Contabilidade, tesouraria e controlo orçamental

1O documento comprovativo acima de tudo

Cada despesa deve ser sustentada por documentos comprovativos originais: pedido aprovado, nota de encomenda, guia de receção, fatura, comprovativo de pagamento. Sem documento, não há despesa elegível.

• Os documentos são numerados e carimbados «pago» com a referência do projeto, para evitar o duplo financiamento.
• Cada lançamento tem um código orçamental (rubrica do orçamento) e um código analítico (projeto, doador, local): é isto que permite produzir os relatórios por doador.
• Os lançamentos são registados num software ou numa folha de cálculo estruturada (diário de caixa, diário de banco), à medida que ocorrem.

2Caixa e banco

• Limite de caixa: um montante máximo de numerário no escritório, definido pela política e pelo seguro; acima dele, os pagamentos fazem-se por banco ou dinheiro móvel.
• Contagem de caixa regular (por exemplo todas as semanas e no fim de cada mês) por duas pessoas, com uma ata assinada.
• Reconciliação bancária mensal: saldo do extrato bancário comparado com o saldo contabilístico, cada diferença explicada.
• Dupla assinatura nos pagamentos bancários acima de um limiar.
• Adiantamentos (ao pessoal ou para missões): autorizados, registados e justificados num prazo fixado.
• Previsão de tesouraria: antecipar as necessidades para pedir as tranches do doador a tempo.

3O acompanhamento orçamental

Todos os meses, um relatório orçamento versus real (BvA) compara, rubrica a rubrica, o orçamento, as despesas do mês, o acumulado, a taxa de execução e o saldo.

• Comparar a taxa de execução com o tempo decorrido: no mês 6 de 12, uma rubrica a 90 % ou a 10 % merece uma análise.
• Discutir o relatório com o chefe de projeto: atrasos nas atividades, preços que mudam, necessidades de realocação.
• Respeitar a flexibilidade prevista no contrato (por exemplo uma percentagem entre rubricas); para além dela, pedir o acordo escrito do doador.
• Verificar a elegibilidade: despesa prevista, necessária, razoável, dentro do período do projeto, justificada e conforme às regras do doador.

4O circuito da despesa passo a passo: da necessidade expressa ao documento arquivado

A maior parte dos custos rejeitados em auditoria não nasce de uma fraude, mas de um circuito de despesa mal gerido: um pedido aprovado depois da compra, uma guia de receção em falta, uma fatura imputada à rubrica errada, um pagamento feito antes da data de início do contrato. O circuito da despesa (em inglês procure-to-pay) é a coluna vertebral da conformidade. Cada etapa tem um responsável, um documento e um controlo. Se faltar uma etapa, a despesa torna-se frágil, mesmo que seja real e útil.

As oito etapas do circuito padrão

A conciliação de três documentos (encomenda, receção, fatura) é o controlo mais eficaz e menos dispendioso contra a sobrefaturação e as entregas fictícias. Se faltar um só destes três documentos, a liquidação fica suspensa, seja qual for a urgência invocada.

A codificação: o que torna as contas legíveis por doador

Um lançamento bem codificado responde a quatro perguntas: que natureza de despesa (conta geral), para que projeto e que doador (código de projeto), em que rubrica do orçamento do doador (código orçamental) e onde (código de local ou de base). Uma ONG que gere três doadores sem um código analítico fiável não consegue produzir um relatório financeiro defensável e acaba por «reconstruir» as imputações no momento do relatório, o que os auditores detetam de imediato.

A tabela de correspondência entre o plano de contas da organização e as rubricas de cada doador (em inglês mapping) é preparada no arranque de cada contrato, validada pelo responsável financeiro e comunicada às pessoas que fazem os lançamentos. Evita que a mesma compra de combustível seja imputada a «transporte» por uma base e a «funcionamento» por outra.

Documentos exigidos por tipo de despesa

Prazos e ritmo

• Registo dos lançamentos: no máximo nos cinco dias úteis seguintes ao pagamento; em caixa, no próprio dia.
• Justificação dos adiantamentos ao pessoal: sete a catorze dias após o regresso da missão, conforme a política; nenhum novo adiantamento enquanto o anterior não estiver regularizado.
• Envio dos documentos das bases para o escritório nacional: todas as semanas em contexto estável, pelo menos todos os meses em contexto de acesso difícil, com guia de remessa e cópia digitalizada conservada no local.
• Conservação: segundo o contrato mais exigente. A título indicativo, o Regulamento Financeiro da União Europeia prevê em geral cinco anos após o pagamento do saldo (três anos para as subvenções de pequeno montante) e a regulamentação federal norte-americana (2 CFR 200) três anos após a apresentação do relatório financeiro final, prorrogados em caso de auditoria ou litígio em curso.

5O fecho mensal: calendário, conciliações e controlos de coerência

O fecho mensal é o momento em que a contabilidade se torna uma informação de gestão fiável. Um fecho feito com atraso ou sem controlos produz um relatório de orçamento versus execução errado, e as decisões tomadas com base nele também o são. Numa missão bem gerida, as contas do mês são fechadas e transmitidas à sede entre o quinto e o décimo dia útil do mês seguinte.

Calendário-tipo de fecho

A conciliação bancária, método completo

A conciliação explica a diferença entre o saldo do extrato do banco e o saldo do diário de banco na mesma data. As diferenças legítimas são de quatro tipos: cheques emitidos ainda não debitados, depósitos ou transferências recebidos registados na contabilidade mas ainda não creditados pelo banco, comissões e juros bancários ainda não registados na contabilidade, e transferências recebidas pelo banco mas ainda não registadas. Tudo o resto é um erro ou uma anomalia a explicar.

A conciliação é preparada pelo contabilista, revista e assinada por uma pessoa que não tem acesso aos pagamentos, e acompanhada do extrato bancário original. Os itens em conciliação devem ser acompanhados: um cheque não apresentado há mais de três meses deve ser investigado (cheque perdido, fornecedor que não existe, cheque a anular e reemitir), pois é um terreno clássico de desvio de fundos.

Uma conciliação «equilibrada» por uma linha «diferença a analisar» ou «diversos» não é uma conciliação. Uma diferença, mesmo de 10 dólares, sinaliza ou um erro de registo que se vai repetir, ou uma manipulação que vai crescer.

O auto de contagem de caixa

A contagem faz-se por denominação, na presença do caixa, por uma pessoa independente. O auto menciona: data e hora, denominações e quantidades, total físico, saldo teórico do livro de caixa, diferença, explicação, assinaturas das duas pessoas. Os vales provisórios (adiantamentos em curso justificados por um documento assinado) são listados à parte: não são dinheiro em caixa, e o seu montante acumulado deve ser limitado pela política. Uma caixa que contém permanentemente vales provisórios equivalentes a 40 % do seu saldo é uma caixa que serve para fazer empréstimos ao pessoal.

Os controlos de coerência de fim de mês

• Contas transitórias: os montantes não imputados devem ser regularizados em cada fecho ou, na sua falta, justificados linha a linha com uma data de regularização.
• Adiantamentos ao pessoal: mapa de antiguidade de saldos (menos de 15 dias, 15 a 30 dias, mais de 30 dias). Para além de 30 dias, escalonamento ao diretor e, conforme a política, dedução no salário após acordo escrito.
• Salários: a folha de salários do mês coincide com a lista do pessoal validada pelos recursos humanos; as entradas e saídas estão justificadas.
• Imputações: revisão de uma amostra de lançamentos (por exemplo, dez lançamentos por projeto, escolhidos entre os mais elevados e alguns ao acaso) para verificar documentos, códigos e datas.
• Custos partilhados: a chave de repartição do mês é calculada e aplicada segundo o método documentado.
• Câmbio: a taxa aplicada é a prevista pela política e por cada contrato; as diferenças cambiais são contabilizadas separadamente.

6Elegibilidade, custos diretos e custos partilhados: aplicar as regras dos doadores

Uma despesa pode ser real, justificada e útil e, ainda assim, não elegível. A elegibilidade avalia-se à luz do contrato assinado e das regras gerais do doador, que prevalecem sobre a política interna da organização quando são mais estritas. O princípio de base é que a organização aplica sempre a regra mais exigente entre a sua própria política e a do doador.

Os critérios comuns de elegibilidade

Apesar de formulações diferentes, os grandes doadores partilham uma base comum de critérios. A regulamentação federal norte-americana (2 CFR 200, subparte E, «princípios de custos») fala de custos admissíveis (allowable), imputáveis (allocable) e razoáveis (reasonable). As regras da União Europeia para a ajuda humanitária (acordo-quadro de parceria da ECHO e respetivos anexos) exigem custos necessários à ação, previstos no orçamento, incorridos durante o período de execução, identificáveis e verificáveis, registados na contabilidade, conformes ao direito fiscal e social aplicável, razoáveis e justificados, e conformes ao princípio da boa gestão financeira.

Custos diretos, custos partilhados e custos indiretos

• Custos diretos: ligam-se sem ambiguidade a um projeto (insumos distribuídos, pessoal a 100 %, viatura dedicada).
• Custos partilhados (ou custos de apoio diretos): beneficiam vários projetos num mesmo país (renda do escritório nacional, eletricidade, logístico nacional, segurança). Podem ser imputados diretamente aos projetos se for utilizado um método de repartição objetivo, documentado, aplicado de forma constante e verificável.
• Custos indiretos: custos de estrutura da sede, não imputáveis a um projeto. São cobertos por uma percentagem fixa ou por uma taxa negociada. A título de exemplo, a ECHO limita em geral os custos indiretos a 7 % dos custos diretos elegíveis; a regulamentação federal norte-americana permite uma taxa negociada (NICRA) ou, na sua falta, uma taxa fixa mínima (aumentada para 15 % dos custos diretos modificados na revisão de 2024); várias agências das Nações Unidas e fundos comuns aplicam uma taxa de 7 % para os parceiros de execução. Estas taxas verificam-se sempre no contrato.

Métodos de repartição dos custos partilhados

O que o auditor verifica numa repartição: um método escrito, aprovado antes da sua aplicação, aplicado todos os meses da mesma forma a todos os projetos, e cuja soma das percentagens nunca ultrapassa 100 %. Uma repartição decidida em função do orçamento remanescente em cada projeto é uma repartição oportunista e será rejeitada.

O pessoal e as folhas de horas

O salário é muitas vezes a primeira rubrica do orçamento e a primeira fonte de custos rejeitados. Para qualquer posto imputado a vários projetos, a maioria dos doadores espera uma folha de horas que reflita o tempo efetivamente dedicado, assinada pelo trabalhador e pelo seu supervisor, elaborada pelo menos mensalmente. Uma percentagem orçamental fixa aplicada durante doze meses, sem folhas de horas, é uma estimativa e não uma prova. A regulamentação federal norte-americana (2 CFR 200.430) exige que os encargos com pessoal assentem em registos que reflitam fielmente o trabalho realizado; as estimativas orçamentais só são aceites se forem ajustadas a posteriori ao real.

Flexibilidade orçamental e alterações

Cada contrato fixa uma margem de transferência entre rubricas ou capítulos sem acordo prévio. A regulamentação federal norte-americana (2 CFR 200.308) exige, por exemplo, uma aprovação prévia quando as transferências acumuladas entre categorias de custos diretos ultrapassam 10 % do orçamento total, acima de um determinado montante de subvenção. Os contratos da ECHO e das agências das Nações Unidas preveem as suas próprias margens, a consultar nas condições particulares. Três regras práticas: calcular a flexibilidade de forma acumulada ao longo da vida do projeto e não mês a mês; nunca utilizar a flexibilidade para criar uma nova rubrica ou um novo equipamento não previsto; pedir uma alteração pelo menos 30 a 60 dias antes da data em que é necessária, e nunca no último mês do projeto.

7Exemplo completo: o orçamento versus execução do mês 7 e o pedido de realocação

Contexto fictício: a ONG nacional «Entraide Rive Sud» executa um projeto de 12 meses de assistência aos agregados familiares deslocados no distrito fictício de Malanga, financiado por um doador institucional. O orçamento total é de 419 440 dólares, dos quais 392 000 de custos diretos e 27 440 de custos indiretos (7 % dos custos diretos). O contrato autoriza transferências entre capítulos sem adenda até 15 % do montante inicial do capítulo que recebe, mediante simples notificação escrita; acima disso, é necessária uma adenda. Estamos no fecho do mês 7, ou seja, 58 % do tempo decorrido.

Etapa 1: o quadro de orçamento versus execução

Primeira leitura: a taxa global (54,2 %) está próxima do tempo decorrido, o que poderia tranquilizar sem razão. A análise linha a linha mostra dois movimentos opostos que se compensam. A taxa em relação ao tempo decorrido é apenas um sinal: há que confrontá-la sempre com o calendário das atividades. O equipamento é normalmente consumido no início do projeto; as distribuições seguem um calendário por ciclos.

Etapa 2: compreender cada desvio com o chefe de projeto

• Transporte: o preço do combustível aumentou 28 % no mês 3 (escassez regional), e a estrada principal para dois locais está cortada desde o mês 5, o que obriga a um desvio de 140 quilómetros. Média mensal: 31 200 / 7 = 4 457 dólares. Ao mesmo ritmo, a projeção no fim do projeto é de 4 457 × 12 = 53 486 dólares, ou seja, uma derrapagem de 15 486 dólares (40,8 %).
• Distribuições: o segundo ciclo foi adiado seis semanas por motivos de insegurança. Os compromissos dos meses 8 a 10 (encomendas assinadas e listas validadas) ascendem a 90 000 dólares. Projeção: 62 400 + 90 000 = 152 400, ou seja, uma poupança de 7 600 dólares, devida a um preço dos kits mais baixo obtido através de um acordo-quadro. As metas (2 400 agregados familiares) continuam alcançáveis.
• Pessoal: 12 000 dólares por mês em média; um posto de assistente de terreno ficou vago durante dois meses. Projeção: 144 000, ou seja, uma poupança de 6 000.
• Escritório: 15 600 / 7 = 2 229 por mês; projeção de 26 743, ou seja, uma derrapagem de 2 743 devida ao aumento da renda na renovação do contrato de arrendamento.
• Equipamento: saldo de 600 dólares não necessário.

Etapa 3: agir antes de realocar

A realocação não é a primeira resposta. A equipa decide primeiro medidas de contenção: agrupamento das entregas em comboios mensais em vez de quinzenais, e renegociação do contrato de aluguer de camiões a preço fixo. O logístico estima a poupança em 4 000 dólares nos cinco meses restantes. A necessidade residual para o transporte é, portanto, de 15 486 - 4 000 = 11 486, arredondada para 11 500 dólares.

Etapa 4: verificar a flexibilidade contratual

Etapa 5: a proposta de realocação

O pedido de adenda é enviado ao doador no mês 8, acompanhado de: uma nota de duas páginas que explica as causas com provas (levantamentos de preços do combustível do grupo de trabalho de logística, relatório de acesso do OCHA sobre o corte da estrada), o quadro acima, a confirmação de que as metas não mudam e as medidas de poupança já tomadas. A notificação relativa ao capítulo de escritório pode ser integrada no mesmo pedido para evitar duas trocas de correspondência.

O raciocínio que o doador espera: uma constatação quantificada, uma causa externa documentada, medidas de contenção já tomadas, uma solução neutra para o orçamento total e sem efeito negativo nos resultados. Um pedido que diga apenas «o transporte está ultrapassado, agradecemos que aceitem a transferência» será devolvido ou recusado.

Etapa 6: a repartição da renda partilhada

A renda do escritório de Malanga, 3 000 dólares por mês, é partilhada entre três projetos segundo o método documentado, proporcional aos equivalentes a tempo inteiro do mês. Em março: projeto A (este projeto) 9 ETI, projeto B 6 ETI, projeto C 5 ETI, ou seja, 20 ETI. Repartição: A 45 % (1 350 dólares), B 30 % (900 dólares), C 25 % (750 dólares). O cálculo é conservado com a lista do pessoal do mês, assinada pelos recursos humanos. Se um doador já tiver financiado a renda a 100 % no seu orçamento, os outros dois projetos não podem imputar-lhe qualquer parte: é o controlo do duplo financiamento.

Etapa 7: o acompanhamento

Após aprovação, o orçamento revisto é introduzido no sistema contabilístico como nova referência, sendo a versão inicial conservada para efeitos de rastreabilidade. O relatório final apresentará as duas colunas, orçamento inicial e orçamento revisto, com a referência da adenda.

8Erros frequentes, expectativas dos auditores e adaptações ao contexto

Os erros que saem mais caros

O que os auditores e os doadores examinam

• A pista de auditoria: partir de uma linha do relatório financeiro, descer ao razão geral, depois ao lançamento, depois ao documento, e voltar a subir. Cada nível deve coincidir.
• As amostras: o auditor seleciona lançamentos segundo um método (montantes elevados, seleção aleatória, lançamentos de fim de período, lançamentos manuais, ajustamentos). Uma ONG não pode prever a amostra: tudo deve estar pronto.
• Os lançamentos de fim de projeto: despesas do último mês, transferências entre projetos, reclassificações. São os mais examinados.
• A coerência com a parte narrativa: um relatório narrativo que anuncia 2 400 agregados familiares assistidos com despesas de distribuição executadas a 60 % suscita perguntas.
• As contas transitórias e as diferenças de conciliação: a sua existência prolongada é um indicador de fragilidade do controlo.

Variações consoante o contexto

Em emergência, a flexibilidade é permitida; a ausência de registo nunca o é. Uma derrogação escrita, assinada e datada no momento da decisão vale mais do que uma explicação redigida seis meses depois para o auditor.

9Caixa de ferramentas reutilizável: listas de verificação e modelos

Lista de verificação de um documento de despesa antes do pagamento

1. O pedido está aprovado pela pessoa certa, segundo a delegação de autoridade, e datado antes do compromisso.
2. O visto orçamental indica o código de projeto e a rubrica, e o saldo é suficiente.
3. O procedimento de aprovisionamento corresponde ao limiar (número de orçamentos, análise comparativa assinada por um comité, se exigido).
4. A nota de encomenda ou o contrato está assinado antes da entrega.
5. A guia de receção está assinada por uma pessoa diferente do comprador e menciona quantidades e estado.
6. A fatura é original, em nome da organização, com número, data, contactos do fornecedor, discriminação das quantidades e preços unitários, e conforme à encomenda.
7. O fornecedor foi verificado contra as listas de sanções aplicáveis e consta do ficheiro de fornecedores.
8. Os montantes foram recalculados (quantidade × preço, totais, impostos).
9. O meio de pagamento é conforme à política (transferência ou cheque acima do limiar de pagamento em numerário).
10. O documento está carimbado «pago», com data, código de projeto e número de lançamento.

Modelo de auto de contagem de caixa

Lista de verificação do fecho mensal

Modelo de comentário de desvio para o relatório de orçamento versus execução

A coluna «projeção no fim do projeto» é a mais útil e a mais frequentemente esquecida: uma taxa de execução não diz nada sem projeção. A projeção combina o real, os compromissos assinados e o que falta comprometer segundo o plano de atividades.

Matriz simplificada de delegação de autoridade

Estes limiares são indicativos: cada organização fixa-os segundo a sua dimensão, os seus riscos e as exigências dos seus doadores, e revê-os pelo menos uma vez por ano.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «A conciliação bancária de fim de mês apresenta uma diferença inexplicada de 1 200 dólares. O que faz?»

Uma resposta sólida descreve uma abordagem ordenada: verificar que os dois saldos estão na mesma data, cruzar uma a uma as operações do extrato e do diário, procurar os erros clássicos (inversão de algarismos, lançamento em duplicado, conta bancária errada, operação registada no mês errado), examinar os cheques antigos em circulação. O candidato precisa que não faz qualquer lançamento de ajustamento sem explicação, que informa o responsável financeiro se a diferença persistir e que pondera uma denúncia se a anomalia sugerir uma manipulação.

2. «Um chefe de projeto pede-lhe que impute despesas a um projeto que ainda tem orçamento, quando elas dizem respeito a outro projeto já terminado. Como responde?»

A pessoa candidata recusa claramente e explica porquê: imputação não conforme, risco de duplo financiamento ou de custo não elegível, risco para a relação com o doador. Propõe soluções legítimas: verificar se a despesa pode ser imputada a fundos próprios, examinar se uma parte diz realmente respeito ao novo projeto com um método documentado, ou antecipar o fecho do próximo projeto. Menciona o escalonamento ao responsável financeiro se a pressão continuar.

3. «No mês 9, o projeto está executado a 45 %. Que perguntas faz?»

A pessoa candidata pede a projeção no fim do projeto, os compromissos assinados, o calendário das atividades restantes, e distingue o atraso (atividades adiadas mas exequíveis) da poupança (preços mais baixos) e da subexecução (atividades abandonadas). Propõe um pedido de prorrogação sem custos adicionais se as atividades estiverem adiadas, ou uma realocação para atividades úteis, avisando o doador cedo.

4. «Como reparte os custos de um escritório partilhado entre quatro doadores?»

O candidato apresenta um método objetivo (efetivos, utilização real), escrito e aprovado, aplicado todos os meses de forma constante, com os cálculos conservados. Verifica que cada doador aceita este tipo de custos no seu orçamento, que a soma não ultrapassa 100 % e que nenhum doador financia já o mesmo custo na totalidade.

5. «Quais são, para si, as três prioridades ao chegar a uma missão cuja contabilidade tem seis meses de atraso?»

Uma resposta convincente: proteger primeiro o numerário e as contas bancárias (contagem, conciliações, signatários), depois recuperar o registo por ordem de prioridade dos prazos de relatórios aos doadores e, por fim, restabelecer o fecho mensal com um calendário realista. Menciona a informação à sede, a avaliação dos riscos de custos não elegíveis e uma eventual necessidade de reforço temporário.

Referências-chave

• Code of Federal Regulations, título 2, parte 200 (Uniform Administrative Requirements, Cost Principles, and Audit Requirements for Federal Awards), nomeadamente as subpartes D e E, revisão de 2024: Governo dos Estados Unidos.
• Acordo-Quadro de Parceria Humanitária e respetivos anexos (condições gerais, regras de elegibilidade, procedimentos de aprovisionamento): Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (ECHO), Comissão Europeia.
• Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral da União: União Europeia.
• Manual Operacional dos Fundos Comuns Nacionais (CBPF): OCHA.
• Quadro da Abordagem Harmonizada para as Transferências de Fundos aos parceiros (HACT): PNUD, UNICEF, UNFPA e PAM.
• Orientações do FCDO sobre a gestão de subvenções e a gestão financeira dos parceiros.
• Practical Financial Management for NGOs e outros recursos da Mango sobre a gestão financeira das ONG (a Mango integrou a Humentum).
• Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS), compromisso 9 sobre a utilização responsável dos recursos: CHS Alliance, Groupe URD e Projeto Esfera.