التعافي والسكن والأرض والملكية والاستجابة على نطاق واسع

1من الطوارئ إلى السكن الدائم

يجب التفكير في استراتيجية المأوى منذ اليوم الأول بوصفها مساراً: مأوى الطوارئ، ثم الإصلاح أو المأوى القابل للتطوير، ثم السكن الدائم. ويجب أن تمهّد كل مرحلة للمرحلة التالية: فالمأوى الانتقالي المصمم جيداً يصبح نواة لمنزل دائم، والإصلاح المؤطَّر جيداً يعزز المقاومة للمخاطر القادمة. ويُتجنب الاستثمار الذي يحبس الأسر في الوضع المؤقت، كالهياكل المكلفة على أراضٍ تفتقر إلى أمن الحيازة.

وبالنسبة للنازحين لفترات طويلة، يسهم المأوى في الحلول الدائمة التي يحددها إطار اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات (IASC): العودة الطوعية، أو الاندماج المحلي، أو إعادة التوطين في مكان آخر داخل البلد، في ظل الأمان والكرامة. ويتكامل المأوى عندئذ مع سبل العيش، والخدمات العامة، واسترداد الممتلكات، والتخطيط الحضري.

2السكن والأرض والملكية على نطاق واسع

على نطاق واسع، تصبح قضايا السكن والأرض والملكية مسائل استراتيجية: وثائق مفقودة، وسجلات عقارية مدمرة، وإشغال ثانوي، ومواريث متنازع عليها، وعمليات إخلاء قسري. وتتضمن الاستجابة المتينة ما يلي:

• تحليلاً للسياق من منظور السكن والأرض والملكية (أنظمة الحيازة الرسمية والعرفية، وحقوق المرأة، وآليات تسوية النزاعات)؛
• إجراءات موحدة للتحقق المسبق ونماذج اتفاقات تصادق عليها المجموعة والسلطات؛
• مساعدة قانونية وآليات للوساطة، غالباً بالتعاون مع شركاء متخصصين؛
• حماية المستأجرين والشاغلين غير الرسميين، الذين يمثلون في الغالب أغلبية المتضررين في المدن.

ليس الهدف تسوية جميع النزاعات العقارية، بل عدم إلحاق أضرار جديدة وتعزيز أمن الحيازة لدى الفئات الأكثر هشاشة.

3النهج القائم على المناطق والتخطيط

ينطلق النهج القائم على المناطق (أو القائم على المستوطنات) من إقليم محدد، كحيّ أو بلدية، لا من قطاع أو أسرة بمفردها. ويجمع السلطات المحلية والمجتمعات والقطاعات حول تشخيص مشترك وخطة عمل: إصلاح المساكن، والطرق والتصريف، والمياه، والمدارس، والأسواق، والحد من المخاطر.

وهو ملائم بشكل خاص للسياقات الحضرية ولمراحل التعافي. ويتطلب رسم خرائط دقيقة، وحوكمة تشاركية (لجان الأحياء)، ومواءمة مع مخططات التنظيم العمراني، وتنسيقاً وثيقاً بين المجموعات. وتصبح ملامح الأحياء وخرائط المخاطر أدوات تخطيط مشتركة.

4قيادة استجابة على نطاق واسع

تتطلب الاستجابة التي تشمل مئات الآلاف من الأسر معايير مشتركة: الحقائب والمواصفات، وقيم التحويلات، وأنماط المآوي، ورسائل البناء الأكثر أماناً، ومعايير الاستهداف. وتُعدّ مجموعة المأوى الاستراتيجية، وشجرة القرار الخاصة بالخيارات، وخرائط 4W، ومتابعة الفجوات، وتغذي خطة الاستجابة الإنسانية.

ويجب استباق سلسلة الإمداد: التخزين المسبق على المستوى الإقليمي، واتفاقات إطارية مع موردين مؤهلين، وفحص الجودة، وقدرات النقل والتخزين. وتستند القيادة إلى مؤشرات النتائج (الأسر التي تعيش في مأوى ملائم، وأمن الحيازة، والرضا) لا إلى عدد المواد الموزعة وحده. وتحمل المناصرة الاحتياجات بالأرقام، والفجوات، والعوائق (الوصول إلى الأراضي، والقيود على المواد) إلى الجهات المانحة والسلطات.

5تصميم الانتقال نحو السكن الدائم

لا يُعلَن الانتقال من مرحلة الطوارئ إلى السكن الدائم بقرار بعد ستة أشهر: بل يُحضَّر له منذ الأسبوع الأول، من خلال خيارات تفتح آفاقًا أو تغلقها. فالمشمع الموزَّع مع الأدوات ورسائل البناء الأكثر أمانًا يخدم الإصلاح منذ البداية؛ أما الخيمة المنصوبة على أرض دون اتفاق فتُنشئ مخيمًا لن يعرف أحد كيف يغلقه.

نماذج إعادة الإعمار

المأوى القابل للتطوير أو النواة السكنية

يقوم المبدأ على توفير هيكل أساسي دائم (أساسات، وهيكل حامل، وسقف، وغالبًا غرفة آمنة مساحتها من 18 إلى 24 م²) تتولى الأسرة استكماله. ولكي ينجح ذلك:

• يحترم الهيكل مبادئ البناء الأكثر أمانًا في مواجهة الخطر المحلي، والمعايير الوطنية قدر الإمكان؛
• ويستخدم مواد وتقنيات يتقنها الحرفيون المحليون؛
• ويلحظ المخطط إمكانية التوسعة (موضع الغرفة الثانية، وامتداد السقف)؛
• ويكون ضمان الحيازة مكفولًا لمدة لا تقل عن عمر الهيكل؛
• وتكون التكلفة لكل أسرة متسقة مع تكلفة البرامج المجاورة ومع برنامج إعادة الإعمار الحكومي.

التكامل مع إعادة الإعمار الحكومية

بعد كارثة كبرى، تُجري الحكومة عادةً تقييمًا للاحتياجات ما بعد الكارثة (PDNA)، بدعم من الاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة والبنك الدولي، ثم تضع برنامجًا لإعادة إعمار المساكن. ويجب على المنظمات الإنسانية أن تتواءم مع تصنيفاته ومبالغه ومعاييره، أو أن تشرح أسباب حيودها عنها؛ فالفارق الكبير في المبالغ بين برنامجين متجاورين يولّد التوترات والشكاوى. وتضطلع المجموعة القطاعية بدور حلقة الوصل.

الحلول الدائمة للنازحين داخليًا

يحدد إطار اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات بشأن الحلول الدائمة للنازحين داخليًا ثمانية معايير لتقدير ما إذا كان الحل قد تحقق: الأمان والأمن على المدى الطويل؛ ومستوى معيشي لائق، بما في ذلك السكن الملائم؛ والوصول إلى سُبل العيش والعمل؛ وآليات فعالة لاسترداد المساكن والأراضي والممتلكات أو للتعويض عنها؛ والحصول على الوثائق الشخصية؛ ولمّ شمل الأسر؛ والمشاركة في الشؤون العامة؛ والوصول إلى سُبل الانتصاف والعدالة. وثلاثة من هذه المعايير تتصل مباشرة بقطاع المأوى.

يُحكم على برنامج الانتقال بسؤال بسيط: بعد ثلاث سنوات، هل ستعيش الأسر التي تلقت المساعدة في مسكن أكثر أمانًا مما كان عليه قبل الأزمة، وعلى أرض لا يستطيع أحد طردها منها؟ وإذا لم تكن الإجابة موثّقة، فليس لدى البرنامج استراتيجية للانتقال.

6حقوق السكن والأراضي والممتلكات على نطاق واسع: الإجراءات والأدوات

التحديات النموذجية

• وثائق مفقودة أو متلفة، وسجلات عقارية ناقصة أو محترقة.
• تعدد الأنظمة: سندات ملكية رسمية، وحقوق عرفية، وإشغالات غير رسمية قديمة، وإيجارات شفهية.
• الإشغالات الثانوية: أشخاص يشغلون منازل النازحين.
• إقصاء النساء، ولا سيما الأرامل والمطلقات، بفعل قواعد الإرث أو بفعل العرف القاضي بتسجيل رب الأسرة الذكر وحده.
• الإخلاء القسري من المواقع غير الرسمية والمضاربة العقارية بعد الكارثة.

المبادئ المرجعية

تُرسي مبادئ الأمم المتحدة بشأن رد المساكن والممتلكات إلى اللاجئين والمشردين (المعروفة بمبادئ بينهيرو، 2005) الحقَّ في الاسترداد والتعويض، واحترام الشاغلين الثانويين، والمساواة بين النساء والرجال. وتحمي المبادئ التوجيهية بشأن التشرد الداخلي من التشريد التعسفي ومن الحرمان التعسفي من الممتلكات. وتشكّل هذه النصوص أساس المناصرة التي تقوم بها المجموعة القطاعية لدى السلطات.

المنهجية: ضمان حيازة عشرات الآلاف من الأسر

1. تحليل وطني لحقوق السكن والأراضي والممتلكات يتولاه مجال المسؤولية المعني بحقوق السكن والأراضي والممتلكات ضمن مجموعة الحماية، أو الفريق العامل المعني بهذه الحقوق ضمن مجموعة المأوى: الإطار القانوني، وأنظمة حيازة الأراضي حسب المنطقة، والمؤسسات، وآليات تسوية النزاعات، والمخاطر ذات الأولوية.
2. إجراء موحّد للتحقق لجميع الشركاء: قائمة الإثباتات المقبولة (الوثائقية وغير الوثائقية)، وخطوات المقاطعة، ومهل النشر العلني.
3. نماذج اتفاقات تصادق عليها السلطات: إفادة الإشغال، واتفاق المالك والمستأجر، واتفاق الانتفاع بالأرض لإقامة المواقع.
4. الحصر المجتمعي: رسم خرائط تشاركي لقطع الأراضي والحقوق، باستخدام أدوات مثل نموذج الحيازة الاجتماعية للأراضي (STDM) الذي يروّج له موئل الأمم المتحدة والشبكة العالمية لأدوات الأراضي (Global Land Tool Network)، حين تنعدم السجلات العقارية.
5. المساعدة القانونية: الإعلام والمشورة والمرافقة من قِبل شركاء متخصصين، والوساطة في النزاعات، والإحالة إلى المحاكم عند الضرورة القصوى.
6. حماية المستأجرين: المناصرة من أجل وقف مؤقت لعمليات الإخلاء، والعقود المكتوبة، والمساعدة في الإيجار، والوساطة بشأن المتأخرات.
7. المتابعة: مؤشرات حالات الإخلاء، والنزاعات المفتوحة والمسوّاة، والأسر الحائزة وثيقة إشغال.

أداة: قائمة الإثباتات المقبولة للإشغال

ليس هدف برنامج المأوى تسوية قانون الأراضي في بلد ما. بل هدفه ألّا يُحدث أضرارًا جديدة، وألّا يستبعد من لا يملكون سندات، وأن يترك كل أسرة في وضع حيازة أكثر أمانًا مما كانت عليه من قبل.

7تطبيق النهج القائم على المناطق خطوة بخطوة

ينطلق النهج القائم على المناطق (أو النهج القائم على المستوطنات) من رقعة جغرافية محددة، وينسّق فيها عدة قطاعات حول تشخيص وخطة مشتركين مع السلطات والسكان. وهو ملائم بشكل خاص للمدن، ولمناطق العودة، ولمراحل التعافي، حيث لا يمكن فصل الاحتياجات السكنية عن الطرق والتصريف والمياه والمدارس والأسواق.

الخطوة 1: تحديد المنطقة

يتبع النطاق حدودًا ذات معنى بالنسبة إلى السكان والسلطات: الحي الإداري، أو البلدية، أو حوض التصريف. ويكون صغيرًا بما يكفي لإتاحة مشاركة حقيقية (غالبًا من بضعة آلاف إلى بضع عشرات الآلاف من السكان) وكبيرًا بما يكفي لتحقيق الاتساق في البنية التحتية.

الخطوة 2: إرساء الحوكمة

• لجنة للمنطقة تضم السلطات المحلية، وممثلين عن السكان (منهم النساء، والشباب، والمستأجرون، والنازحون، والمجتمع المضيف)، والدوائر الفنية، والمنظمات العاملة.
• منظمة رائدة للمنطقة، تتولى التيسير والتنسيق دون أن تحل محل السلطات.
• قواعد مكتوبة: دور كل طرف، ووتيرة الاجتماعات، وطريقة اتخاذ القرار، وآلية الشكاوى.

الخطوة 3: إعداد ملف المنطقة

يجمع الملف بين التركيبة السكانية، ووضع الحيازة، وحالة المباني، والخدمات وإمكانية الوصول إليها، والمخاطر (الفيضانات، والانهيارات الأرضية، والحرائق)، والاقتصاد المحلي، والديناميات الاجتماعية والتوترات. ويمزج بين البيانات الثانوية، والمسوح، ورسم الخرائط التشاركي، والملاحظة. ويُقدَّم في شكل وثيقة قصيرة وخرائط مشتركة.

الخطوة 4: وضع خطة عمل المنطقة

الخطوة 5: التنفيذ والمتابعة والتسليم

تجمع المتابعة بين مؤشرات الإنجاز لكل قطاع ومؤشرات المنطقة (نسبة الأسر التي تعيش في مسكن ملائم، والوصول إلى الخدمات، والشعور بالأمان). وتنص الخطة منذ البداية على النقل التدريجي لمهام التنسيق إلى السلطات المحلية.

ليس النهج القائم على المناطق وسيلة لتقاسم الأحياء بين المنظمات. بل هو وسيلة لتسخير القطاعات لخدمة رقعة جغرافية وسكانها، تحت سلطة من يحكمونها.

8مثال متكامل: استراتيجية المجموعة القطاعية بعد زلزال نالفيري

سياق افتراضي. يضرب زلزال شمال نالفيري. وتُحصي السلطات والتقييم المشترك 120,000 مسكن متضرر أو مدمَّر، منها 45% في المدن (54,000) و55% في المناطق الريفية (66,000). و30% من المساكن المتضررة مدمَّرة. وفي المدن، 40% من الأسر مستأجرة؛ وفي المناطق الريفية، نحو 5%. وقد احترقت السجلات العقارية لبلديتين. ويحلّ الشتاء بعد أربعة أشهر. وأنتِ المنسقة المساعدة للمجموعة القطاعية، وعليكِ أن تقترحي استراتيجية على الفريق الاستشاري الاستراتيجي.

الخطوة 1: التقسيم إلى فئات

افتراض تبسيطي: أسرة واحدة لكل مسكن. وتوضح الاستراتيجية أنه سيتعيّن تصحيح ذلك بالعدد الفعلي للأسر في كل مسكن، وهو أعلى في المدن.

الخطوة 2: ترتيب الخيارات على مراحل

• المرحلة 1 (من 0 إلى 3 أشهر): أطقم مأوى لـ60,000 أسرة (جميع المساكن المدمَّرة والمساكن المتضررة بأشد درجة)، وأطقم مواد غير غذائية لـ80,000 أسرة، وطقم شتوي للمناطق المرتفعة؛ ودعم الأسر المضيفة؛ ومساعدة طارئة في الإيجار للمستأجرين.
• المرحلة 2 (من 2 إلى 12 شهرًا): نقد مشروط لإصلاح المساكن المتضررة المملوكة لأصحابها؛ ومآوٍ قابلة للتطوير أو غرفة آمنة للملّاك الذين دُمِّرت مساكنهم؛ ومساعدة في الإيجار لمدة ستة أشهر للمستأجرين، مقرونة بتأهيل المساكن الشاغرة.
• المرحلة 3 (من 6 إلى 36 شهرًا): إعادة الإعمار الدائمة التي يتولاها البرنامج الحكومي، الذي توحّد المجموعة القطاعية معه التصنيفات والمبالغ.

الخطوة 3: تقدير التكاليف

تعرض المجموعة القطاعية هذا الرقم بوصفه الاحتياج الإجمالي، ثم تميّز بين الحصة المستهدفة في خطة الاستجابة الإنسانية (المرحلة 1 بكاملها، ونحو نصف المرحلة 2 للأسر الأشد ضعفًا) والحصة المتوقعة من البرنامج الحكومي لإعادة الإعمار ومن الجهات المانحة الإنمائية.

الخطوة 4: تحديد المعايير المشتركة

• أطقم ومواصفات قياسية، وقيمة للإصلاح قدرها 650 دولارًا أمريكيًا وللمأوى القابل للتطوير قدرها 1,800 دولار أمريكي، قابلتان للمراجعة وفق مؤشر للأسعار يُنشر شهريًا.
• رسائل للبناء المقاوم للزلازل تصادق عليها الوزارة ونقابة المهندسين.
• إجراء موحّد لحقوق السكن والأراضي والممتلكات، مع قائمة بالإثباتات البديلة للبلديتين اللتين لا تملكان سجلًا عقاريًا، واتفاقات يوقّعها الزوجان كلاهما.
• معايير استهداف مشتركة للمرحلة 2.

الخطوة 5: مؤشرات النتائج

يُدافَع عن استراتيجية المجموعة القطاعية بأرقام قابلة للتتبّع: فكل مبلغ في جدول الميزانية يجب أن يكون ممكنًا إعادة بنائه انطلاقًا من عدد للأسر ومن قيمة وحدوية موثّقة.

9قيادة استجابة واسعة النطاق: سلسلة الإمداد، والفرق، والمخاطر

سلسلة الإمداد

• التموضع المسبق: مخزونات إقليمية ووطنية من أطقم المأوى والمواد غير الغذائية، يُحدَّد حجمها وفق سيناريو تخطيطي (مثلًا من 10,000 إلى 20,000 أسرة لبلد معرّض للأعاصير المدارية)، مع تدوير المواد القابلة للتلف.
• الاتفاقات الإطارية مع موردين جرى اختيارهم مسبقًا على أساس المواصفات والعيّنات، بما يتيح تنفيذ الطلبيات في غضون أيام.
• منصات لوجستية مشتركة مع المجموعة اللوجستية للتخزين والنقل في المرحلة الحادة.
• مواد البناء: تحليل أثر الطلب الإنساني على السوق، والمشتريات المجمَّعة حين لا تواكب السوق الطلب، والانتباه إلى مصدر الخشب (المشروعية، وإزالة الغابات) وإلى قيود الاستيراد.

تحديد حجم الفرق

سجل المخاطر

مؤشرات القيادة

تستند القيادة إلى مؤشرات النتائج لا إلى حجم المواد وحده: نسبة الأسر التي تعيش في مأوى ملائم، ومطابقة الأشغال، وضمان الحيازة، والمدة الفاصلة بين الاستهداف والدفعة الأولى، ونسبة الورش المتوقفة، والشكاوى الواردة والمعالَجة ضمن الآجال. وتجمّعها لوحة متابعة المجموعة القطاعية حسب المنطقة، وتُبرز الفجوات لأغراض المناصرة.

10الأخطاء الشائعة، وتباين السياقات، وأسئلة المقابلات، والمراجع

الأخطاء الشائعة

• مآوٍ انتقالية مكلفة دون ضمان للحيازة، تُهجر أو تُهدم بعد بضع سنوات.
• مبالغ متباينة بين برامج متجاورة، تكون مصدرًا للتوترات والشكاوى.
• إعادة توطين تقرَّر دون تشاور نحو مواقع بعيدة عن سُبل العيش، تغادرها الأسر لاحقًا.
• إغفال المستأجرين في برامج إعادة الإعمار المتمحورة حول الملّاك.
• الاكتفاء بمؤشرات الحجم: عدد المنازل المبنية، دون قياس الجودة ولا الإشغال الفعلي.
• الخلط بين النهج القائم على المناطق وتقاسم الأحياء بين المنظمات، دون حوكمة مشتركة مع السلطات.

ما الذي تنظر إليه الجهات المانحة والمقيِّمون

• الاتساق مع الخطة الحكومية لإعادة الإعمار ومع استراتيجية المجموعة القطاعية.
• ضمان الحيازة الموثَّق لكل عملية بناء.
• الجودة الفنية التي جرى التحقق منها، مع تقارير المعاينة.
• الصلة بين المأوى وسُبل العيش والخدمات، والمساهمة في الحلول الدائمة.
• بالنسبة إلى التقييمات، معايير لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية المكيَّفة مع العمل الإنساني، ولا سيما الترابط بين الطوارئ والتنمية.

تباين السياقات

أسئلة المقابلات

1. «كيف تنتقل من الطوارئ إلى التعافي في برنامج للمأوى؟» خيارات طوارئ تمهّد لما يليها (أطقم مع أدوات، ورسائل البناء الأكثر أمانًا)، والإصلاح في أقرب وقت ممكن، ومآوٍ قابلة للتطوير على أراضٍ مضمونة الحيازة، والتواؤم مع البرنامج الحكومي، والتكامل مع سُبل العيش.
2. «ماذا تفعل إذا كانت السجلات العقارية قد أُتلفت؟» قائمة بالإثباتات البديلة، والحصر المجتمعي، والنشر العلني، واتفاقات تصادق عليها السلطات، والمساعدة القانونية، والانتباه إلى حقوق النساء.
3. «اشرح النهج القائم على المناطق لمدير قُطري.» رقعة جغرافية محددة، وحوكمة مع السلطات والسكان، وملف للمنطقة، وخطة متعددة القطاعات، ومؤشرات على مستوى المنطقة، وتسليم إلى السلطات.
4. «كيف تقدّر تكلفة احتياجات مجموعة قطاعية؟» التقسيم حسب الفئات، وخيارات وقيم وحدوية موحّدة، وتكاليف الدعم، والتمييز بين الاحتياج الإجمالي، والهدف الإنساني، والحصة التي تندرج ضمن التنمية.
5. «ما المؤشرات المناسبة لاستجابة تشمل 100,000 أسرة؟» المأوى الملائم، والمطابقة الفنية، وضمان الحيازة، والآجال، والشكاوى؛ وليس الأحجام وحدها.

المراجع الرئيسية

• اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات (IASC): الإطار المفاهيمي بشأن الحلول الدائمة للأشخاص النازحين داخليًا (2010).
• الأمم المتحدة: مبادئ بشأن رد المساكن والممتلكات إلى اللاجئين والمشردين (مبادئ بينهيرو، 2005).
• المبادئ التوجيهية بشأن التشرد الداخلي.
• البنك الدولي: Safer Homes, Stronger Communities، دليل إعادة الإعمار بعد الكوارث الطبيعية.
• الاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة والبنك الدولي: التوجيهات بشأن تقييم الاحتياجات ما بعد الكارثة (PDNA).
• المجموعة العالمية للمأوى: التوجيهات بشأن النهج القائم على المستوطنات وأعمال الفريق العامل المعني بالمستوطنات الحضرية.
• موئل الأمم المتحدة والشبكة العالمية لأدوات الأراضي (Global Land Tool Network): أدوات إدارة الأراضي، ومنها نموذج الحيازة الاجتماعية للأراضي (STDM).
• دليل اسفير 2018، فصل المأوى والمستوطنات.