Trabajar en un clúster y coordinar sobre el terreno

1Las herramientas del clúster

• El 4W (quién hace qué, dónde y cuándo; a veces 5W con «para quién»): cada socio declara sus actividades por zona; el clúster elabora a partir de ellas mapas de presencia y de cobertura.
• El análisis de brechas: comparar las necesidades (personas con necesidades, severidad) con la cobertura para orientar a los socios hacia las zonas olvidadas.
• Las normas y guías técnicas del clúster: composición de los kits, montos de las transferencias, protocolos, adaptados de Esfera al contexto.
• El tablero mensual: personas alcanzadas en relación con las metas del HRP.

Completar el 4W a tiempo no es una formalidad: es lo que hace visible su trabajo y permite defender la financiación de su zona.

2Una reunión de coordinación útil

• Un orden del día enviado con antelación, con decisiones que tomar, no solo rondas de intervenciones.
• Datos compartidos de antemano (mapas 4W, brechas) para debatir soluciones en lugar de leer cifras.
• Un acta breve con las decisiones, los responsables y los plazos, compartida en un máximo de 48 horas.
• Reuniones en un idioma que entiendan los actores locales, con traducción si es necesario, en horarios y lugares accesibles.
• Cofacilitadores procedentes de ONG, incluidas las nacionales, junto a la agencia líder.

3Autoridades, militares y actores locales

Autoridades: asociarlas a las reuniones, compartir los planes y los datos agregados, respetar los procedimientos (autorizaciones, registro), preservando a la vez la imparcialidad (son las necesidades las que deciden las listas, no las afiliaciones).

Coordinación civil-militar (UN-CMCoord, dinamizada por OCHA): diálogo necesario para la seguridad y el acceso, pero con una distinción clara entre humanitarios y militares. Los medios militares solo se utilizan como último recurso (Directrices de Oslo para los desastres, Directrices MCDA para los conflictos), bajo control civil, sin escolta por defecto.

Localización: las organizaciones nacionales y locales conocen el terreno y permanecen después de la crisis. Asociarlas a la dirección de los clústeres, compartir la financiación (el Gran Pacto fijó el objetivo de destinar al menos el 25 % de los fondos, de la forma más directa posible, a los actores locales) y fortalecer sus capacidades forma parte de una buena coordinación.

4La gestión de la información del clúster: el 4W paso a paso

El 4W es la herramienta más utilizada y peor cumplimentada de la coordinación. Un 4W fiable permite ver las duplicaciones y las zonas olvidadas, calcular la cobertura con respecto a las metas del plan de respuesta y defender solicitudes de financiación. Un 4W aproximado produce mapas engañosos que orientan los recursos hacia el lugar equivocado. La calidad depende tanto de los socios que lo cumplimentan como del oficial de gestión de la información (IMO) del clúster.

Lo que contiene un 4W bien diseñado

El recuento de las personas alcanzadas: la regla de las personas únicas

El clúster distingue dos cifras. El número de personas alcanzadas por actividad (una misma persona que recibe un kit de higiene y participa en una sesión de promoción cuenta dos veces) sirve para el seguimiento de las actividades. El número de personas únicas alcanzadas, que es la cifra que se compara con la meta del plan de respuesta, solo cuenta a cada persona una vez por periodo. El método habitual consiste, para cada unidad geográfica, en tomar la actividad que llegó a más personas o en deducir los solapamientos conocidos entre socios. Las orientaciones del clúster deben precisar la regla; si no lo hacen, pídala, porque las diferencias pueden llegar al doble.

El calendario mensual tipo

1. Del 1 al 5 del mes: los socios introducen sus datos del mes anterior en la herramienta del clúster (archivo normalizado, plataforma en línea de tipo ActivityInfo, formulario Kobo).
2. Del 6 al 10: el IMO verifica la coherencia (valores atípicos, duplicados, P-codes no válidos, desgloses incompletos) y devuelve las preguntas a los socios.
3. Del 10 al 15: elaboración de los productos de información (mapa de presencia, tabla de cobertura con respecto a las metas, tablero), compartidos antes de la reunión mensual.
4. Hacia el 15: transmisión a OCHA para el tablero intersectorial y el seguimiento del plan de respuesta.

Punto clave: para un socio, el 4W debe generarse a partir de su propio sistema de seguimiento, no reconstruirse de memoria el día del plazo. Si las categorías del clúster no corresponden a sus indicadores internos, establezca la correspondencia de una vez por todas, al inicio del proyecto.

Responsabilidad de los datos: lo que se comparte y lo que no

Las Orientaciones operacionales del IASC sobre la responsabilidad de los datos en la acción humanitaria establecen un principio claro: compartir los datos necesarios para la coordinación, en el nivel de agregación más alto que permita el uso previsto. En concreto:

• El 4W nunca contiene datos personales: ni nombres, ni listas de beneficiarios, ni coordenadas GPS de hogares.
• Los datos sensibles (incidentes de protección, violencia de género, ubicación precisa de grupos en riesgo) siguen protocolos específicos, definidos por el clúster de protección y sus áreas de responsabilidad, y no figuran en los productos públicos.
• Cada clúster debería disponer de un protocolo de intercambio de información que clasifique los datos por nivel de sensibilidad (públicos, restringidos, confidenciales) y precise quién puede acceder a qué. El intercambio de listas de beneficiarios entre organizaciones (por ejemplo, para la deduplicación de las transferencias monetarias) se realiza en el marco de un acuerdo de intercambio de datos, con una base jurídica y medidas de seguridad.
• Las solicitudes de datos de las autoridades o de fuerzas armadas se tratan de forma colectiva, a nivel del clúster o del EHP, y no por cada organización de manera aislada.

5Ejemplo completo: del mapa de cobertura a la decisión de reorientación

Contexto ficticio: distrito de Sarré, provincia de Haut-Doma, República de Lomandi. El subclúster de seguridad alimentaria reúne a ocho socios, entre ellos dos ONG nacionales. La meta del plan de respuesta para el distrito es de 83 000 personas que reciben asistencia alimentaria mensual (en especie o monetaria) durante el periodo de escasez estacional. Usted es la cofacilitadora del subclúster por parte de una ONG internacional y prepara, con el IMO, el análisis de brechas del mes de junio.

Paso 1: reunir los datos

Usted cruza tres fuentes: las personas con necesidades y la severidad procedentes del análisis del plan de respuesta (actualizado con el análisis CIF de la temporada), el 4W de mayo y la información cualitativa de los socios (acceso, rupturas en la cadena de suministro, movimientos de población).

Paso 2: calcular la cobertura y la brecha

Paso 3: verificar las anomalías antes de concluir

Una cobertura del 115 % en Teni indica casi siempre un problema de datos más que una sobrecobertura real. Tras verificarlo con los dos socios presentes, resulta que uno distribuye transferencias monetarias a 9 600 personas y el otro distribuye semillas a 4 200 personas, casi todas ellas también beneficiarias de las transferencias. Las semillas corresponden a otra actividad (apoyo a los medios de vida). El número real de personas únicas que reciben asistencia alimentaria es, por tanto, de 9 600, es decir, una cobertura del 80 %. La corrección reduce el total alcanzado en el distrito a 37 200 personas (45 %) y eleva la brecha a 45 800.

Paso 4: priorizar

El subclúster utiliza una puntuación sencilla, validada en reunión al comienzo de la temporada: puntuación = severidad x (1 - cobertura). La puntuación no es una decisión automática; sirve de base para la discusión.

Paso 5: comprender las causas de las brechas

• Mboro: acceso restringido por un grupo armado desde abril; un socio dispone de financiación pero no puede llegar. El problema es el acceso, no el dinero.
• Wassa: ningún socio presente; una ONG nacional del municipio vecino conoce la zona pero no tiene financiación.
• Doré: el principal socio sufrió una interrupción de su financiación en marzo. El problema es financiero.

Paso 6: las decisiones de la reunión

Lo que muestra el ejemplo: un análisis de brechas útil no se detiene en los porcentajes. Verifica los datos, distingue las causas (acceso, financiación, ausencia de socios) y desemboca en decisiones distintas para cada causa, con un responsable y un plazo.

Reorientar a un socio: lo que el clúster puede y no puede hacer

Un clúster no tiene ninguna autoridad jerárquica sobre sus miembros. No puede obligar a una ONG a cambiar de zona. En cambio, dispone de palancas reales: la transparencia (un mapa que muestra la concentración de la ayuda en un municipio ya cubierto), el dictamen técnico sobre las propuestas presentadas a los fondos mancomunados y el diálogo con los donantes, que piden cada vez más a los socios que justifiquen sus zonas en relación con las prioridades del clúster. Un socio que acepta reorientarse debe hacerlo con el acuerdo de su donante e informando a las comunidades y a las autoridades de la zona que abandona, para evitar tensiones.

6Preparar, dinamizar y dar seguimiento a una reunión de coordinación: el método completo

Una reunión de clúster que reúne a 30 personas durante dos horas cuesta el equivalente a 60 horas de trabajo de personal directivo. Solo se justifica si produce decisiones que ningún correo electrónico habría permitido tomar. El método que figura a continuación se aplica a las reuniones de clúster, de subclúster y de grupo de trabajo.

Antes de la reunión (D-7 a D-2)

1. D-7: el coordinador y el cofacilitador enumeran las cuestiones que requieren una decisión colectiva (prioridades geográficas, validación de un estándar, respuesta a una alerta, dictamen sobre propuestas). Lo que es mera información se envía por escrito.
2. D-5: envío del orden del día indicando, para cada punto, su naturaleza (información, discusión, decisión), el tiempo previsto, la persona que lo presenta y los documentos asociados.
3. D-3: difusión de los productos de información (mapa 4W, tabla de cobertura, proyecto de estándar) para que los participantes los lean con antelación.
4. D-2: contactos bilaterales con los socios afectados por una decisión delicada (reorientación, desacuerdo sobre un estándar), para evitar sorpresas durante la sesión.

Orden del día tipo de una reunión mensual de 90 minutos

Durante la reunión: técnicas de facilitación

• Separar presentación y discusión: los datos se han leído antes; la reunión sirve para interpretarlos y decidir.
• Formular la decisión esperada al comienzo de cada punto: «Debemos elegir dos municipios prioritarios entre los cuatro propuestos».
• Organizar los turnos de palabra: dar la palabra primero a las ONG nacionales y a los participantes a distancia, que intervienen menos espontáneamente; limitar las rondas de intervenciones a los puntos que lo justifiquen.
• Regla de decisión: se busca el consenso; a falta de él, los términos de referencia del clúster suelen prever una decisión del grupo asesor estratégico o del coordinador, dejando constancia de los desacuerdos en el acta.
• Gestionar los conflictos: reconducir la discusión hacia los datos y los criterios validados; remitir las diferencias bilaterales a un intercambio aparte; no permitir nunca que se cuestione públicamente a una organización sin posibilidad de respuesta.
• Idioma y accesibilidad: interpretación o reunión en el idioma de trabajo local, documentos breves, lugar accesible, conexión para los socios de las zonas remotas.

Después de la reunión: el acta y el seguimiento de las acciones

El acta se difunde en un plazo de 48 a 72 horas. Ocupa como máximo dos páginas e incluye: la lista de participantes por organización, las decisiones numeradas, la tabla de acciones y, si es necesario, los desacuerdos expresados. La tabla de seguimiento de las acciones se retoma al comienzo de cada reunión.

Indicador sencillo de la calidad de un clúster: la proporción de acciones decididas que se realizan efectivamente dentro del plazo. Por debajo de la mitad, el clúster produce reuniones, no coordinación.

Las alertas y la respuesta rápida entre dos reuniones

Una coordinación subnacional debe funcionar entre reuniones. La mayoría de los clústeres disponen de un circuito de alerta: un socio o una autoridad señala un acontecimiento (llegada masiva de desplazados, epidemia, incendio en un sitio); el coordinador verifica la información en un plazo de 24 a 48 horas, activa si es necesario una evaluación rápida conjunta con los demás sectores y luego recurre a los socios presentes o a un mecanismo de respuesta rápida cuando existe. Los umbrales de activación (por ejemplo, un movimiento de más de unos cientos de hogares o un umbral epidemiológico definido por el clúster de salud) se fijan de antemano para evitar debates en el momento de la emergencia.

7Autoridades y fuerzas armadas: normas, criterios y herramientas prácticas

Trabajar con las autoridades sin perder la imparcialidad

Las autoridades nacionales y locales son las principales responsables de la asistencia y la protección de la población. Expiden las autorizaciones, registran a las organizaciones, a veces fijan prioridades y pueden facilitar o bloquear el acceso. Una relación de trabajo regular es indispensable. Los puntos de fricción más habituales son previsibles y se preparan de forma colectiva:

La coordinación civil-militar: los textos y los criterios

La coordinación civil-militar humanitaria (UN-CMCoord), dinamizada por OCHA, persigue tres objetivos: el intercambio de información, la eliminación de conflictos (deconfliction: evitar que las operaciones militares pongan en peligro a los trabajadores humanitarios y a la población civil) y, en casos estrictamente limitados, la utilización de recursos militares. Los textos de referencia son:

• Las Directrices de Oslo sobre la utilización de recursos militares y de defensa civil extranjeros en las operaciones de socorro en casos de desastre.
• Las Directrices MCDA sobre la utilización de recursos militares y de defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en emergencias complejas.
• El documento de referencia del IASC sobre las relaciones civiles-militares en emergencias complejas (2004).
• Las directrices no vinculantes del IASC sobre la utilización de escoltas armadas para convoyes humanitarios (2013).
• Las directrices propias de cada país, adoptadas por el EHP, que en la práctica prevalecen sobre el terreno.

El principio de último recurso se traduce en condiciones acumulativas: no existe una alternativa civil comparable; el recurso militar es único por su capacidad o su disponibilidad; responde a una necesidad humanitaria vital; su utilización está limitada en el tiempo y en magnitud, con una estrategia de salida; permanece bajo control civil; y la asistencia conserva su carácter civil. En los conflictos se privilegia el apoyo a las infraestructuras (reparar un puente) o el apoyo indirecto (transporte de mercancías hasta un almacén) frente a la asistencia directa a la población por parte de militares.

Escoltas armadas: un árbol de decisión

Según las directrices de 2013, la regla por defecto es no utilizar escoltas armadas. Solo puede contemplarse una excepción si se cumplen cuatro criterios, además del de último recurso:

1. Necesidad humanitaria y prioridad: el convoy responde a necesidades vitales que no pueden satisfacerse de otro modo.
2. Responsabilidad de la autoridad soberana: la escolta la proporciona preferentemente la autoridad responsable de la seguridad, y no una parte en el conflicto percibida como hostil por la población.
3. Seguridad del personal: la escolta reduce realmente el riesgo, sin exponer al convoy a convertirse en blanco por su causa.
4. Sostenibilidad del acceso: la escolta no compromete el acceso futuro, la percepción de neutralidad ni la seguridad de las demás organizaciones.

La decisión se toma en el nivel apropiado (por lo general, el CH o el EHP, previo dictamen del responsable de seguridad y de OCHA), se documenta y se revisa periódicamente. Una ONG puede tener su propia política, más restrictiva: muchas rechazan cualquier escolta armada, sean cuales sean las circunstancias.

Las herramientas prácticas de la eliminación de conflictos

• Sistemas de notificación humanitaria: las organizaciones notifican, por intermedio de OCHA, la ubicación de sus instalaciones fijas y de sus desplazamientos a las partes en el conflicto, que quedan así informadas de su carácter protegido. La notificación no es una solicitud de autorización y no garantiza la seguridad.
• Puntos de contacto designados: un interlocutor civil único (OCHA) entre la comunidad humanitaria y las fuerzas armadas, para evitar que cada organización trate directamente con ellas.
• Normas de conducta: no transportar personal armado en los vehículos humanitarios, no admitir uniformes ni armas en los locales, logotipos claramente distintos, no participar en actividades de «ganarse los corazones y las mentes».

Punto clave: la pregunta que hay que plantearse antes de cualquier contacto operativo con fuerzas armadas no es «¿es eficaz hoy?», sino «¿qué consecuencias tendrá mañana para la percepción de neutralidad, el acceso de las demás organizaciones y la seguridad de la población?».

8Errores frecuentes, variaciones de contexto y mirada de los donantes

Errores frecuentes de los socios de un clúster

• Cumplimentar el 4W con retraso o de forma incompleta y luego cuestionar mapas que no reflejan su acción. La visibilidad depende de la calidad de los datos transmitidos.
• Declarar como realizadas las actividades previstas, lo que oculta las brechas y retrasa la reorientación de los recursos.
• Actuar en solitario ante las autoridades o las fuerzas armadas en una cuestión que compromete a todos los actores (impuestos, listas, escoltas): una concesión aislada se convierte en la norma impuesta a todos.
• Ignorar los estándares del clúster (composición de los kits, montos de las transferencias), lo que genera tensiones entre comunidades vecinas y pone en dificultades a los demás socios.
• Utilizar las reuniones para promocionar la propia organización en lugar de para resolver problemas comunes.
• Descuidar la coordinación intersectorial: distribuir kits de higiene en un sitio sin agua, o semillas sin coordinación con las transferencias monetarias.

Variaciones según los contextos

Lo que miran los donantes y los auditores

• ECHO pregunta en su formulario único cómo se coordina la acción con los demás actores y los clústeres, y sus expertos técnicos sobre el terreno participan a menudo en las reuniones de clúster: saben si una organización está presente y activa.
• La BHA pide demostrar la coordinación con los clústeres y la alineación con los estándares sectoriales, en particular en lo relativo a los montos de las transferencias monetarias y las canastas mínimas de gasto.
• Los fondos mancomunados exigen generalmente que los proyectos estén alineados con el plan de respuesta y que la organización informe en el 4W; el dictamen técnico del clúster pesa directamente en la selección.
• Los evaluadores verifican la coherencia entre las zonas de intervención y las prioridades del clúster, la ausencia de duplicaciones, la aplicación de los estándares y la utilización de la retroalimentación de las comunidades.

En caso de auditoría o verificación, conserve las pruebas de su participación: actas que mencionan a su organización, envíos del 4W, correspondencia sobre el reparto geográfico. Estos documentos justifican sus elecciones de zonas y sus costos.

9Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas de entrevista

1. «Los datos del 4W muestran una cobertura del 130 % en un municipio. ¿Cómo interpreta esta cifra?»

Una buena respuesta plantea primero un problema de datos (doble conteo entre actividades o entre organismo y socio, confusión entre cifras mensuales y acumuladas, meta obsoleta), describe la verificación con los socios concernidos y la regla de las personas únicas y, si la sobrecobertura es real, la discusión sobre una reorientación.

2. «¿Cómo haría más útil una reunión de clúster?»

El candidato habla de puntos de decisión identificados, documentos enviados con antelación, duración controlada, seguimiento de las acciones, acta rápida, participación de las ONG nacionales (idioma, horarios, conexión a distancia) y un indicador de seguimiento de las acciones realizadas.

3. «Una autoridad local exige validar sus listas de beneficiarios. ¿Qué hace?»

La respuesta explica lo que está en juego para la imparcialidad, propone asociar a la autoridad a los criterios y a la verificación comunitaria sin cederle la selección, eleva la cuestión al clúster y a OCHA para adoptar una posición común y documenta el intercambio. Menciona el mecanismo de quejas como garantía.

4. «¿En qué condiciones aceptaría un apoyo militar para hacer llegar la ayuda?»

La respuesta cita el último recurso y sus condiciones (ausencia de alternativa civil, capacidad única, necesidad vital, limitación en el tiempo, control civil), distingue entre desastres y conflictos, recuerda la regla por defecto contra las escoltas armadas y los cuatro criterios de las directrices de 2013, y precisa que la decisión es colectiva y que la política de su organización puede ser más restrictiva.

5. «¿Qué datos acepta compartir con el clúster?»

La respuesta distingue entre datos agregados y datos personales, cita las orientaciones del IASC sobre la responsabilidad de los datos, el protocolo de intercambio de información y los acuerdos de intercambio de datos para los casos particulares (deduplicación de las transferencias).

Referencias clave

• Orientaciones y normas de gestión de la información de los clústeres, y herramientas 3W/4W: OCHA y equipos de apoyo de los clústeres mundiales.
• Orientaciones operacionales sobre la responsabilidad de los datos en la acción humanitaria: IASC.
• Conjuntos de datos operacionales comunes (COD) y códigos de lugares: OCHA.
• Directrices de Oslo y Directrices MCDA: OCHA.
• Documento de referencia sobre las relaciones civiles-militares en emergencias complejas (2004) y Directrices no vinculantes sobre la utilización de escoltas armadas para convoyes humanitarios (2013): IASC.
• Guía de campo sobre la coordinación civil-militar humanitaria: OCHA.
• Caja de herramientas del clúster de coordinación y gestión de campamentos: clúster mundial CCCM.
• Manual Esfera (edición 2018), en particular los estándares sobre coordinación, y la Norma Humanitaria Esencial (CHS).