Tesouraria, luta contra a fraude e auditoria

1Gerir a tesouraria

Uma ONG pode ser solvente no papel e ficar sem liquidez na prática: os doadores pagam por tranches, muitas vezes após justificação. O plano de tesouraria mensal cruza os recebimentos esperados (por doador e tranche) com os pagamentos (salários, compras, parceiros). Antecipa os défices de tesouraria e permite pedir adiantamentos ou adiar compras.

O risco cambial gere-se convertendo segundo as necessidades, registando à taxa prevista em cada contrato (taxa do dia, taxa média ou taxa InforEuro, por exemplo) e acompanhando os ganhos e perdas cambiais. As transferências para zonas difíceis (bancos, dinheiro móvel, hawala) exigem uma análise de riscos e controlos adaptados.

2Fraude: prevenir, detetar, tratar

O triângulo da fraude (pressão, oportunidade, racionalização) explica porque os controlos internos procuram antes de mais reduzir as oportunidades: separação de funções, limiares de aprovação, rotação, reconciliações bancárias mensais, verificação dos fornecedores, declaração de conflitos de interesses.

• Sinais de alerta: faturas fracionadas, fornecedores sem morada verificável, preços sistematicamente altos, um funcionário que nunca tira férias, documentos alterados.
• Tratamento: política antifraude, canal de denúncia protegido, investigação confiada a uma pessoa independente, informação aos doadores nos prazos contratuais, sanções e recuperação de fundos.

3Passar uma auditoria

Uma auditoria de projeto verifica que as despesas declaradas são reais, elegíveis, justificadas e conformes ao contrato. A preparação começa no primeiro dia: arquivo dos comprovativos por linha orçamental, reconciliação entre contabilidade e relatórios financeiros, processos de compras completos (orçamentos, quadro comparativo, contrato, guia de receção), folhas de horas do pessoal imputado.

Após a auditoria, a carta de recomendações dá origem a um plano de ação acompanhado pela direção. Os custos rejeitados ficam a cargo da organização: é essa a razão de ser da conformidade.

4Construir um plano de tesouraria com vários doadores: o método

O plano de tesouraria responde a uma única pergunta: teremos o dinheiro na conta certa, na moeda certa, no dia em que temos de pagar? O orçamento e o relatório de orçamento versus execução falam de despesas autorizadas e executadas; a tesouraria fala de recebimentos e pagamentos reais. Uma missão pode ter 2 milhões de dólares de subvenções assinadas e não conseguir pagar os salários do mês seguinte.

Dois horizontes complementares

• O plano deslizante a 13 semanas, atualizado todas as semanas pelo responsável financeiro nacional: recebimentos e pagamentos semana a semana, por conta e por moeda. É a ferramenta operacional que desencadeia os pedidos de fundos à sede ou aos doadores.
• O plano a 6 ou 12 meses, atualizado todos os meses após o fecho: faz aparecer as ruturas de tesouraria ligadas ao calendário das tranches e permite negociar a tempo (adiantamento da sede, calendário de pagamentos, adiamento de compras).

As modalidades de pagamento a conhecer

O método passo a passo

1. Partir dos saldos reais de todas as contas e caixas no dia da atualização, por moeda.
2. Listar os recebimentos por doador, tranche e data provável, aplicando uma data realista e não contratual: se um doador paga habitualmente 30 dias após a aprovação de um relatório, a data de recebimento é a data de entrega do relatório mais o prazo de aprovação mais 30 dias.
3. Listar os pagamentos: salários e encargos sociais (datas fixas), rendas, transferências para os parceiros segundo os acordos, compras importantes segundo o plano de aprovisionamento e as condições de pagamento dos fornecedores, distribuições e transferências monetárias segundo o calendário das atividades.
4. Calcular o saldo de fim de período e compará-lo com um limiar de segurança definido pela política, muitas vezes um mês de salários e de custos fixos.
5. Construir um cenário pessimista: atraso da tranche mais incerta, variação desfavorável do câmbio, compra urgente.
6. Decidir as medidas e documentá-las: pedido antecipado, adiantamento interno, adiamento, renegociação.

Os fundos de um doador não servem para pagar as despesas de outro projeto, nem mesmo temporariamente, salvo se a política interna e os contratos o permitirem expressamente e o movimento for registado como um empréstimo entre projetos, reembolsado e rastreável. Um adiantamento «temporário» não documentado torna-se, na auditoria, uma despesa não elegível ou um desvio de finalidade.

O fundo de maneio

As ONG nacionais são as mais expostas às ruturas de tesouraria, porque raramente dispõem de fundos próprios. Existem várias pistas: negociar adiantamentos em vez de reembolsos, incluir nos orçamentos custos de apoio que permitam constituir uma reserva, pedir aos parceiros internacionais transferências no início do trimestre em vez de reembolsos. Estes temas fazem parte dos compromissos de financiamento de qualidade inscritos no Grande Acordo (Grand Bargain). Para uma ONG internacional, o fundo de maneio da sede permite adiantar fundos às missões segundo regras escritas (montante máximo, duração, reembolso prioritário à chegada da tranche).

5Exemplo completo: um plano de tesouraria a seis meses e as suas medidas corretivas

Contexto fictício: a ONG «Horizon Santé» gere quatro financiamentos no país fictício de Varanie. O responsável financeiro nacional prepara o plano de julho a dezembro. Montantes em milhares de dólares. Limiar de segurança fixado pela política: um mês de salários, ou seja, 85.

Dados

• Saldo de tesouraria a 1 de julho, todas as contas: 340.
• Doador A (agência das Nações Unidas, adiantamentos trimestrais): 90 em julho, 90 em outubro, adiantamento do primeiro trimestre seguinte pedido para o fim de dezembro (90), estando cada adiantamento condicionado à justificação do anterior.
• Doador B (fundo comum): segunda tranche de 120 esperada em setembro, condicionada ao relatório intercalar devido a 31 de agosto; prazo habitual de aprovação de três a seis semanas, logo risco de deslizamento para outubro.
• Doador C (reembolso mensal das despesas com cerca de 45 dias de desfasamento): 35 por mês de agosto a dezembro.
• Doador D: novo contrato em negociação, primeiro pagamento de 180 previsto para novembro.
• Pagamentos: salários de 85 por mês; atividades e funcionamento de 70, 80, 120 (distribuição de setembro), 60, 75 e 80; transferências para o parceiro nacional de 40 em julho e em outubro.

O plano inicial

Cenário pessimista: se a tranche de B deslizar para outubro, o saldo de setembro cai para 105 + 35 - 205 = - 65. A missão não conseguiria pagar os salários do fim de setembro, precisamente no momento da distribuição mais importante. O saldo de outubro volta a ser igual a - 5, porque a tranche chega nessa altura.

O raciocínio

• O problema não é uma falta de financiamento (os quatro contratos cobrem as despesas), mas um desfasamento de calendário.
• Dois riscos dominam: a data da tranche B, que depende da própria missão (data de entrega do relatório), e a data do primeiro pagamento de D, que depende da negociação.
• Os salários e a distribuição de setembro não podem ser adiados sem consequências graves para o pessoal e para as pessoas afetadas.

As medidas adotadas

Todos os saldos voltam a ficar acima do limiar. O plano é apresentado ao diretor nacional com as duas versões e o cenário pessimista, sendo depois atualizado todos os meses. O reembolso do adiantamento da sede em janeiro fica desde já inscrito no plano seguinte.

Um plano de tesouraria útil não procura a precisão ao dólar. Procura ver a rutura com dois a três meses de antecedência, quando ainda há tempo para negociar. Uma rutura vista na semana dos salários só deixa más soluções.

Pontos de controlo neste exemplo

• O adiantamento da sede é registado como uma dívida para com a sede, e não como um recebimento de subvenção.
• A transferência para o parceiro nacional não é atrasada para melhorar a tesouraria: seria transferir o problema para o ator mais frágil.
• Os fundos de A não são utilizados para pagar as despesas de C enquanto se aguarda o reembolso: cada projeto suporta as suas próprias despesas, e o desfasamento é coberto pelo adiantamento da sede.

6Câmbio, transferências de fundos e canais de pagamento de risco

Os métodos de conversão

Um contrato denominado em euros, uma contabilidade mantida em dólares e despesas pagas em moeda local: é a situação corrente de uma missão. A regra de conversão aplicada deve ser escrita, conforme a cada contrato e aplicada de forma constante.

Exemplo quantificado de perda cambial

Um contrato de 500 000 euros foi orçamentado à taxa de 1,10 dólares por euro, ou seja, 550 000 dólares de atividades. O pré-financiamento de 400 000 euros é convertido a 1,08, ou seja, 432 000 dólares em vez dos 440 000 previstos: perda cambial de 8 000 dólares. Segundo as regras da maioria dos doadores, as perdas cambiais não são compensadas: a organização tem de reduzir certas despesas ou encontrar um complemento. Inversamente, um ganho cambial pertence ao projeto e deve ser utilizado nas suas atividades, com o acordo do doador se isso alterar os resultados. O acompanhamento mensal da diferença cambial acumulada e o seu comentário no relatório de orçamento versus execução evitam a má surpresa no fim do projeto.

Economias com taxas múltiplas e inflação elevada

• Quando existe uma diferença importante entre a taxa oficial e a taxa paralela, qualquer conversão fora do circuito oficial pode expor a organização a sanções legais e à rejeição dos custos. A decisão nunca se toma isoladamente: passa pela sede, pelos assessores jurídicos e pelo acordo escrito do doador.
• Os grupos de trabalho sobre transferências monetárias e os fóruns de ONG partilham muitas vezes análises do mercado cambial; as decisões coordenadas entre organizações protegem mais do que uma decisão isolada.
• Com inflação elevada, converter à medida das necessidades (por semana em vez de por trimestre), indexar os montantes das transferências monetárias segundo uma regra definida com o grupo de trabalho e rever os orçamentos com mais frequência.

Transferir fundos para zonas difíceis

Um canal de transferência não se escolhe apenas pela sua comodidade: escolhe-se no final de uma análise escrita que compara a segurança do pessoal, a rastreabilidade, o custo, o risco de sanções e a aceitação pelo doador. Esta análise é o primeiro documento que o auditor pedirá se uma transferência levantar problemas.

7Conduzir uma investigação sobre uma suspeita de fraude, do alerta ao relatório

Uma investigação mal conduzida pode destruir provas, expor um denunciante, violar os direitos da pessoa visada e tornar impossível qualquer sanção ou recuperação. Prepara-se, por isso, com o mesmo rigor que uma auditoria. As diretrizes da CHS Alliance sobre investigações, concebidas para as organizações humanitárias, fornecem um quadro de referência; a política antifraude de cada organização precisa quem decide e quem investiga.

As etapas

1. Receção do alerta: pelo canal previsto (ponto focal, endereço dedicado, linha de denúncia, superior hierárquico). Aviso de receção ao denunciante, se possível, lembrando a confidencialidade e a proteção contra represálias.
2. Avaliação preliminar (alguns dias): a alegação é suficientemente precisa e credível? Trata-se de fraude, de outra falta ou de um desacordo de gestão? Que fundos e que doadores estão em causa? Esta etapa não inclui entrevistas com a pessoa visada.
3. Decisão e mandato: a direção competente (muitas vezes a sede, nos casos significativos) decide abrir uma investigação, designa um ou dois investigadores formados e independentes da linha hierárquica em causa, e fixa termos de referência (factos a apurar, âmbito, calendário).
4. Medidas cautelares: proteger os documentos originais, copiar os dados contabilísticos e as caixas de correio profissionais segundo a política informática, suspender certos acessos e, se necessário, colocar a pessoa em licença administrativa. Estas medidas não são sanções e não prejulgam o resultado.
5. Informação aos doadores: a maioria dos contratos impõe que se informe o doador sem demora, ou num prazo curto fixado, logo que uma suspeita credível diga respeito aos seus fundos. Para os fundos europeus, a informação pode chegar ao OLAF; para os fundos britânicos, os acordos do FCDO preveem uma notificação imediata; as agências das Nações Unidas e os fundos comuns fixam os seus próprios prazos. Mais vale informar cedo com elementos parciais do que tarde com um dossiê completo.
6. Recolha das provas documentais: documentos contabilísticos, processos de aprovisionamento, extratos bancários e de dinheiro móvel, diários de bordo, registos de stocks, listas de distribuição. As provas documentais precedem sempre as entrevistas.
7. Entrevistas: primeiro as testemunhas, por último a pessoa visada. Dois investigadores, ata assinada, direito da pessoa a ser informada das alegações, a responder, a apresentar elementos e, conforme a política, a ser acompanhada. Sem promessas, sem pressão, sem gravação sem consentimento, segundo o direito aplicável.
8. Análise e padrão de prova: num procedimento administrativo interno, o padrão habitual é o da preponderância da prova (mais provável do que improvável), e não o do processo penal. As conclusões distinguem os factos provados, não provados e inconclusivos.
9. Relatório de investigação: factual, sem opinião sobre a sanção, com as provas em anexo e as fragilidades de controlo identificadas.
10. Decisão e seguimento: decisão disciplinar pela direção segundo o direito laboral local, recuperação dos montantes, eventual apresentação de queixa (após análise dos riscos para a segurança do pessoal e das testemunhas), relatório final ao doador, correção dos controlos.

Exemplo: o combustível da base de Tamba

Contexto fictício: uma análise mensal de consumo mostra que três viaturas da base de Tamba consomem em média 22 litros aos 100 quilómetros, contra 14 de viaturas idênticas em itinerários comparáveis nas outras bases. Em seis meses, os diários de bordo indicam 60 000 quilómetros percorridos por estas três viaturas.

• Consumo esperado: 60 000 × 14 / 100 = 8 400 litros. Consumo faturado: 60 000 × 22 / 100 = 13 200 litros. Excedente: 4 800 litros, ou seja, 7 680 dólares ao preço médio de 1,60 dólares por litro.
• A avaliação preliminar exclui uma causa técnica (as viaturas foram revistas) e constata que todos os vales de combustível estão assinados pelo mesmo supervisor de logística e que as faturas do posto apresentam quantidades redondas.
• O ponto focal informa a sede, que abre uma investigação e informa o doador cujos fundos financiam o combustível da base.
• Os investigadores cruzam os vales, as faturas e os registos do posto (obtidos com o acordo do gerente), e depois os registos GPS de duas viaturas. Apuram que foram faturados abastecimentos em datas em que as viaturas estavam imobilizadas.
• Entrevistas: motoristas, gerente do posto e, por fim, o supervisor de logística, que reconhece parte dos factos.
• Conclusões: desvio provado no valor de 5 100 dólares, não provado quanto ao restante. Despedimento segundo o procedimento local, recuperação parcial mediante acordo escrito, informação completa ao doador, reembolso do montante provado ao doador com fundos próprios, cartões de combustível nominativos e análise mensal generalizados a todas as bases.

Três proibições: investigar sozinho e em segredo sem mandato, confrontar a pessoa antes de ter protegido as provas e revelar a identidade do denunciante. Cada um destes gestos pode tornar a investigação inutilizável e pôr pessoas em perigo.

8Depois da auditoria: custos rejeitados, plano de ação e recuperação

O relatório de auditoria não é o fim do processo. A forma como a organização trata as constatações, negocia os custos rejeitados e corrige os seus sistemas determina a sua reputação junto dos doadores nos anos seguintes.

Exemplo: a fase contraditória de uma auditoria de projeto

Contexto fictício: a auditoria de um projeto de 1,2 milhões de euros identifica 23 400 euros de custos não elegíveis ou não justificados, repartidos por cinco constatações.

Leitura: a fase contraditória permitiu reduzir os custos rejeitados em 13 100 euros, unicamente através da apresentação de documentos existentes. Os 10 300 euros restantes serão reembolsados ao doador ou deduzidos do pagamento do saldo, com os fundos próprios da organização. Lição principal: os documentos existiam em parte, mas não estavam arquivados no dossiê do projeto. O custo de um arquivo rigoroso é muito inferior ao dos custos rejeitados.

O plano de ação

O plano é validado pela direção, transmitido ao doador se o contrato o exigir, apresentado ao conselho de administração ou ao comité de auditoria e acompanhado todos os trimestres até ao encerramento de todas as ações. Uma recomendação só é encerrada quando a eficácia da ação tiver sido verificada, e não quando o procedimento tiver sido escrito.

Recuperação e provisões

• Logo que um custo corra o risco de ser rejeitado, a direção financeira constitui uma provisão nas contas para não descobrir a perda no fecho anual.
• Os montantes desviados por um trabalhador ou um fornecedor podem ser objeto de recuperação (acordo amigável, dedução dentro dos limites do direito laboral, ação judicial, seguro se existir uma apólice que cubra a fraude), mas o reembolso ao doador não espera pela recuperação.
• Um parceiro de execução cujos custos sejam rejeitados deve reembolsar segundo os termos do acordo de parceria; se a organização líder reembolsar o doador em seu lugar, deve decidi-lo explicitamente e documentá-lo.

Um auditor que regressa no ano seguinte começa por ler o plano de ação anterior. Constatações repetidas são interpretadas como uma fragilidade de governação e podem fazer passar a organização para uma categoria de risco mais elevada, com tranches mais curtas e mais controlos.

9Adaptações ao contexto, erros frequentes, perguntas de entrevista e referências

Variações consoante o contexto

Erros frequentes

• Construir o plano de tesouraria com base nas datas contratuais de pagamento, e não nas datas reais observadas.
• Utilizar os fundos de um projeto para pré-financiar outro sem regras nem registo.
• Deixar saldos importantes em moeda local que se desvaloriza ou, pelo contrário, converter todo o pré-financiamento de uma só vez no início.
• Atrasar a informação ao doador sobre uma suspeita de fraude «para ter um dossiê completo».
• Confiar a investigação ao superior direto da pessoa visada ou a uma pessoa sem formação.
• Considerar o relatório de auditoria como um fim e não como o ponto de partida de um plano de ação acompanhado.

Perguntas de entrevista

1. «O seu plano de tesouraria mostra uma rutura de 150 000 dólares daqui a três meses. O que faz?»

Uma resposta sólida distingue um problema de calendário de um problema de financiamento, verifica os pressupostos do plano, identifica as alavancas (data dos relatórios que condicionam as tranches, negociação dos calendários de pagamento, fundo de maneio da sede, adiamento de compras não críticas), recusa o empréstimo não documentado entre projetos e informa a direção com um cenário quantificado e opções.

2. «Um doador paga em euros, as suas despesas são em moeda local e a inflação atinge 40 % ao ano. Como gere o câmbio?»

A pessoa candidata cita o método previsto no contrato, conversões à medida das necessidades, um acompanhamento mensal da diferença cambial, uma política escrita, a proibição de recorrer a um mercado não oficial sem parecer jurídico e acordo escrito do doador, e a coordenação com as outras organizações e com o grupo de trabalho sobre transferências monetárias.

3. «Um colega informa-o de que algumas faturas de materiais parecem falsas. Descreva a sua abordagem.»

O candidato protege a fonte, não confronta ninguém, protege discretamente os documentos se a sua função o permitir, transmite pelo canal previsto na política e explica depois as etapas de uma investigação: avaliação preliminar, mandato, medidas cautelares, informação ao doador, provas documentais antes das entrevistas, padrão de prova, relatório e seguimento.

4. «O auditor propõe rejeitar 40 000 dólares. Como prepara a fase contraditória?»

A pessoa candidata analisa cada constatação separadamente, procura os documentos existentes, distingue o que é contestável do que não é, responde dentro do prazo com provas, informa a direção do montante provável e propõe uma provisão, transformando depois as constatações num plano de ação.

5. «Porque pode o canal hawala ser aceitável, e em que condições?»

A pessoa candidata explica que é por vezes o único canal disponível e que exige uma análise escrita das opções, uma diligência sobre o agente (registo, triagem, referências), um contrato, avisos de receção, tetos, o acordo prévio do doador e uma revisão regular.

Referências-chave

• Code of Federal Regulations, título 2, parte 200, nomeadamente 200.305 (pagamentos e adiantamentos) e subparte F (auditoria): Governo dos Estados Unidos.
• Acordo-Quadro de Parceria Humanitária da ECHO e respetivos anexos; taxas contabilísticas InforEuro publicadas pela Comissão Europeia.
• Formulário FACE e quadro HACT: agências das Nações Unidas envolvidas.
• Manual Operacional dos Fundos Comuns Nacionais (CBPF): OCHA.
• Guidelines for Investigations: CHS Alliance.
• Recomendações do Grupo de Ação Financeira (GAFI), nomeadamente sobre as organizações sem fins lucrativos e os prestadores de serviços de transferência de fundos ou valores.
• Compromissos do Grande Acordo (Grand Bargain) sobre o financiamento de qualidade e a localização.
• Normas ISA 800 e 805 e norma ISRS 4400 (revista): IAASB.
• Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS), compromisso 9.