Trabalhar num cluster e coordenar no terreno

1As ferramentas do cluster

• O 4W (quem faz o quê, onde e quando; por vezes 5W, com «para quem»): cada parceiro declara as suas atividades por zona; o cluster produz a partir daí mapas de presença e de cobertura.
• A análise de lacunas: comparar as necessidades (pessoas necessitadas, severidade) e a cobertura para orientar os parceiros para as zonas esquecidas.
• As normas e guias técnicos do cluster: composição dos kits, montantes das transferências, protocolos, adaptados do Projeto Esfera ao contexto.
• O painel de controlo mensal: pessoas alcançadas face às metas do HRP.

Preencher o 4W a tempo não é uma formalidade: é o que torna o seu trabalho visível e permite defender o financiamento da sua zona.

2Uma reunião de coordenação útil

• Uma ordem de trabalhos enviada com antecedência, com decisões a tomar, e não apenas rondas de intervenções.
• Dados partilhados antes (mapas 4W, lacunas) para discutir soluções em vez de ler números.
• Uma ata curta com as decisões, os responsáveis e os prazos, partilhada no prazo de 48 horas.
• Reuniões numa língua compreendida pelos atores locais, com tradução se necessário, em horários e locais acessíveis.
• Cofacilitadores provenientes de ONG, incluindo nacionais, ao lado da agência líder.

3Autoridades, militares e atores locais

Autoridades: associá-las às reuniões, partilhar os planos e os dados agregados, respeitar os procedimentos (autorizações, registo), preservando ao mesmo tempo a imparcialidade (são as necessidades que determinam as listas, e não as filiações).

Coordenação civil-militar (UN-CMCoord, dinamizada pelo OCHA): diálogo necessário para a segurança e o acesso, mas com uma distinção clara entre humanitários e militares. Os meios militares só são utilizados em último recurso (Diretrizes de Oslo para as catástrofes, diretrizes MCDA para os conflitos), sob controlo civil, sem escolta por defeito.

Localização: as organizações nacionais e locais conhecem o terreno e permanecem após a crise. Associá-las à direção dos clusters, partilhar os financiamentos (o Grand Bargain fixou o objetivo de pelo menos 25 % dos fundos tão diretamente quanto possível para os atores locais) e reforçar as suas capacidades faz parte de uma boa coordenação.

4A gestão da informação do cluster: o 4W passo a passo

O 4W é o instrumento mais utilizado e mais mal preenchido da coordenação. Um 4W fiável permite ver as duplicações e as zonas esquecidas, calcular a cobertura face às metas do plano de resposta e defender financiamentos. Um 4W aproximado produz mapas enganadores que orientam os recursos para o sítio errado. A qualidade depende tanto dos parceiros que o preenchem como do responsável pela gestão da informação (IMO) do cluster.

O que contém um 4W bem concebido

A contagem das pessoas alcançadas: a regra das pessoas únicas

O cluster distingue dois números. O número de alcances por atividade (uma mesma pessoa que recebe um kit de higiene e participa numa sessão de promoção conta duas vezes) serve para a monitorização das atividades. O número de pessoas únicas alcançadas, que é o número comparado com a meta do plano de resposta, conta cada pessoa uma única vez por período. O método habitual consiste, para cada unidade geográfica, em reter a atividade que alcançou mais pessoas, ou em deduzir as sobreposições conhecidas entre parceiros. As orientações do cluster devem especificar a regra; na sua falta, peça-a, porque as diferenças podem ir do simples ao dobro.

O calendário mensal-tipo

1. De 1 a 5 do mês: os parceiros introduzem os seus dados do mês anterior no instrumento do cluster (ficheiro normalizado, plataforma em linha do tipo ActivityInfo, formulário Kobo).
2. De 6 a 10: o IMO verifica a coerência (valores aberrantes, duplicações, P-codes inválidos, desagregações incompletas) e devolve as questões aos parceiros.
3. De 10 a 15: produção dos produtos de informação (mapa de presença, quadro de cobertura face às metas, painel), partilhados antes da reunião mensal.
4. Por volta do dia 15: transmissão ao OCHA para o painel intersetorial e a monitorização do plano de resposta.

Ponto-chave: para um parceiro, o 4W deve ser produzido a partir do seu próprio sistema de monitorização, e não reconstituído de memória no dia do prazo. Se as categorias do cluster não corresponderem aos seus indicadores internos, faça a correspondência de uma vez por todas, no arranque do projeto.

Responsabilidade pelos dados: o que se partilha e o que não se partilha

As Orientações Operacionais do IASC sobre a Responsabilidade pelos Dados na Ação Humanitária fixam um princípio claro: partilhar os dados necessários à coordenação, ao nível de agregação mais elevado que permita a utilização prevista. Concretamente:

• O 4W nunca contém dados pessoais: nem nomes, nem listas de beneficiários, nem coordenadas GPS de agregados familiares.
• Os dados sensíveis (incidentes de proteção, violência baseada no género, localização precisa de grupos em risco) seguem protocolos específicos, definidos pelo cluster de proteção e pelas suas áreas de responsabilidade, e não constam dos produtos públicos.
• Cada cluster deveria dispor de um protocolo de partilha de informação, que classifica os dados por nível de sensibilidade (pública, restrita, confidencial) e especifica quem pode aceder a quê. As partilhas de listas de beneficiários entre organizações (por exemplo, para a deduplicação das transferências monetárias) fazem-se ao abrigo de um acordo de partilha de dados, com uma base jurídica e medidas de segurança.
• Os pedidos de dados das autoridades ou de forças armadas são tratados coletivamente, ao nível do cluster ou da EHP, e não por cada organização isoladamente.

5Exemplo completo: do mapa de cobertura à decisão de reorientação

Contexto fictício: distrito de Sarré, província do Haut-Doma, República do Lomandi. O subcluster de segurança alimentar reúne oito parceiros, entre os quais duas ONG nacionais. A meta do plano de resposta para o distrito é de 83 000 pessoas a receber assistência alimentar mensal (em espécie ou monetária) durante o período de carência. É a cofacilitadora do subcluster por parte de uma ONG internacional e prepara, com o IMO, a análise das lacunas do mês de junho.

Etapa 1: reunir os dados

Cruza três fontes: as pessoas com necessidades e a severidade provenientes da análise do plano de resposta (atualizada pela análise IPC da estação), o 4W de maio e as informações qualitativas dos parceiros (acesso, ruturas da cadeia de abastecimento, movimentos de população).

Etapa 2: calcular a cobertura e a lacuna

Etapa 3: verificar as anomalias antes de concluir

Uma cobertura de 115% em Teni assinala quase sempre um problema de dados e não uma sobrecobertura real. Após verificação com os dois parceiros presentes, verifica-se que um distribui transferências monetárias a 9 600 pessoas e que o outro distribui sementes a 4 200 pessoas, quase todas também beneficiárias das transferências. As sementes pertencem a outra atividade (apoio aos meios de subsistência). O número real de pessoas únicas que recebem assistência alimentar é portanto de 9 600, ou seja, uma cobertura de 80%. A correção reduz o total alcançado no distrito para 37 200 pessoas (45%) e a lacuna para 45 800.

Etapa 4: priorizar

O subcluster utiliza uma pontuação simples, validada em reunião no início da estação: pontuação = severidade x (1 - cobertura). A pontuação não é uma decisão automática; serve de base à discussão.

Etapa 5: compreender as causas das lacunas

• Mboro: acesso restringido por um grupo armado desde abril; um parceiro dispõe de financiamento mas não consegue lá ir. O problema é o acesso, não o dinheiro.
• Wassa: nenhum parceiro presente; uma ONG nacional da comuna vizinha conhece a zona mas não tem financiamento.
• Doré: o principal parceiro sofreu uma rutura de financiamento em março. O problema é financeiro.

Etapa 6: as decisões da reunião

O que o exemplo mostra: uma análise das lacunas útil não se fica pelas percentagens. Verifica os dados, distingue as causas (acesso, financiamento, ausência de parceiro) e conduz a decisões diferentes para cada causa, com um responsável e um prazo.

Reorientar um parceiro: o que o cluster pode e não pode fazer

Um cluster não tem qualquer autoridade hierárquica sobre os seus membros. Não pode obrigar uma ONG a mudar de zona. Dispõe, em contrapartida, de alavancas reais: a transparência (um mapa que mostra a concentração da ajuda numa comuna já coberta), o parecer técnico sobre as propostas submetidas aos fundos comuns, e o diálogo com os doadores, que pedem cada vez mais aos parceiros que justifiquem as suas zonas face às prioridades do cluster. Um parceiro que aceita reorientar-se deve fazê-lo com o acordo do seu doador e informando as comunidades e as autoridades da zona que deixa, para evitar tensões.

6Preparar, animar e acompanhar uma reunião de coordenação: o método completo

Uma reunião de cluster que junta 30 pessoas durante duas horas custa o equivalente a 60 horas de trabalho de quadros. Só se justifica se produzir decisões que nenhum e-mail teria permitido tomar. O método abaixo aplica-se às reuniões de cluster, de subcluster e de grupo de trabalho.

Antes da reunião (D-7 a D-2)

1. D-7: o coordenador e o cofacilitador listam as questões que exigem uma decisão coletiva (prioridades geográficas, validação de uma norma, resposta a um alerta, parecer sobre propostas). O que é pura informação é enviado por escrito.
2. D-5: envio da ordem de trabalhos com, para cada ponto, a sua natureza (informação, discussão, decisão), o tempo previsto, a pessoa que o apresenta e os documentos associados.
3. D-3: difusão dos produtos de informação (mapa 4W, quadro de cobertura, projeto de norma) para que os participantes os leiam antes.
4. D-2: contactos bilaterais com os parceiros envolvidos numa decisão sensível (reorientação, desacordo sobre uma norma), para evitar surpresas na sessão.

Ordem de trabalhos-tipo de uma reunião mensal de 90 minutos

Durante a reunião: técnicas de facilitação

• Separar apresentação e discussão: os dados foram lidos antes; a reunião serve para os interpretar e decidir.
• Formular a decisão esperada no início de cada ponto: «Temos de escolher duas comunas prioritárias entre as quatro propostas.»
• Organizar as intervenções: dar a palavra primeiro às ONG nacionais e aos participantes à distância, que intervêm menos espontaneamente; limitar as voltas à mesa aos pontos que o justifiquem.
• Regra de decisão: procura-se o consenso; na sua falta, os termos de referência do cluster preveem em geral uma decisão do grupo consultivo estratégico ou do coordenador, com menção dos desacordos na ata.
• Gerir os conflitos: reconduzir a discussão aos dados e aos critérios validados; remeter os diferendos bilaterais para uma conversa separada; nunca deixar uma organização ser posta em causa publicamente sem possibilidade de resposta.
• Língua e acessibilidade: interpretação ou reunião na língua de trabalho local, documentos curtos, local acessível, ligação para os parceiros das zonas remotas.

Após a reunião: a ata e o seguimento das ações

A ata é difundida no prazo de 48 a 72 horas. Ocupa no máximo duas páginas e inclui: a lista dos participantes por organização, as decisões numeradas, o quadro das ações e, se necessário, os desacordos expressos. O quadro de seguimento das ações é retomado no início de cada reunião.

Indicador simples da qualidade de um cluster: a proporção de ações decididas que são efetivamente realizadas dentro do prazo. Abaixo de metade, o cluster produz reuniões, não coordenação.

Os alertas e a resposta rápida entre duas reuniões

Uma coordenação subnacional deve funcionar entre as reuniões. A maioria dos clusters dispõe de um circuito de alerta: um parceiro ou uma autoridade assinala um acontecimento (afluxo de deslocados, epidemia, incêndio num local de acolhimento); o coordenador verifica a informação em 24 a 48 horas, desencadeia se necessário uma avaliação rápida conjunta com os outros setores, e depois mobiliza os parceiros presentes ou um mecanismo de resposta rápida quando existe. Os limiares de desencadeamento (por exemplo, um movimento de mais de algumas centenas de agregados familiares, ou um limiar epidemiológico definido pelo cluster de saúde) são fixados antecipadamente para evitar debates no momento da emergência.

7Autoridades e forças armadas: regras, critérios e instrumentos práticos

Trabalhar com as autoridades sem perder a imparcialidade

As autoridades nacionais e locais são as principais responsáveis pela assistência e pela proteção das populações. Emitem as autorizações, registam as organizações, fixam por vezes prioridades e podem facilitar ou bloquear o acesso. Uma relação de trabalho regular é indispensável. Os pontos de fricção mais comuns são previsíveis e preparam-se coletivamente:

A coordenação civil-militar: os textos e os critérios

A coordenação civil-militar humanitária (UN-CMCoord), animada pelo OCHA, visa três objetivos: a partilha de informação, a desconflitualização (evitar que as operações militares ponham em perigo os humanitários e os civis) e, em casos estritamente limitados, a utilização de meios militares. Os textos de referência são:

• As Diretrizes de Oslo sobre a utilização de meios militares e de proteção civil estrangeiros em operações de socorro em caso de catástrofe.
• As diretrizes MCDA sobre a utilização de meios militares e de proteção civil em apoio das atividades humanitárias das Nações Unidas em emergências complexas.
• O documento de referência do IASC sobre as relações civis-militares em emergências complexas (2004).
• As diretrizes não vinculativas do IASC sobre a utilização de escoltas armadas para comboios humanitários (2013).
• As diretrizes próprias de cada país, adotadas pela EHP, que na prática prevalecem no terreno.

O princípio do último recurso desdobra-se em condições cumulativas: não existe alternativa civil comparável; o meio militar é único pela sua capacidade ou disponibilidade; responde a uma necessidade humanitária vital; a sua utilização é limitada no tempo e em dimensão, com uma estratégia de saída; permanece sob controlo civil; e a assistência mantém um caráter civil. Nos conflitos, privilegia-se o apoio às infraestruturas (reparar uma ponte) ou o apoio indireto (transporte de mercadorias até um armazém) em vez da assistência direta às populações por militares.

Escoltas armadas: uma árvore de decisão

Segundo as diretrizes de 2013, a regra por defeito é não utilizar escolta armada. Uma exceção só pode ser considerada se forem cumpridos quatro critérios, para além do último recurso:

1. Necessidade humanitária e prioridade: o comboio responde a necessidades vitais que não podem ser satisfeitas de outro modo.
2. Responsabilidade da autoridade soberana: a escolta é fornecida de preferência pela autoridade responsável pela segurança, e não por uma parte no conflito percebida como hostil pela população.
3. Segurança do pessoal: a escolta reduz realmente o risco, sem expor o comboio a ser visado por causa dela.
4. Sustentabilidade do acesso: a escolta não compromete o acesso futuro, a perceção de neutralidade ou a segurança das outras organizações.

A decisão é tomada ao nível adequado (em geral pelo CH ou pela EHP, com base no parecer do responsável pela segurança e do OCHA), documentada e revista periodicamente. Uma ONG pode ter a sua própria política mais restritiva: muitas recusam qualquer escolta armada, sejam quais forem as circunstâncias.

Os instrumentos práticos da desconflitualização

• Sistemas de notificação humanitária: as organizações notificam, por intermédio do OCHA, a localização das suas instalações fixas e dos seus movimentos às partes no conflito, que ficam assim informadas do seu caráter protegido. A notificação não é um pedido de autorização e não garante a segurança.
• Pontos de contacto designados: um interlocutor civil único (OCHA) entre a comunidade humanitária e as forças armadas, para evitar que cada organização trate diretamente com elas.
• Regras de conduta: não transportar pessoal armado nos veículos humanitários, não admitir uniformes ou armas nas instalações, logótipos claramente distintos, não participar em atividades de «conquista dos corações e das mentes».

Ponto-chave: a pergunta a fazer antes de qualquer contacto operacional com forças armadas não é «isto é eficaz hoje?», mas «qual será a consequência para a perceção de neutralidade, o acesso das outras organizações e a segurança das populações amanhã?».

8Erros frequentes, variações de contexto e o olhar dos doadores

Erros frequentes dos parceiros de um cluster

• Preencher o 4W com atraso ou de forma incompleta, e depois contestar mapas que não mostram a sua ação. A visibilidade depende da qualidade dos dados transmitidos.
• Declarar as atividades previstas como realizadas, o que mascara as lacunas e atrasa a reorientação dos recursos.
• Agir sozinho perante as autoridades ou as forças armadas numa questão que envolve todos os atores (taxas, listas, escoltas): uma concessão isolada torna-se a norma imposta a todos.
• Ignorar as normas do cluster (composição dos kits, montantes das transferências), o que cria tensões entre comunidades vizinhas e coloca em dificuldade os outros parceiros.
• Usar as reuniões para promover a sua organização em vez de resolver problemas comuns.
• Negligenciar a coordenação intersetorial: distribuir kits de higiene num local sem água, ou sementes sem coordenação com as transferências monetárias.

Variações consoante os contextos

O que observam os doadores e os auditores

• A ECHO pergunta no seu formulário único como é que a ação é coordenada com os outros atores e os clusters, e os seus peritos técnicos de terreno participam muitas vezes nas reuniões de cluster: sabem se uma organização está presente e ativa.
• O BHA pede que se demonstre a coordenação com os clusters e o alinhamento com as normas setoriais, nomeadamente para os montantes das transferências monetárias e os cabazes de despesas mínimas.
• Os fundos comuns exigem geralmente que os projetos estejam alinhados com o plano de resposta e que a organização reporte no 4W; o parecer técnico do cluster pesa diretamente na seleção.
• Os avaliadores verificam a coerência entre as zonas de intervenção e as prioridades do cluster, a ausência de duplicações, a consideração das normas e a utilização do feedback das comunidades.

Numa auditoria ou verificação, conserve as provas da sua participação: atas que mencionam a sua organização, envios do 4W, correspondência sobre a repartição geográfica. Estes documentos justificam as suas escolhas de zonas e os seus custos.

9Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Os dados do 4W mostram uma cobertura de 130% numa comuna. Como interpreta este número?»

Uma boa resposta evoca primeiro um problema de dados (dupla contagem entre atividades ou entre agência e parceiro, confusão entre números mensais e acumulados, meta desatualizada), descreve a verificação com os parceiros em causa e a regra das pessoas únicas, e depois, se a sobrecobertura for real, a discussão sobre uma reorientação.

2. «Como tornar uma reunião de cluster mais útil?»

O candidato fala de pontos de decisão identificados, de documentos enviados antecipadamente, de duração controlada, de seguimento das ações, de ata rápida, de participação das ONG nacionais (língua, horários, ligação à distância) e de um indicador de seguimento das ações realizadas.

3. «Uma autoridade local exige validar as suas listas de beneficiários. O que faz?»

Explica a questão da imparcialidade, propõe associar a autoridade aos critérios e à verificação comunitária sem lhe ceder a seleção, leva a questão ao cluster e ao OCHA para uma posição comum, e documenta a troca. Menciona o mecanismo de queixas como garantia.

4. «Em que condições aceitaria um apoio militar para encaminhar ajuda?»

Cita o último recurso e as suas condições (ausência de alternativa civil, capacidade única, necessidade vital, limitação no tempo, controlo civil), distingue catástrofes e conflitos, recorda a regra por defeito contra as escoltas armadas e os quatro critérios das diretrizes de 2013, e precisa que a decisão é coletiva e que a política da sua organização pode ser mais restritiva.

5. «Que dados aceita partilhar com o cluster?»

Distingue dados agregados e dados pessoais, cita as orientações do IASC sobre a responsabilidade pelos dados, o protocolo de partilha de informação e os acordos de partilha de dados para os casos particulares (deduplicação das transferências).

Referências-chave

• Orientações e normas de gestão da informação dos clusters, e instrumentos 3W/4W: OCHA e equipas de apoio dos clusters globais.
• Orientações Operacionais sobre a Responsabilidade pelos Dados na Ação Humanitária: IASC.
• Conjuntos de dados operacionais comuns (COD) e códigos de lugares: OCHA.
• Diretrizes de Oslo e diretrizes MCDA: OCHA.
• Documento de Referência sobre as Relações Civis-Militares em Emergências Complexas (2004) e Diretrizes Não Vinculativas sobre a Utilização de Escoltas Armadas para Comboios Humanitários (2013): IASC.
• Guia de terreno sobre a coordenação civil-militar humanitária: OCHA.
• Caixa de ferramentas do cluster de coordenação e gestão de campos: cluster global CCCM.
• Manual Esfera (edição de 2018), em particular as normas sobre a coordenação e a Norma Humanitária Fundamental (CHS).