Liderar a coordenação e influenciar as decisões

1Liderar um cluster ou grupo de trabalho

Um cluster útil produz decisões, não apenas reuniões. Boas práticas: ordem do dia enviada 48 h antes com os documentos, pontos de decisão claramente identificados, ata em 72 h com a lista de ações, responsáveis e prazos. A interpretação e a língua local permitem a participação das ONG nacionais.

Os termos de referência do cluster fixam as regras: adesão, tomada de decisão, grupo consultivo estratégico (SAG), gestão de conflitos de interesses. A monitoria do desempenho da coordenação do cluster (CCPM), anual, permite aos membros avaliar a coordenação.

2Fundos comuns e planos de resposta: alavancas

Os fundos comuns de país (CBPF), geridos pelo OCHA sob a autoridade do Coordenador Humanitário, financiam diretamente ONG nacionais e internacionais e agências. Os clusters definem as prioridades de alocação e participam na revisão técnica dos projetos. O CERF financia as agências da ONU, que podem subcontratar parceiros.

O plano de resposta humanitária (HRP) baseia-se no panorama das necessidades (HNO) e no quadro de análise intersetorial (JIAF). Estar presente nestes processos é influenciar onde e como se gasta o dinheiro humanitário.

3Localização: partilhar o poder

Desde o Grande Acordo (Grand Bargain, 2016), os signatários comprometeram-se a financiar mais e mais diretamente os atores locais e nacionais e a incluí-los na coordenação. Em concreto: codireção de clusters por ONG nacionais, lugares no SAG e no conselho consultivo do fundo comum, custos indiretos para os parceiros locais e reuniões acessíveis (língua, local, horários).

A localização não é subcontratação: supõe reconhecer a experiência local e partilhar as decisões, não apenas as tarefas.

4Dirigir um cluster: governação, normas e responsabilização da coordenação

Coordenador de cluster, cofacilitador proveniente de uma ONG ou coordenador de grupo de trabalho: estas funções não conferem qualquer autoridade hierárquica sobre os membros. O seu poder assenta na legitimidade das regras, na qualidade da análise e na confiança dos parceiros. Esta secção descreve os instrumentos que constroem essa legitimidade.

Os termos de referência do cluster: o que devem conter

O grupo consultivo estratégico

O SAG prepara as decisões estratégicas: prioridades do plano de resposta, estratégia de afetação dos fundos comuns, normas, posições de advocacia. Não substitui a plenária, que valida. Um SAG funciona bem quando os seus membros têm assento em nome de grupos de parceiros e não apenas da sua organização, e quando as suas reuniões têm uma ordem de trabalhos e uma ata difundidas aos membros. Para uma ONG, ter assento no SAG é um dos meios mais eficazes de influenciar a estratégia de um setor.

Harmonizar as normas técnicas: o método

Uma norma do cluster (composição de um kit, montante de uma transferência, norma de construção de uma latrina, protocolo de tratamento) evita as diferenças entre parceiros que criam tensões nas comunidades. O método habitual compreende cinco etapas:

1. Recensear as práticas atuais dos parceiros (composição, custos, critérios).
2. Comparar com as normas de referência (Esfera, normas dos clusters globais, normas nacionais) e os dados do contexto (preços de mercado, hábitos, feedback das comunidades).
3. Confiar a um grupo técnico de três a seis parceiros a redação de uma proposta, com uma justificação quantificada.
4. Fazer validar pelo SAG, e depois pela plenária, com uma data de entrada em vigor e um período de transição para os projetos em curso.
5. Rever com uma periodicidade definida (por exemplo, de seis em seis meses para um montante de transferência indexado a um cabaz de despesas mínimas, ou logo que os preços variem acima de um limiar acordado).

A monitorização do desempenho do cluster (CCPM)

A monitorização do desempenho da coordenação dos clusters é um exercício anual, conduzido com o apoio dos clusters globais. Inclui um questionário em linha preenchido pelos parceiros e pelo coordenador, que avalia cada uma das funções essenciais e a responsabilização perante as populações afetadas numa escala que vai de «bom» a «fraco». Os resultados são discutidos em plenária e dão origem a um plano de ação com responsáveis e prazos. Um coordenador que apresenta honestamente resultados médios e um plano de ação credível ganha mais confiança do que um coordenador que apresenta resultados lisonjeiros com uma baixa taxa de resposta.

Ponto-chave: uma coordenação responsável presta contas aos seus membros (CCPM, atas, seguimento das ações) e às populações afetadas (integração do feedback das comunidades, informação pública sobre os critérios e as normas).

O perfil e as condições de trabalho do coordenador

Os clusters globais recomendam um coordenador dedicado (e não um responsável de programa da agência líder que coordena para além do seu trabalho), apoiado por um IMO, pelo menos a nível nacional e nas zonas prioritárias. O «duplo chapéu» é uma das causas mais frequentes de mau desempenho e de desconfiança dos parceiros. As competências-chave são a facilitação, a negociação, a análise de dados, o conhecimento técnico do setor e uma compreensão aprofundada do sistema humanitário e dos doadores.

5Fundos comuns de país e CERF: o ciclo de afetação passo a passo

Os fundos comuns de país (CBPF) e o Fundo Central de Resposta a Emergências (CERF) são os dois mecanismos de financiamento diretamente ligados à arquitetura de coordenação. Representam apenas uma parte limitada do financiamento humanitário mundial, mas a sua influência ultrapassa o seu volume, porque financiam as prioridades definidas coletivamente e os atores nacionais.

Os dois instrumentos

O ciclo de uma afetação normal de um fundo comum

1. Estratégia de afetação (semanas 1 a 3): com base no plano de resposta e na análise das lacunas, o CH, com o conselho consultivo e os clusters, fixa o montante, as prioridades (setores, zonas, populações, modalidades), os envelopes indicativos por cluster e os critérios de seleção. A estratégia pode fixar uma parte mínima destinada às ONG nacionais ou exigências intersetoriais.
2. Prioridades setoriais (semana 3): cada cluster especifica, dentro do seu envelope, as atividades e zonas prioritárias, com base nos seus dados.
3. Convite à apresentação de propostas (semanas 4 e 5): os parceiros elegíveis submetem as suas propostas no sistema de gestão de subvenções do fundo, com quadro lógico, orçamento e plano de monitorização.
4. Revisão estratégica (semana 6): um comité por cluster (coordenador, cofacilitador, alguns parceiros sem conflito de interesses, unidade de financiamento) pontua as propostas segundo uma grelha pública e seleciona as que serão desenvolvidas.
5. Revisão técnica e financeira (semanas 7 a 9): idas e voltas sobre a qualidade técnica, o orçamento, os indicadores, a integração da proteção, do género e da responsabilização.
6. Aprovação e contratualização (semanas 9 a 11): aprovação pelo CH, assinatura, primeiro desembolso.

Elegibilidade e gestão dos riscos

Para receber financiamento de um fundo comum, uma organização passa por uma verificação prévia (registo, documentos jurídicos, governação) e depois por uma avaliação de capacidades (gestão financeira, aprovisionamento, recursos humanos, monitorização, experiência setorial). A avaliação determina um nível de risco (baixo, médio, elevado) que condiciona os montantes máximos, o número de tranches de desembolso, a frequência das visitas de monitorização e das verificações financeiras, e as exigências de auditoria. O nível de risco é revisto em função do desempenho: uma ONG nacional que começa em risco elevado pode, após projetos bem geridos e auditorias satisfatórias, passar para risco médio e depois baixo.

Ponto-chave: um fundo comum não seleciona «as melhores organizações» em absoluto. Seleciona as propostas que melhor respondem às prioridades da afetação, com um nível de risco gerível. Ler a estratégia de afetação antes de escrever uma linha da proposta é a primeira condição do sucesso.

O CERF na prática

O pedido ao CERF é preparado sob a autoridade do CH, com as agências envolvidas e os clusters, a partir de uma análise priorizada das necessidades vitais. As ONG não apresentam pedidos, mas influenciam o conteúdo: fornecendo os dados de avaliação, indicando a sua capacidade de implementação e negociando com a agência em causa acordos de parceria rápidos. Os relatórios do CERF pedem às agências que indiquem a parte dos fundos transferida para parceiros, incluindo nacionais: é um argumento de negociação para as ONG.

6Exemplo completo: a revisão estratégica de um envelope setorial

Contexto fictício: o fundo humanitário do Lomandi lança uma afetação normal de 8 milhões de dólares. A estratégia de afetação fixa para o cluster WASH um envelope indicativo de 1,6 milhões, com três prioridades: os distritos com severidade 4 ou superior (Tiloko, Sarré, Baleko), a prevenção da cólera e pelo menos 30% do envelope para ONG nacionais em parceria direta. É cofacilitador do cluster WASH por parte de uma ONG internacional que não submeteu proposta, e tem assento no comité de revisão estratégica com o coordenador do cluster, dois parceiros sem proposta e um representante da unidade de financiamento do OCHA.

Etapa 1: verificar os conflitos de interesses

Uma agência da ONU, que é também a agência líder do cluster, submeteu uma proposta. O coordenador, funcionário dessa agência, declara-se impedido para este processo: não participa nem na pontuação nem na discussão dessa proposta, o que fica registado na ata. Cabe-lhe a si conduzir a discussão deste ponto.

Etapa 2: aplicar a grelha de pontuação

A grelha, publicada com o convite à apresentação de propostas, inclui cinco critérios num total de 100 pontos: pertinência face às prioridades da afetação (30), qualidade técnica e respeito das normas do cluster (25), custo-eficácia (15), integração da proteção, do género, da deficiência e da responsabilização (15), presença e capacidade operacional na zona (15). Cada membro pontua separadamente, depois as pontuações são comparadas e as diferenças superiores a 10 pontos são discutidas.

Etapa 3: construir a recomendação

O comité não seleciona mecanicamente as pontuações mais elevadas: verifica também a cobertura das prioridades, a ausência de duplicações e o respeito da parte destinada às ONG nacionais.

• A P1 (82), a P2 (78) e a P5 (74) são selecionadas: cobrem Sarré, Baleko e Tiloko.
• A P4 (70) e a P6 (69) têm pontuações próximas. A P6 sobrepõe-se em grande parte à P1 nas mesmas comunas, ao passo que a P4 assegura o fornecimento de insumos de cloragem de que dependem todos os parceiros de Tiloko e a prevenção da cólera. A P4 é selecionada, sob reserva de uma justificação dos custos de transporte na revisão técnica. A HydroAid é incentivada a rever a sua proposta para a próxima afetação de reserva se surgir uma lacuna em Baleko ou nos locais de deslocados.
• A P3 e a P7 não são selecionadas por estarem fora das prioridades geográficas; a ata indica-o, para que as organizações compreendam a razão e não a sintam como um juízo sobre a sua qualidade.

Parte das ONG nacionais: (310 000 + 250 000) / 1 580 000 = 35%, acima do mínimo de 30%. Os 20 000 dólares não atribuídos regressam ao fundo.

Etapa 4: gerir o risco sem excluir

A Eau Vive Doma está classificada em risco elevado: é o seu primeiro financiamento direto do fundo. Em vez de a excluir, a unidade de financiamento prevê três tranches de desembolso ligadas aos relatórios, uma visita de monitorização por trimestre, uma verificação financeira intercalar e um apoio da Solidarité Bassin para as aquisições de material, formalizado num acordo de parceria técnica que não transforma a Eau Vive Doma num subcontratado. O orçamento da ONG nacional inclui os seus custos de estrutura, em conformidade com a estratégia de afetação.

Etapa 5: comunicar os resultados

O coordenador envia a cada organização uma resposta escrita com a sua pontuação, as observações do comité e a decisão. A ata da revisão, sem as pontuações individuais detalhadas, é partilhada com os membros do cluster. As organizações não selecionadas podem pedir uma conversa explicativa.

O que o exemplo mostra: a legitimidade de uma afetação assenta em critérios publicados antecipadamente, numa pontuação individual, na gestão explícita dos conflitos de interesses, numa decisão que tem em conta a cobertura e não apenas as pontuações, e numa comunicação fundamentada a cada candidato.

7Advocacia coletiva e priorização quando o dinheiro escasseia

Com a diminuição do financiamento humanitário observada desde 2024 e 2025, a questão já não é apenas «o que é preciso fazer?», mas «o que é preciso fazer primeiro com o que está disponível?». Os clusters estão no centro desta priorização, e a sua credibilidade depende do rigor com que a conduzem.

Priorizar um plano de resposta: um método em quatro tempos

1. Classificar as atividades por grau de urgência vital: atividades que impedem mortes a curto prazo (água potável nas zonas com risco de cólera, tratamento da desnutrição aguda grave, assistência alimentar em fase de emergência), depois atividades que previnem uma degradação grave, depois atividades de recuperação.
2. Cruzar com a severidade geográfica: as zonas nas fases 4 e 5 passam à frente das zonas na fase 3, para a mesma atividade.
3. Ter em conta a exequibilidade: acesso, presença de parceiros, cadeia de abastecimento. Uma prioridade que não pode ser implementada deve ser objeto de advocacia sobre o acesso, e não de um financiamento imobilizado.
4. Tornar visíveis as consequências do que não é financiado: número de pessoas que não receberão assistência, riscos previsíveis. É a base da advocacia.

Construir uma mensagem de advocacia do cluster

Advocacia pública, advocacia discreta

A advocacia do cluster é na maioria das vezes técnica e discreta: notas ao CH, reuniões com os doadores, contactos com as autoridades. As posições públicas (comunicados, declarações) cabem em geral à EHP ou às próprias organizações. Antes de qualquer tomada de posição pública sobre uma violação ou um bloqueio de acesso, é preciso avaliar os riscos para o pessoal, em particular o nacional, para as populações e para o acesso das outras organizações, e coordenar-se com o cluster de proteção e o OCHA.

Ponto-chave: uma advocacia eficaz transforma dados do cluster num pedido preciso, dirigido ao decisor certo, pelo portador certo. Uma mensagem que não contém nem número, nem pedido, nem destinatário é uma queixa, não advocacia.

Os erros da priorização sob restrições

• Reduzir todas as metas de forma proporcional, sem escolhas, o que dilui a assistência abaixo dos limiares de eficácia (rações reduzidas, transferências insuficientes para cobrir o cabaz de despesas mínimas).
• Abandonar sem transição as atividades de proteção, de responsabilização ou de apoio psicossocial, com o argumento de que não são vitais, quando condicionam a segurança e o acesso da assistência vital.
• Não informar as comunidades e as autoridades das reduções, o que cria tensões e incidentes de segurança durante as distribuições.
• Deixar cada organização reduzir por sua conta, sem coordenação, o que cria zonas totalmente abandonadas.

8Localização da coordenação: passar dos princípios à prática

Os compromissos assumidos desde o Grand Bargain de 2016 (financiar «tão diretamente quanto possível» os atores locais e nacionais, com o objetivo de pelo menos 25% dos fundos), a Carta para a Mudança (Charter for Change) assinada por ONG internacionais, e depois as orientações do IASC de 2021 sobre a participação, a representação e a liderança dos atores locais e nacionais nos mecanismos de coordenação, fixaram um quadro claro. Os progressos são reais mas desiguais. Esta secção dá os meios concretos para os fazer avançar num cluster.

Medir em que ponto está o seu cluster

Instituir uma cofacilitação por uma ONG nacional: etapas

1. Inscrever a cofacilitação nos termos de referência, com uma descrição dos papéis (por exemplo: animação das reuniões subnacionais, grupo técnico, representação no grupo intercluster em alternância).
2. Organizar uma seleção transparente (convite à apresentação de candidaturas, eleição pelos membros, mandato de um a dois anos).
3. Financiar o tempo de trabalho: um cofacilitador sem posto financiado (pelo menos a tempo parcial) é um voluntário sobrecarregado. Os clusters globais, os fundos comuns ou alguns doadores podem financiar estes postos.
4. Prever um acompanhamento: trabalho em dupla com o coordenador, acesso às formações dos clusters globais, participação nos intercâmbios entre coordenadores.
5. Avaliar e ajustar no fim do mandato, com a ajuda do CCPM e do feedback dos membros.

A partilha dos custos e dos riscos

As orientações do IASC sobre a disponibilização de custos indiretos aos parceiros locais e nacionais (2022) recomendam que as agências e as ONG internacionais partilhem com os seus parceiros nacionais uma parte dos custos indiretos que recebem dos doadores, ou financiem os seus custos de estrutura de forma equivalente. A prática de referência consiste em aplicar ao parceiro uma taxa comparável à que o intermediário recebe, em vez de reter a totalidade. A partilha do risco é a outra vertente: os parceiros nacionais suportam muitas vezes a maior parte do risco de segurança e financeiro (custos não elegíveis, reembolsos exigidos após um roubo ou uma apreensão), sem terem os meios para isso. Uma parceria equitativa prevê antecipadamente quem suporta que perdas, e como são documentadas e tratadas.

Erros a evitar

• Confundir localização e subcontratação: confiar a implementação a parceiros nacionais sem lhes dar lugar na conceção, na coordenação e nas decisões.
• Fazer da avaliação de capacidades um exercício unidirecional, que mede apenas o que falta às organizações nacionais e nunca o que elas trazem (conhecimento do contexto, aceitação, acesso).
• Recrutar o pessoal mais qualificado das ONG nacionais para as agências e as ONG internacionais, sem compensação nem reflexão sobre o enfraquecimento daí resultante.
• Multiplicar as formações sem financiamento institucional duradouro.

Variações consoante os contextos

• Crise súbita: as organizações locais são as primeiras a responder, muitas vezes antes da chegada das estruturas internacionais. Associá-las desde as primeiras reuniões e às primeiras afetações do fundo comum evita que fiquem marginalizadas durante toda a resposta.
• Conflito e forte polarização: algumas organizações locais podem ser percebidas como próximas de uma parte. Uma análise fina da aceitação e das garantias de imparcialidade (critérios de seleção, mecanismos de queixas, monitorização por terceiros) permite trabalhar com elas sem comprometer os princípios.
• Gestão à distância: os parceiros locais asseguram a maior parte da presença; o seu lugar na coordenação deve ser proporcional a esse papel, incluindo através de reuniões híbridas e de lugares nas instâncias de decisão.

9Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «É coordenador de cluster, funcionário da agência líder. A sua agência submete uma proposta ao fundo comum. Como gere a situação?»

Uma boa resposta descreve o impedimento formal, registado na ata, a delegação da condução da discussão no cofacilitador, a utilização de uma grelha pública e a transparência perante os membros. Menciona a separação entre o papel de coordenação e o papel de programa, e a regra do coordenador dedicado.

2. «Como conduziria a revisão estratégica de um envelope setorial que corresponde a metade dos pedidos?»

O candidato apresenta uma abordagem: verificação dos conflitos de interesses, pontuação individual segundo os critérios publicados, discussão das diferenças, construção de uma carteira que cubra as prioridades sem duplicações e respeite as exigências da estratégia (parte das ONG nacionais), comunicação fundamentada aos candidatos.

3. «O financiamento do setor diminui 40%. Como deve o cluster priorizar?»

Propõe classificar as atividades por grau de urgência vital, cruzar com a severidade geográfica e a exequibilidade, evitar as reduções proporcionais que fazem cair a assistência abaixo dos limiares de eficácia, preservar as funções de proteção e de responsabilização que condicionam a assistência, informar as comunidades e documentar as consequências para a advocacia.

4. «O que significa concretamente a localização num cluster?»

Cita medidas precisas: cofacilitação financiada, lugares no SAG e nos comités de revisão, acessibilidade das reuniões, parte dos fundos comuns atribuída diretamente, partilha dos custos indiretos e dos riscos. Evita generalidades e pode citar os compromissos do Grand Bargain e as orientações do IASC.

5. «Os resultados do CCPM do seu cluster são fracos para a função de advocacia. O que faz?»

Analisa os comentários dos parceiros, apresenta os resultados em plenária, elabora com o SAG um plano de ação (por exemplo, um grupo de trabalho de advocacia, notas trimestrais baseadas nos dados do 4W, uma apresentação regular ao grupo intercluster), fixa responsáveis e prazos e acompanha a sua execução.

Referências-chave

• Módulo de Referência para a Coordenação de Clusters a Nível de País, incluindo a monitorização do desempenho dos clusters (CCPM): IASC.
• Diretrizes globais dos fundos comuns de país (CBPF Global Guidelines) e manuais operacionais de país: OCHA.
• Documentos de referência e relatórios anuais do CERF: secretariado do CERF, OCHA.
• Orientações do IASC sobre o reforço da participação, da representação e da liderança dos atores locais e nacionais nos mecanismos de coordenação humanitária (2021).
• Orientações sobre a disponibilização de custos indiretos aos parceiros locais e nacionais: IASC (2022).
• Compromissos do Grand Bargain (2016) e documentos do Grand Bargain 2.0 e dos quadros posteriores; Carta para a Mudança (Charter for Change).
• Instrumentos dos clusters globais para os coordenadores (guias de coordenação, competências do coordenador, modelos de termos de referência).
• Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS, edição de 2024) e publicações da ALNAP sobre o estado do sistema humanitário.