Recuperação, habitação-terra-propriedade e resposta em grande escala

1Da emergência à habitação duradoura

Uma estratégia de abrigo pensa-se desde o primeiro dia como um percurso: abrigo de emergência, reparação ou abrigo evolutivo e, depois, habitação duradoura. Cada etapa deve preparar a seguinte: um abrigo de transição bem concebido torna-se o núcleo de uma casa permanente, uma reparação bem acompanhada reforça a resistência aos próximos perigos. Evitam-se os investimentos que prendem as famílias no provisório, como estruturas dispendiosas em terrenos sem segurança da posse.

Para os deslocados de longa duração, o abrigo contribui para as soluções duradouras definidas pelo quadro do IASC: regresso voluntário, integração local ou reinstalação noutro ponto do país, em segurança e dignidade. O abrigo articula-se então com os meios de subsistência, os serviços públicos, a restituição de bens e o planeamento urbano.

2HTP em grande escala

Em grande escala, as questões de habitação, terra e propriedade tornam-se estratégicas: documentos perdidos, cadastros destruídos, ocupações secundárias, heranças contestadas, despejos forçados. Uma resposta sólida prevê:

• uma análise HTP do contexto (regimes fundiários formais e consuetudinários, direitos das mulheres, mecanismos de resolução de litígios);
• procedimentos harmonizados de verificação prévia e modelos de acordos validados pelo cluster e pelas autoridades;
• assistência jurídica e mecanismos de mediação, muitas vezes com parceiros especializados;
• a proteção dos arrendatários e dos ocupantes informais, que representam muitas vezes a maioria dos sinistrados urbanos.

O objetivo não é resolver todos os litígios fundiários, mas não criar novos prejuízos e reforçar a segurança da posse dos mais frágeis.

3A abordagem por zonas e o planeamento

A abordagem por zonas (ou por assentamentos humanos) parte de um território definido, um bairro, um município, e não de um setor ou de um agregado familiar isolado. Reúne autoridades locais, comunidades e setores em torno de um diagnóstico partilhado e de um plano de ação: reparação das habitações, vias e drenagem, água, escolas, mercados, redução de riscos.

Convém particularmente aos contextos urbanos e às fases de recuperação. Exige uma cartografia detalhada, uma governação participativa (comités de bairro), um alinhamento com os planos de urbanismo e uma coordenação estreita entre clusters. Os perfis de bairro e os mapas de risco tornam-se ferramentas de planeamento partilhadas.

4Dirigir uma resposta em grande escala

Uma resposta que abranja centenas de milhares de agregados familiares exige padrões comuns: kits e especificações, valores de transferência, tipologias de abrigos, mensagens de construção mais segura, critérios de seleção. O cluster Abrigo produz a estratégia, a árvore de decisão das opções, a 4W e o acompanhamento das lacunas, e alimenta o plano de resposta humanitária.

A cadeia de abastecimento deve ser antecipada: pré-posicionamento regional, acordos-quadro com fornecedores qualificados, inspeção da qualidade, capacidades de transporte e armazenamento. A gestão apoia-se em indicadores de resultado (agregados que vivem num abrigo adequado, segurança da posse, satisfação) e não apenas no número de artigos distribuídos. A advocacia leva as necessidades quantificadas, as lacunas e os obstáculos (acesso à terra, restrições sobre os materiais) aos doadores e às autoridades.

5Conceber a transição para a habitação duradoura

A transição da emergência para a habitação duradoura não se decreta ao fim de seis meses: prepara-se desde a primeira semana, através de escolhas que abrem ou fecham possibilidades. Uma lona distribuída com ferramentas e mensagens de construção mais segura já serve a reparação; uma tenda montada num terreno sem acordo cria um campo que ninguém saberá encerrar.

Os modelos de reconstrução

O abrigo evolutivo ou o núcleo habitacional

O princípio consiste em fornecer uma estrutura de base duradoura (fundações, estrutura, cobertura, muitas vezes uma divisão segura de 18 a 24 m²) que o agregado irá completar. Para que funcione:

• a estrutura respeita os princípios de construção mais segura para o perigo local e, tanto quanto possível, as normas nacionais;
• utiliza materiais e técnicas que os artesãos locais dominam;
• a planta prevê a ampliação (localização da segunda divisão, prolongamento da cobertura);
• a segurança da ocupação está garantida por um período pelo menos igual à vida útil da estrutura;
• o custo por agregado é coerente com o dos programas vizinhos e da reconstrução pública.

Articular-se com a reconstrução pública

Após uma grande catástrofe, o governo conduz geralmente uma avaliação das necessidades pós-desastre (PDNA), com o apoio da União Europeia, das Nações Unidas e do Banco Mundial, e depois cria um programa de reconstrução da habitação. As organizações humanitárias devem alinhar-se com as suas tipologias, os seus montantes e os seus critérios, ou explicar por que razão se afastam deles; uma diferença significativa de montante entre dois programas vizinhos gera tensões e reclamações. O cluster desempenha o papel de interface.

As soluções duradouras para os deslocados internos

O quadro do IASC sobre soluções duradouras para pessoas deslocadas internamente fixa oito critérios para avaliar se uma solução foi alcançada: proteção e segurança a longo prazo; nível de vida adequado, incluindo uma habitação adequada; acesso aos meios de subsistência e ao emprego; mecanismos eficazes de restituição da habitação, da terra e da propriedade ou de indemnização; acesso aos documentos pessoais; reunificação familiar; participação nos assuntos públicos; acesso a vias de recurso e à justiça. Três destes critérios dizem diretamente respeito ao setor do abrigo.

Um programa de transição julga-se por uma pergunta simples: dentro de três anos, os agregados assistidos viverão numa habitação mais segura do que antes da crise, num terreno de onde ninguém os possa despejar? Se a resposta não estiver documentada, o programa não tem estratégia de transição.

6Habitação, terra e propriedade em grande escala: procedimentos e ferramentas

Os desafios típicos

• Documentos perdidos ou destruídos, cadastros incompletos ou queimados.
• Pluralidade de regimes: títulos formais, direitos consuetudinários, ocupações informais antigas, arrendamentos verbais.
• Ocupações secundárias: há pessoas que ocupam as casas das pessoas deslocadas.
• Exclusão das mulheres, nomeadamente das viúvas e das mulheres divorciadas, pelas regras de herança ou pelo costume de registar apenas o chefe de agregado masculino.
• Despejos forçados de locais informais e especulação fundiária após a catástrofe.

Os princípios de referência

Os Princípios das Nações Unidas sobre a Restituição de Habitações e Propriedades a Refugiados e Pessoas Deslocadas (os chamados Princípios Pinheiro, 2005) estabelecem o direito à restituição e à indemnização, o respeito pelos ocupantes secundários e a igualdade entre mulheres e homens. Os Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos protegem contra a deslocação arbitrária e a privação arbitrária da propriedade. Estes textos fundamentam a advocacia do cluster junto das autoridades.

Método: garantir a segurança da ocupação de dezenas de milhares de agregados

1. Análise HTP nacional conduzida pela área de responsabilidade HTP do cluster Proteção, ou pelo grupo de trabalho HTP do cluster Abrigo: quadro jurídico, regimes fundiários por zona, instituições, mecanismos de resolução de litígios, riscos prioritários.
2. Procedimento de verificação harmonizado para todos os parceiros: lista das provas aceitáveis (documentais e não documentais), etapas de cruzamento, prazos de afixação pública.
3. Modelos de acordos validados pelas autoridades: declaração de ocupação, acordo entre proprietário e inquilino, acordo de utilização de terreno para os locais.
4. Recenseamento comunitário: mapeamento participativo das parcelas e dos direitos, com recurso a ferramentas como o modelo de domínio fundiário social (STDM) promovido pela ONU-Habitat e pela Global Land Tool Network, quando faltam cadastros.
5. Assistência jurídica: informação, aconselhamento e acompanhamento por parceiros especializados, mediação dos litígios, encaminhamento para os tribunais quando indispensável.
6. Proteção dos inquilinos: advocacia por uma moratória temporária dos despejos, contratos escritos, apoio ao arrendamento, mediação das rendas em atraso.
7. Monitorização: indicadores de despejos, de litígios abertos e resolvidos, de agregados com um documento de ocupação.

Ferramenta: lista de provas aceitáveis de ocupação

O objetivo de um programa de abrigo não é resolver o direito fundiário de um país. É não criar novos prejuízos, não excluir quem não tem título e deixar cada agregado numa situação de ocupação mais segura do que antes.

7Implementar a abordagem por zonas passo a passo

A abordagem por zonas (ou abordagem por assentamentos) parte de um território geográfico definido e coordena nele vários setores em torno de um diagnóstico e de um plano partilhados com as autoridades e a população. É particularmente adequada às cidades, às zonas de regresso e às fases de recuperação, em que as necessidades de habitação são indissociáveis das vias, da drenagem, da água, das escolas e dos mercados.

Etapa 1: delimitar a zona

O perímetro segue limites que têm sentido para os habitantes e as autoridades: bairro administrativo, município, bacia de drenagem. É suficientemente pequeno para permitir uma participação real (muitas vezes de alguns milhares a algumas dezenas de milhares de habitantes) e suficientemente grande para que as infraestruturas tenham coerência.

Etapa 2: estabelecer a governação

• Um comité de zona que reúna autoridades locais, representantes dos habitantes (incluindo mulheres, jovens, inquilinos, pessoas deslocadas e comunidade de acolhimento), serviços técnicos e organizações intervenientes.
• Uma organização líder para a zona, que anima e coordena sem se substituir às autoridades.
• Regras escritas: papel de cada um, frequência das reuniões, modo de decisão, mecanismo de reclamações.

Etapa 3: elaborar o perfil da zona

O perfil reúne demografia, regime de ocupação, estado do edificado, serviços e respetiva acessibilidade, riscos (inundação, deslizamento, incêndio), economia local, dinâmicas sociais e tensões. Combina dados secundários, inquéritos, mapeamento participativo e observação. Apresenta-se sob a forma de um documento curto e de mapas partilhados.

Etapa 4: elaborar o plano de ação da zona

Etapa 5: implementar, monitorizar e transferir

A monitorização combina indicadores de realização por setor e indicadores de zona (proporção de agregados numa habitação adequada, acesso aos serviços, perceção de segurança). O plano prevê desde o início a transferência progressiva das funções de coordenação para as autoridades locais.

A abordagem por zonas não é uma forma de repartir os bairros entre organizações. É uma forma de pôr os setores ao serviço de um território e dos seus habitantes, sob a autoridade de quem o governa.

8Exemplo completo: a estratégia do cluster após o sismo da Nalvérie

Contexto fictício. Um sismo atinge o norte da Nalvérie. As autoridades e a avaliação conjunta contabilizam 120 000 habitações danificadas ou destruídas, das quais 45 % em meio urbano (54 000) e 55 % em zona rural (66 000). 30 % das habitações afetadas estão destruídas. Na cidade, 40 % dos agregados são inquilinos; em zona rural, cerca de 5 %. Os cadastros de dois municípios arderam. O inverno chega dentro de quatro meses. É coordenadora adjunta do cluster e tem de propor uma estratégia ao grupo consultivo estratégico.

Etapa 1: segmentar

Hipótese simplificadora: um agregado por habitação. A estratégia precisa que será necessário corrigir com o número real de agregados por habitação, mais elevado na cidade.

Etapa 2: faseamento das opções

• Fase 1 (0 a 3 meses): kits de abrigo para 60 000 agregados (todas as habitações destruídas e as danificadas mais gravemente), kits NFI para 80 000 agregados, kit de inverno para as zonas de altitude; apoio às famílias de acolhimento; apoio ao arrendamento de emergência para os inquilinos.
• Fase 2 (2 a 12 meses): transferências monetárias condicionais para a reparação das habitações danificadas de proprietários; abrigos evolutivos ou divisão segura para os proprietários cuja habitação foi destruída; apoio ao arrendamento durante seis meses para os inquilinos, associado à reabilitação de habitações devolutas.
• Fase 3 (6 a 36 meses): reconstrução permanente assegurada pelo programa governamental, com o qual o cluster harmoniza tipologias e montantes.

Etapa 3: orçamentar

O cluster apresenta este número como a necessidade total e, depois, distingue a parte visada pelo plano de resposta humanitária (a totalidade da fase 1 e cerca de metade da fase 2, para os agregados mais vulneráveis) da parte esperada do programa governamental de reconstrução e dos doadores de desenvolvimento.

Etapa 4: definir as normas comuns

• Kits padrão e especificações, valor de reparação de 650 USD e de abrigo evolutivo de 1 800 USD, revisíveis segundo um índice de preços publicado todos os meses.
• Mensagens de construção sismorresistente validadas pelo ministério e pela ordem dos engenheiros.
• Procedimento HTP harmonizado, com uma lista de provas alternativas para os dois municípios sem cadastro e acordos coassinados pelos dois cônjuges.
• Critérios de seleção comuns para a fase 2.

Etapa 5: indicadores de resultado

Uma estratégia de cluster defende-se com números rastreáveis: cada montante da tabela orçamental deve poder ser reconstituído a partir de um número de agregados e de um valor unitário documentado.

9Gerir uma resposta em grande escala: cadeia de abastecimento, equipas e riscos

A cadeia de abastecimento

• Pré-posicionamento: stocks regionais e nacionais de kits de abrigo e NFI, dimensionados com base num cenário de planeamento (por exemplo, 10 000 a 20 000 agregados para um país exposto a ciclones), com rotação dos artigos perecíveis.
• Acordos-quadro com fornecedores pré-selecionados com base em especificações e amostras, que permitem encomendas em poucos dias.
• Plataformas logísticas comuns com o cluster Logística para o armazenamento e o transporte na fase aguda.
• Materiais de construção: análise do impacto da procura humanitária no mercado, compras agrupadas quando o mercado não acompanha, atenção à origem da madeira (legalidade, desflorestação) e às restrições à importação.

Dimensionar as equipas

O registo de riscos

Os indicadores de gestão

A gestão apoia-se em indicadores de resultado e não apenas no volume de artigos: proporção de agregados num abrigo adequado, conformidade das obras, segurança da ocupação, prazo entre a seleção e o primeiro pagamento, taxa de obras paradas, reclamações recebidas e tratadas dentro dos prazos. O painel de bordo do cluster agrega-os por zona e evidencia as lacunas para a advocacia.

10Erros frequentes, variações de contexto, perguntas de entrevista e referências

Erros frequentes

• Abrigos de transição dispendiosos sem segurança da ocupação, abandonados ou demolidos alguns anos depois.
• Montantes divergentes entre programas vizinhos, fonte de tensões e de reclamações.
• Reinstalação decidida sem consulta para locais afastados dos meios de subsistência, que os agregados acabam por abandonar.
• Esquecimento dos inquilinos nos programas de reconstrução centrados nos proprietários.
• Apenas indicadores de volume: número de casas construídas, sem medição da qualidade nem da ocupação efetiva.
• Abordagem por zonas confundida com uma partilha dos bairros entre organizações, sem governação comum com as autoridades.

O que observam os doadores e avaliadores

• A coerência com o plano governamental de reconstrução e com a estratégia do cluster.
• A segurança da ocupação documentada para cada construção.
• A qualidade técnica verificada, com relatórios de inspeção.
• A ligação entre abrigo, meios de subsistência e serviços, e o contributo para as soluções duradouras.
• Nas avaliações, os critérios do CAD da OCDE adaptados à ação humanitária, nomeadamente a conectividade entre emergência e desenvolvimento.

Variações de contexto

Perguntas de entrevista

1. «Como passa da emergência à recuperação num programa de abrigo?» Opções de emergência que preparam o seguimento (kits com ferramentas, mensagens de construção mais segura), reparação logo que possível, abrigos evolutivos em terrenos seguros, alinhamento com o programa público, articulação com os meios de subsistência.
2. «O que faz se os cadastros tiverem sido destruídos?» Lista de provas alternativas, recenseamento comunitário, afixação pública, acordos validados pelas autoridades, assistência jurídica, atenção aos direitos das mulheres.
3. «Explique a abordagem por zonas a um diretor nacional.» Território definido, governação com as autoridades e os habitantes, perfil da zona, plano multissetorial, indicadores de zona, transferência para as autoridades.
4. «Como orçamenta as necessidades de um cluster?» Segmentação por grupo, opções e valores unitários harmonizados, custos de apoio, distinção entre necessidade total, meta humanitária e parte que cabe ao desenvolvimento.
5. «Que indicadores para uma resposta a 100 000 agregados?» Abrigo adequado, conformidade técnica, segurança da ocupação, prazos, reclamações; não apenas os volumes.

Referências-chave

• IASC: Quadro Conceptual sobre Soluções Duradouras para Pessoas Deslocadas Internamente (2010).
• Nações Unidas: Princípios sobre a Restituição de Habitações e Propriedades a Refugiados e Pessoas Deslocadas (Princípios Pinheiro, 2005).
• Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos.
• Banco Mundial: Safer Homes, Stronger Communities, manual de reconstrução após catástrofes naturais.
• União Europeia, Nações Unidas e Banco Mundial: orientações sobre a avaliação das necessidades pós-desastre (PDNA).
• Global Shelter Cluster: orientações sobre a abordagem por assentamentos e trabalhos do grupo de trabalho sobre assentamentos urbanos.
• ONU-Habitat e Global Land Tool Network: ferramentas de gestão fundiária, incluindo o modelo de domínio fundiário social (STDM).
• Manual Esfera 2018, capítulo Abrigo e Assentamento.