A arquitetura da coordenação

1Porquê coordenar?

Sem coordenação, a ajuda concentra-se nas zonas de fácil acesso, cria duplicações, deixa zonas esquecidas e aplica normas diferentes de uma organização para outra. A coordenação serve para cobrir todas as necessidades prioritárias, sem duplicações, com normas comuns, e para falar a uma só voz com as autoridades e os doadores.

Respeita o papel primordial do Estado: quando as autoridades têm capacidade para tal, os mecanismos humanitários internacionais apoiam-nas em vez de as substituir.

2Quem coordena?

• O Coordenador da Ajuda de Emergência (chefe do OCHA) a nível mundial, com o Comité Permanente Inter-Agências (IASC), que reúne agências da ONU, a Cruz Vermelha (observador) e redes de ONG.
• O Coordenador Humanitário (CH) no país, muitas vezes também Coordenador Residente da ONU, responsável pela resposta internacional.
• A Equipa Humanitária do País (EHP / HCT): instância estratégica em torno do CH (agências, ONG internacionais e nacionais).
• O grupo de coordenação inter-clusters (ICCG), dinamizado pelo OCHA, que liga os setores.
• A nível local: grupos de coordenação regionais ou distritais, grupos de trabalho temáticos (transferências monetárias, responsabilização, PSEA, acesso).

3Os clusters

A abordagem por clusters (reforma humanitária de 2005) organiza a resposta em setores, cada um com uma agência líder a nível mundial, por exemplo: saúde (OMS), nutrição e água, saneamento e higiene (UNICEF), segurança alimentar (PAM e FAO), logística e telecomunicações de emergência (PAM), proteção (ACNUR), abrigo e coordenação de campos (ACNUR e Federação Internacional ou OIM, consoante o contexto), educação (UNICEF e Save the Children).

Seis funções essenciais de um cluster nacional: apoiar a prestação de serviços (evitar duplicações e lacunas), informar as decisões estratégicas (avaliações, análise), planear e desenvolver a estratégia (normas, plano de resposta), fazer advocacia, monitorizar e prestar contas, preparar a resposta a crises futuras, sem esquecer a responsabilização perante as populações afetadas.

A agência líder é também «fornecedor de último recurso»: compromete-se, na medida do possível, a colmatar as lacunas críticas.

4O ciclo de programação humanitária

1. Avaliação e análise das necessidades: Panorama das Necessidades Humanitárias (HNO), muitas vezes com uma análise intersetorial da severidade.
2. Planeamento estratégico: Plano de Resposta Humanitária (HRP), com objetivos, metas e orçamento por cluster.
3. Mobilização de recursos: apelo de fundos, CERF, fundos de país (CBPF), financiamentos bilaterais.
4. Implementação e monitorização: relatórios mensais dos clusters, painéis de controlo.
5. Revisão operacional e avaliação, seguida de um novo ciclo.

Para um projeto, estar alinhado com o HRP e registado no cluster ajuda muito a obter fundos comuns.

5Ativar, adaptar e desativar os clusters: regras e procedimento

Os clusters não são uma estrutura permanente que existiria por defeito em qualquer país em crise. O Módulo de Referência para a Coordenação de Clusters a Nível de País do IASC estabelece uma lógica simples: ativa-se um cluster quando existe um défice de coordenação que os mecanismos existentes, em particular os nacionais, não conseguem colmatar. Desativa-se, ou transforma-se, logo que esse défice desaparece. Um representante de ONG que conhece estas regras compreende por que razão alguns setores têm um cluster e outros um simples grupo de trabalho, e pode influenciar essas decisões.

Os critérios de ativação

A ativação formal assenta em duas condições cumulativas:

• Uma deterioração clara da situação ou uma mudança significativa (catástrofe súbita, novo conflito, deslocação em massa) que cria necessidades novas ou mais extensas, num ou em vários setores.
• Uma capacidade de coordenação nacional ou existente insuficiente para responder a essas necessidades de acordo com os princípios humanitários, seja porque a escala excede os meios das autoridades, seja porque o Estado é parte no conflito ou não tem acesso a determinadas zonas.

O procedimento é o seguinte: o Coordenador Humanitário (CH), após consulta da Equipa Humanitária do País (EHP), propõe a ativação de clusters específicos, indicando para cada um a agência líder prevista. A proposta é transmitida ao Coordenador da Ajuda de Emergência, que a submete aos dirigentes máximos do IASC para validação. Na prática, a decisão é rápida (alguns dias) numa crise súbita. O CH pode também designar uma agência líder diferente da agência líder a nível global se outra organização estiver em melhor posição no país, ou propor uma codireção com uma ONG.

A intensificação à escala de todo o sistema

Para as crises mais graves, o IASC dispõe desde 2018 de protocolos de intensificação à escala de todo o sistema (System-Wide Scale-Up), que substituíram a antiga «ativação de nível 3». A ativação é decidida pelo Coordenador da Ajuda de Emergência, após consulta dos dirigentes máximos do IASC, com base em cinco critérios: a dimensão, a urgência, a complexidade, a capacidade de resposta existente e o risco de não corresponder às expectativas das populações afetadas. Desencadeia, por um período limitado (em princípio até seis meses, prorrogável a título excecional), o destacamento de pessoal experiente, a mobilização de mecanismos de financiamento acelerados e uma liderança reforçada. Foi aplicada, consoante os anos, a crises como as do Iémen, do norte da Etiópia, da Ucrânia ou da Türkiye e da Síria após os sismos de 2023.

O que não é um cluster

• As situações de refugiados regem-se pelo modelo de coordenação para refugiados (RCM) do ACNUR, que decorre do seu mandato. Os grupos são aí designados «setores», são dirigidos pelo ACNUR em conjunto com o governo e os parceiros, e o documento de planeamento é um plano de resposta para refugiados (RRP), e não um HRP. Quando refugiados e deslocados internos coexistem, a Nota Conjunta ACNUR-OCHA sobre Situações Mistas (2014) organiza a repartição de papéis entre o CH e o representante do ACNUR.
• Os setores dirigidos pelo governo: em muitos países expostos a catástrofes, o ministério competente anima grupos setoriais nacionais, que as agências apoiam. Não há ativação formal, mas a lógica das funções essenciais mantém-se a mesma.
• Os grupos de trabalho (transferências monetárias, responsabilização, PSEA, acesso, gestão da informação): não são clusters e não têm agência de último recurso, mas pesam muitas vezes tanto quanto eles na qualidade da resposta. Desde 2022, o modelo de coordenação das transferências monetárias do IASC liga o grupo de trabalho sobre transferências monetárias ao grupo intercluster e prevê uma copresidência entre o OCHA ou uma agência e um ator não pertencente à ONU.
• As áreas de responsabilidade (AoR) do cluster de proteção: proteção da criança (UNICEF), violência baseada no género (UNFPA), ação contra as minas (UNMAS), habitação, terra e propriedade (coordenação assegurada nomeadamente pelo Conselho Norueguês para os Refugiados). Dispõem dos seus próprios coordenadores e instrumentos, mas prestam contas ao cluster de proteção.

Desativação e transição

O módulo de referência prevê que a ativação seja revista pelo menos uma vez por ano e que cada cluster disponha de um plano de transição desde a sua criação: que funções serão transferidas, para quem (ministério, grupo setorial nacional, plataforma de desenvolvimento), segundo que calendário e com que reforço de capacidades. A desativação é um êxito quando assenta numa capacidade nacional real; torna-se um problema quando é ditada pela diminuição do financiamento ou por pressão política, e deixa zonas sem coordenação.

Ponto-chave: a ativação de um cluster não transfere a responsabilidade do Estado. Cria um mecanismo temporário, justificado por um défice de coordenação, que deve prever desde o início a forma como deixará de existir.

As evoluções recentes da arquitetura

Várias evoluções alteraram a prática desde o início da década de 2020:

• A coordenação por zona (area-based coordination): em crises extensas, coordenadores de zona subnacionais reúnem todos os setores em torno de um território, o que facilita a análise intersetorial e a priorização geográfica.
• A fusão do panorama das necessidades e do plano de resposta num documento único (muitas vezes designado HNRP) em numerosos países desde o ciclo de 2024, com um planeamento mais curto e mais priorizado.
• O «reinício humanitário» («humanitarian reset») lançado pelo Coordenador da Ajuda de Emergência em 2025, num contexto de forte diminuição do financiamento: simplificação das estruturas de coordenação, redução do número de reuniões, recentragem nas necessidades vitais e «hiperpriorização» dos planos de resposta. As modalidades variam consoante os países e continuam a evoluir: um profissional verifica sempre a configuração em vigor no país onde trabalha.

6Mapear a coordenação de uma resposta: método para os seus primeiros dez dias

Um chefe de projeto ou um coordenador que chega a um novo país perde muitas vezes um mês a perceber «quem decide o quê». Um mapeamento metódico, feito nos primeiros dez dias, evita erros dispendiosos: reunião perdida em que foram fixadas as prioridades de um fundo comum, projeto lançado numa zona já coberta, autoridade local contornada. Eis um método comprovado.

Etapa 1: reunir os documentos de referência (dias 1 e 2)

• O último panorama das necessidades e plano de resposta (HNO, HRP ou HNRP), ou o apelo de emergência se a crise for recente.
• Os termos de referência da EHP, do grupo intercluster e dos clusters em que a sua organização trabalha.
• A lista de contactos dos clusters e a página do país nas plataformas do OCHA (ReliefWeb Response e o portal de dados humanitários HDX), com os painéis 4W mais recentes.
• As diretrizes do país sobre coordenação civil-militar, acesso e escoltas armadas, caso existam.
• A estratégia da EHP em matéria de responsabilização perante as populações afetadas e de proteção contra a exploração e o abuso sexuais (PSEA).
• A documentação do fundo comum do país (manual operacional, última estratégia de afetação) se a sua organização for elegível.

Etapa 2: desenhar o organograma real (dias 3 a 5)

Os organogramas oficiais mostram as ligações formais. É preciso acrescentar-lhes o que os documentos não dizem: a frequência real das reuniões, as pessoas que efetivamente nelas participam, os fóruns onde as decisões são realmente tomadas (muitas vezes o grupo consultivo estratégico de um cluster em vez da reunião plenária) e os canais informais (reunião semanal dos diretores de ONG internacionais, fórum das ONG nacionais). O quadro seguinte serve de grelha de trabalho.

Etapa 3: reunir-se com as pessoas-chave (dias 5 a 10)

Preveja entrevistas curtas (30 minutos) com o chefe do escritório do OCHA da zona, os coordenadores dos clusters relevantes, o ponto focal da autoridade local encarregada dos assuntos humanitários e um ou dois responsáveis de ONG nacionais. Prepare três perguntas: quais são as prioridades e as zonas menos cobertas, quais são as regras locais a respeitar (autorizações, notificações), como pode a nossa organização contribuir para além dos seus projetos (cofacilitação, dados, grupo técnico).

Etapa 4: formalizar a representação da sua organização

Para cada instância, designe um representante titular e um suplente, defina o seu mandato (o que pode comprometer sem validação e o que deve reportar) e preveja uma nota de restituição de dez linhas após cada reunião. Uma organização que envia todos os meses uma pessoa diferente, sem mandato nem seguimento, não tem qualquer influência.

O calendário das primeiras semanas de uma crise súbita

Ponto-chave: numa crise súbita, a influência joga-se nos primeiros dez dias. As organizações que partilham cedo dados fiáveis e uma capacidade real são aquelas cujas zonas e atividades aparecem no apelo de emergência.

7O ciclo de programação humanitária passo a passo: calendário, análise e papel das ONG

O ciclo de programação humanitária (HPC) não é um exercício administrativo do OCHA. É o momento em que se decidem os números de pessoas com necessidades, as zonas prioritárias e os orçamentos que orientarão os fundos comuns e uma grande parte do financiamento bilateral durante um ano. Uma ONG que não participa descobre depois que as suas zonas não são prioritárias.

O calendário-tipo de um ciclo anual

O quadro de análise intersetorial (JIAF)

A versão 2.0 do Joint Intersectoral Analysis Framework (Quadro Conjunto de Análise Intersetorial), adotada em 2023, estrutura a análise das necessidades. Retenha os seguintes elementos:

• Uma escala de severidade em cinco fases: 1 mínima, 2 sob tensão, 3 severa, 4 extrema, 5 catastrófica. São consideradas «com necessidades» as pessoas na fase 3 ou superior.
• Uma análise por unidade geográfica (geralmente o nível administrativo 2 ou 3) e por grupo populacional (deslocados em locais de acolhimento, deslocados em famílias de acolhimento, retornados, população de acolhimento, refugiados se for caso disso).
• Indicadores setoriais e intersetoriais, combinados segundo regras fixadas antecipadamente, com uma verificação por peritos que podem ajustar o resultado justificando a sua decisão.
• Um número intersetorial de pessoas com necessidades que não é a soma dos números setoriais (uma mesma pessoa pode ter necessidades em três setores): é em geral calculado a partir do máximo setorial por unidade geográfica e por grupo, ou da análise dos agregados familiares da MSNA.

Das pessoas com necessidades à meta

O plano de resposta nunca visa 100% das pessoas com necessidades. O cluster fixa uma meta tendo em conta a severidade (prioridade às fases 4 e 5), o acesso, a capacidade dos parceiros, a resposta de outros atores (governo, Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, atores de desenvolvimento) e o financiamento esperado. O orçamento é calculado quer por projeto (método antigo, ainda utilizado em alguns países), quer por custo por atividade: número de pessoas visadas multiplicado por um custo unitário de referência, eventualmente ajustado em função da dificuldade de acesso.

Ponto-chave: os números de pessoas com necessidades e de metas negoceiam-se com base em dados e métodos, não em influência. Uma ONG que traz dados de avaliação sólidos e um método transparente pesa mais do que uma organização que defende sem provas a «sua» zona.

Contribuir utilmente para a análise: o que faz um bom representante

1. Verifica, antes do workshop, a representatividade dos dados para as suas zonas: dimensão da amostra, período de recolha, zonas excluídas por razões de acesso.
2. Traz dados secundários datados e com fonte (relatórios de monitorização, resultados de avaliações, dados dos centros de saúde), e não impressões.
3. Assinala os grupos invisíveis nos dados médios: pessoas com deficiência, agregados familiares chefiados por mulheres, minorias, deslocados em famílias de acolhimento dispersos na cidade.
4. Fornece custos unitários reais (custo por pessoa de um kit, de um furo reabilitado, de uma transferência monetária), que permitem um orçamento realista.
5. Aceita as arbitragens coletivas uma vez tomada a decisão, e documenta-as nas suas próprias propostas.

8Exemplo completo: inundações numa crise prolongada, do cenário à orçamentação do cluster

Contexto fictício: a província do Haut-Doma, na República do Lomandi, vive há seis anos um conflito de baixa intensidade que provocou a deslocação de cerca de 140 000 pessoas. Já existe um cluster WASH subnacional, coanimado pela UNICEF e por uma ONG internacional. Em setembro, chuvas excecionais provocam inundações em cinco distritos. É responsável WASH da ONG «Solidarité Bassin», presente nos distritos de Tiloko e de Sarré, e representa a sua organização no subcluster.

Etapa 1: as primeiras 72 horas

O escritório do OCHA do Haut-Doma convoca uma reunião intercluster de urgência. O CH decide não pedir uma intensificação à escala de todo o sistema (a dimensão permanece provincial), mas lançar uma adenda ao plano de resposta e um pedido ao CERF. São utilizados os clusters já ativos: não há nada a ativar. A sua equipa transmite no próprio dia ao coordenador do subcluster três informações precisas: 14 pontos de água em 22 estão submersos em Tiloko, duas estradas em três para Sarré estão cortadas, e dispõe de um stock de 2 400 kits de higiene e de 6 toneladas de produtos de cloragem.

Etapa 2: a análise das necessidades do setor

Dez dias mais tarde, uma avaliação rápida conjunta, completada pelos dados da MSNA do ano anterior, permite ao subcluster estimar a proporção da população na fase de severidade 3 ou superior para o setor WASH.

Etapa 3: fixar as metas

O subcluster aplica três regras discutidas e validadas em reunião: prioridade aos distritos com severidade 4 ou superior, consideração da capacidade real dos parceiros presentes e consideração do acesso. Os raciocínios ficam registados na ata.

Etapa 4: orçamentar a resposta

O cluster utiliza um custo por pessoa para um pacote WASH de emergência (abastecimento de água, cloragem, kits de higiene, latrinas de emergência nos locais de acolhimento, promoção da higiene). O custo de referência, calculado a partir dos orçamentos de quatro parceiros, é de 24 dólares por pessoa para três meses. Para Baleko, um coeficiente de 1,3 tem em conta os custos adicionais de logística e de segurança.

• Distritos com custo padrão: 257 880 pessoas x 24 dólares = 6 189 120 dólares.
• Baleko: 31 500 pessoas x 31,20 dólares = 982 800 dólares.
• Necessidade financeira do setor WASH para a adenda: 7 171 920 dólares, arredondada para 7,2 milhões no documento.

Etapa 5: o número intersetorial

No grupo intercluster, um participante propõe somar os números setoriais para Tiloko. O quadro seguinte mostra por que razão isso é um erro.

O número adotado (148 000) é ligeiramente superior ao máximo setorial, porque a análise dos agregados familiares mostra que alguns agregados estão na fase 3 devido a uma acumulação de necessidades moderadas em vários setores.

Etapa 6: o que faz a Solidarité Bassin

• Declara no 4W as suas atividades previstas em Tiloko (35 000 pessoas) e em Sarré (22 000 pessoas), especificando os subdistritos, para evitar duplicações com os dois outros parceiros.
• Indica que poderia apoiar o parceiro nacional presente em Baleko com o fornecimento de produtos de cloragem, o que fica inscrito como ação na ata.
• Submete uma proposta ao fundo comum alinhada com as metas e o custo de referência do cluster, justificando um custo ligeiramente superior em Sarré pelo encaminhamento através de uma única estrada.
• Partilha os seus dados de monitorização todos os meses, o que lhe permitirá demonstrar ao doador a cobertura alcançada face à meta do setor.

O que o exemplo mostra: cada número do plano é rastreável até uma fonte, uma regra e uma decisão coletiva. É esta rastreabilidade que os doadores e os avaliadores examinam em primeiro lugar.

9Erros frequentes, variações de contexto e o olhar dos avaliadores

Erros frequentes na utilização da arquitetura

Variações consoante os contextos

• Crise súbita: a coordenação constrói-se em poucos dias; tudo é provisório. As prioridades são a rapidez, a informação sobre o acesso e a repartição geográfica. As normas do cluster fixam-se em poucas semanas, primeiro a partir do Esfera, depois adaptadas.
• Crise prolongada: o principal risco é a burocratização (reuniões rotineiras, relatórios que se justificam a si próprios). As questões-chave passam a ser a transição para os serviços nacionais, a ligação com os atores de desenvolvimento e de paz (o «nexo») e a redução progressiva da coordenação humanitária.
• Situações de refugiados e mistas: verificar quem coordena o quê (ACNUR para os refugiados, clusters para os deslocados internos) e evitar duplicações de reporte harmonizando os instrumentos.
• Contextos urbanos: as autoridades municipais, os operadores de serviços (água, eletricidade) e o setor privado estão no centro; os clusters devem adaptar-se às divisões administrativas urbanas e a populações dispersas, e a coordenação por zona é muitas vezes mais pertinente do que a coordenação apenas por setor.
• Contextos de acesso limitado e gestão à distância: a coordenação faz-se muitas vezes a partir de uma capital ou de um país vizinho (hub transfronteiriço). O risco é decidir sem a voz do terreno; as ONG nacionais presentes nas zonas devem ter um lugar real, incluindo em reuniões híbridas.
• Estados fortes: quando o governo dirige a resposta, os mecanismos internacionais posicionam-se em apoio (grupos setoriais copresididos com os ministérios) e devem negociar o espaço necessário à imparcialidade.

O que observam os doadores e os avaliadores

As avaliações humanitárias interagências (IAHE), conduzidas pelo IASC após as grandes crises, e as avaliações da coordenação examinam regularmente os mesmos pontos:

• A pertinência da arquitetura: os clusters ativados correspondiam às necessidades, foram adaptados e desativados no momento certo?
• A qualidade e a rapidez da análise das necessidades, e a sua utilização real nas decisões de afetação.
• A cobertura: as zonas mais graves e os grupos mais vulneráveis foram alcançados, ou a ajuda concentrou-se nas zonas fáceis?
• O lugar dos atores nacionais e locais, e o das pessoas afetadas nas decisões.
• O custo da coordenação (tempo passado em reuniões, número de estruturas) face ao seu valor acrescentado.

Do lado dos doadores, a ECHO, o BHA e o FCDO perguntam habitualmente nos seus formulários de proposta como é que o projeto se insere no plano de resposta e como é que a organização participa na coordenação. Uma resposta genérica («participamos nos clusters») é mal pontuada; uma resposta precisa (fórum, frequência, papel, exemplo de decisão influenciada, dados partilhados) é valorizada.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Explique-nos a arquitetura da coordenação num país onde foi nomeado um Coordenador Humanitário.»

Uma boa resposta distingue o nível estratégico (CH e EHP), o nível operacional intersetorial (grupo intercluster animado pelo OCHA) e o nível setorial (clusters, áreas de responsabilidade, grupos de trabalho), e depois os níveis subnacionais. Precisa a responsabilidade primária do Estado, o papel de fornecedor de último recurso das agências líderes e a diferença em relação ao modelo de coordenação para refugiados.

2. «Quando se deve ativar ou desativar um cluster?»

O candidato cita os dois critérios (deterioração ou mudança significativa, capacidade de coordenação existente insuficiente), o procedimento (proposta do CH após consulta da EHP, validação ao nível do IASC), a revisão periódica e a obrigação de um plano de transição. Ilustra com um exemplo vivido ou realista.

3. «Como deveria a sua organização contribuir para o HNO e o HRP?»

Descreve o calendário do ciclo, a contribuição para as avaliações (MSNA, avaliações setoriais), a participação nos workshops de análise JIAF com dados com fonte, o fornecimento de custos unitários e o alinhamento das propostas com as metas validadas. Menciona a fusão recente dos dois documentos em numerosos países e o esforço de priorização.

4. «O número de pessoas com necessidades do seu setor no seu distrito parece-lhe subestimado. O que faz?»

Verifica primeiro os dados (amostra, período, zonas excluídas), reúne provas complementares, discute-as com o coordenador e o IMO do cluster antes do workshop, e apresenta uma proposta fundamentada. Aceita a decisão coletiva e documenta o desacordo se necessário. Não faz advocacia direta junto do doador contornando o cluster.

5. «Por que razão não se podem somar os números de pessoas com necessidades dos diferentes setores?»

Explica a dupla contagem, a lógica do máximo setorial ou da análise por agregado familiar, e dá uma ordem de grandeza para ilustrar.

6. «Quais são os limites da abordagem por clusters?»

Uma resposta madura cita a fragmentação setorial (daí a coordenação por zona e a análise intersetorial), o peso e o custo em tempo, o lugar ainda insuficiente dos atores locais, a dependência do financiamento das agências líderes e o risco de confusão entre papel de coordenação e interesses da agência. Propõe pistas concretas em vez de uma crítica geral.

Referências-chave

• Módulo de Referência para a Coordenação de Clusters a Nível de País: Comité Permanente Interagências (IASC).
• Protocolos de intensificação à escala de todo o sistema (System-Wide Scale-Up Protocols): IASC.
• Termos de referência-tipo da Equipa Humanitária do País: IASC.
• Documentos de referência do ciclo de programação humanitária e orientações anuais para o panorama das necessidades e o plano de resposta: OCHA.
• Joint Intersectoral Analysis Framework (JIAF 2.0): IASC e parceiros do projeto JIAF.
• Avaliação inicial rápida multissetorial (MIRA), guia: IASC.
• Modelo de coordenação para refugiados e Nota Conjunta ACNUR-OCHA sobre Situações Mistas: ACNUR e OCHA.
• Modelo de coordenação das transferências monetárias: IASC (2022).
• Manual Esfera (edição de 2018) e Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS, edição de 2024).
• Avaliações humanitárias interagências (IAHE): IASC; publicações da ALNAP sobre o estado do sistema humanitário.