogares, exclusión de los datos sensibles.
6. Planificar la transición: calendario, criterios de paso, comunicación a los hogares, monitoreo de los hogares transferidos durante al menos dos ciclos.

La protección social no es una estrategia de salida automática. Los hogares transferidos a un programa nacional reciben a menudo un valor más bajo y menos frecuente. La transición debe explicarse, monitorearse y acompañarse de una labor de incidencia para que los valores nacionales sean adecuados.

8Ejemplo completo: 12 000 hogares en Kalandor, inflación del 30 %, fraude y transición

Contexto ficticio: en la provincia de Varno (país ficticio de Kalandor), la ONG «Réponse Commune Varno», en consorcio con dos ONG nacionales, asiste a 12 000 hogares desplazados y de acogida vulnerables mediante transferencias mensuales multipropósito, financiadas durante doce meses. El valor se fija en el 75 % de la SMEB para un hogar de seis personas, según la recomendación del CWG. La moneda local es el dinar kalandorés (DK). El presupuesto está en dólares estadounidenses y se ha previsto una reserva de ajuste del 5 % del valor anual de las transferencias.

Situación en el mes 4

La regla de revisión prevé un examen si la SMEB aumenta más del 15 % durante dos meses consecutivos: se activó a partir del mes 3. El grupo técnico del CWG recomienda restablecer el valor al 75 % de la SMEB actualizada.

Recálculo y efecto presupuestario

• Nuevo valor: 75 % de 3 120 DK = 2 340 DK al mes.
• En dólares, al tipo de cambio del mes 4: 2 340 dividido entre 25 = 93,60 USD, frente a 90 USD al principio. La depreciación del dinar absorbe la mayor parte del alza de precios: el costo en dólares solo aumenta un 4 %.
• Costo mensual: 12 000 multiplicado por 93,60 = 1 123 200 USD, frente a 1 080 000 USD previstos, es decir un sobrecosto de 43 200 USD al mes.
• Para los ocho meses restantes (meses 5 a 12): sobrecosto de 345 600 USD, si el tipo de cambio y los precios se mantienen estables.
• Reserva disponible: 5 % de 1 080 000 multiplicado por 12, es decir 648 000 USD. La reserva cubre el sobrecosto y deja un margen de 302 400 USD para nuevas variaciones.

El equipo presenta al donante un escenario de riesgo: si el tipo de cambio volviera a 20 DK por 1 USD con precios estables, el costo mensual pasaría a 1 404 000 USD, es decir un sobrecosto de 324 000 USD al mes, que agotaría la reserva en dos meses. Obtiene el acuerdo del donante para una revisión mensual del valor y para una cláusula de modificación rápida del acuerdo si la reserva cae por debajo del 20 % de su monto inicial.

El caso de fraude

El PDM del mes 5 revela que, en los distritos de Hora y Bélen, 1 850 hogares declaran haber tenido que entregar alrededor del 10 % de su retiro (234 DK de 2 340) a «facilitadores» presentes cerca de los agentes de pago. El análisis de las transacciones muestra retiros agrupados, en pocos minutos, en tres agentes. El equipo aplica el procedimiento: denuncia interna y al donante en el plazo contractual, investigación encomendada a la unidad de cumplimiento, notificación escrita al proveedor, suspensión de los tres agentes por el proveedor, despliegue de agentes móviles supervisados, campaña de mensajes que recuerdan la gratuidad y la confidencialidad del código. El proveedor reembolsa a los hogares perjudicados en el ciclo siguiente, es decir 1 850 multiplicado por 234 DK, unos 432 900 DK. Se actualiza el registro de riesgos y se añade un análisis automático de los retiros agrupados a cada conciliación.

La solicitud de datos

El ministerio del interior solicita la base completa, con la condición de desplazado y el distrito de origen. El equipo, junto con el CWG, propone datos agregados por distrito y por mes, rechaza la transmisión de la condición de desplazado y del distrito de origen a nivel individual, y propone una derivación nominativa únicamente para los hogares que la soliciten para acceder a un servicio. La posición común la defiende el coordinador humanitario.

La transición hacia el programa nacional

El gobierno pone en marcha un programa nacional de redes de protección social en la provincia, con un registro social que ya cubre el 40 % de los distritos y un valor de 1 500 DK cada dos meses. El consorcio prepara un plan en tres fases:

El monitoreo de los hogares transferidos durante dos ciclos muestra que el 9 % no recibió el primer pago nacional, principalmente debido a errores de identidad. Estos casos se derivan al ministerio por el canal acordado y el complemento humanitario se mantiene hasta su regularización.

En cada decisión, el equipo se planteó la misma pregunta: ¿qué protege mejor el valor real recibido por los hogares y su seguridad, sin dejar de ser defendible ante el donante, el CWG y las autoridades?

9Variaciones según el contexto, errores frecuentes y expectativas a gran escala

Adaptar el dispositivo al contexto

Errores frecuentes

• No prever reserva ni regla de ajuste: en caso de inflación, la única opción que queda es la reducción silenciosa del poder adquisitivo.
• Razonar en monto nominal en lugar de en poder adquisitivo, e ignorar el efecto del tipo de cambio sobre el presupuesto en divisas.
• Tratar el fraude como un tema tabú: las organizaciones que nunca detectan nada no son las más íntegras, sino las que menos controlan. Los donantes valoran más una denuncia rápida acompañada de acciones correctivas que el silencio.
• Transmitir bases completas a socios o a autoridades sin acuerdo de intercambio ni análisis de riesgos.
• Considerar la transición hacia la protección social como una simple transferencia de listas, sin monitoreo de los hogares transferidos ni análisis de la adecuación de los valores.
• Olvidar los principios humanitarios en el diálogo con el Estado: la alineación técnica no debe comprometer el acceso imparcial a la asistencia.

Lo que esperan los donantes en los grandes programas

• Un enfoque común: la DG ECHO promueve, en sus orientaciones sobre las transferencias a gran escala, programas diseñados para mutualizar el registro, el mecanismo de pago, el monitoreo y la rendición de cuentas, con una separación de funciones entre organizaciones para reforzar los controles.
• Una eficiencia medida: ratio entre el valor transferido y el costo total, costo por hogar, comparación con programas similares; varios donantes utilizan herramientas de análisis de costo-eficiencia basadas en los datos reales de gasto.
• Una gestión de riesgos compartida: registro de riesgos actualizado, procedimiento de notificación de incidentes, plan de control.
• Una visión a largo plazo: estrategia de salida, vínculos con los sistemas nacionales, contribución a la preparación ante futuras crisis (acuerdos marco, financiación anticipatoria activada por previsiones).

A gran escala, la calidad de un programa se juzga menos por la perfección de cada procedimiento que por su capacidad para detectar rápidamente lo que no funciona y corregirlo sin perder la confianza de los hogares, las comunidades y los donantes.

10Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas de entrevista

1. «Los precios han aumentado un 30 % en tres meses y su presupuesto es fijo. ¿Qué propone?»

Una buena respuesta recuerda la regla de revisión prevista, recalcula la MEB o la SMEB, analiza el efecto del tipo de cambio sobre el presupuesto en divisas, utiliza la reserva, presenta al donante escenarios cuantificados y las disyuntivas posibles (valor, cobertura, duración), e insiste en la armonización en el seno del CWG y en la comunicación a los hogares.

2. «¿Cómo diseña un dispositivo antifraude para un programa de 50 000 hogares?»

El candidato mapea los riesgos por etapa, insiste en la separación de funciones, cita los controles preventivos y de detección (deduplicación, conciliación, análisis de las transacciones, llamadas de verificación, PDM, mecanismo de quejas), describe el procedimiento en caso de sospecha y menciona las obligaciones de notificación al donante. Aborda la proporcionalidad: unos controles demasiado pesados excluyen a los hogares más vulnerables.

3. «¿Hay que verificar a los beneficiarios contra las listas de sanciones?»

Una respuesta sólida distingue la verificación de los proveedores de servicios, socios, proveedores y personal, generalmente exigida, de la de los beneficiarios, rara vez exigida y contraria al principio de imparcialidad para muchas organizaciones. Menciona la exención humanitaria de la resolución 2664 del Consejo de Seguridad y la necesidad de leer con precisión cada acuerdo de financiación.

4. «Explique la diferencia entre expansión vertical y expansión horizontal.»

El candidato define las dos opciones y sus condiciones (programa existente, registro actualizado), da un ejemplo y cita las demás opciones de la tipología (uso compartido, alineación paralela, reorientación). Menciona los límites relacionados con los principios humanitarios en los contextos de conflicto.

5. «Un operador de telefonía propone gestionar gratuitamente los pagos a cambio del acceso a los datos de los beneficiarios. ¿Qué opina?»

Una buena respuesta rechaza la reutilización comercial de los datos de los hogares, explica los riesgos (marketing dirigido, endeudamiento, exposición), recuerda el principio de limitación de la finalidad y la necesidad de un contrato que la prohíba, y propone un proceso competitivo normal. Puede mencionar la posibilidad de que los hogares abran libremente cuentas con el operador, por decisión propia y una vez finalizada la relación humanitaria.

6. «¿Cómo preparar el final de un programa de transferencias en una crisis prolongada?»

El candidato aborda el análisis de las opciones de transición (protección social, medios de vida, «cash plus»), el anuncio anticipado a los hogares, la reducción progresiva si está justificada, el monitoreo tras el final, la derivación hacia otros servicios y la coordinación con el CWG para evitar rupturas bruscas para los más vulnerables.

Referencias clave

• Red CALP: caja de herramientas sobre la calidad de los programas, recursos sobre los vínculos entre la asistencia en efectivo y la protección social, informes The State of the World's Cash.
• Oxford Policy Management: trabajos de investigación sobre la protección social reactiva ante emergencias y la tipología asociada.
• SPIAC-B (Junta de Cooperación Interinstitucional en materia de Protección Social): notas de orientación sobre la protección social en contextos de crisis.
• DG ECHO: documento de política temática sobre transferencias monetarias y nota de orientación sobre las transferencias a gran escala.
• Orientaciones operacionales del IASC sobre la responsabilidad de los datos en la acción humanitaria; manual del CICR sobre protección de datos en la acción humanitaria; política del CICR sobre datos biométricos.
• Resolución 2664 (2022) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la exención humanitaria en los regímenes de sanciones.
• Modelo de coordinación de la asistencia en efectivo del IASC (2022).
• Compromisos del Gran Pacto relativos a las transferencias monetarias y a los vínculos con la protección social.
• Manual Esfera (2018) y Norma Humanitaria Esencial (CHS).