Compreender as necessidades em abrigo

1Um abrigo, muito mais do que um teto

Um abrigo cumpre várias funções ao mesmo tempo: protege das intempéries, do calor e do frio, garante a segurança e a privacidade, preserva a dignidade e a vida familiar e permite retomar atividades, incluindo económicas. Um abrigo inadequado paga-se em saúde: infeções respiratórias, hipotermia, paludismo, violência, nomeadamente contra mulheres e raparigas.

A resposta não se limita à estrutura. O Projeto Esfera fala de abrigo e assentamentos humanos: o abrigo insere-se num bairro, numa aldeia ou num local, com as suas vias de acesso, a sua drenagem, os seus serviços (água, saúde, escola, mercado) e os seus meios de subsistência. Na maioria das crises, as famílias abrigam-se primeiro pelos seus próprios meios: em casa de familiares, em arrendamento, em edifícios públicos ou na sua casa danificada. O papel humanitário é apoiar estas estratégias, e não substituí-las sistematicamente por campos.

2As normas Esfera de abrigo e assentamentos humanos

O manual Esfera 2018 conta sete normas: planeamento, localização e planeamento dos assentamentos, espaço de vida, artigos domésticos, assistência técnica, segurança da posse e sustentabilidade ambiental. Algumas referências essenciais:

• Superfície coberta: no mínimo 3,5 m² por pessoa, excluindo os espaços de cozinha, de banho e de saneamento; em climas frios ou em meio urbano onde se cozinha e se lava no interior, de preferência 4,5 a 5,5 m² por pessoa.
• Locais planeados do tipo campo: no mínimo 45 m² por pessoa, incluindo hortas familiares (30 m² se os serviços comuns forem prestados fora do local).
• Prevenção de incêndios: um corta-fogo de 30 m a cada 300 m de zona construída e uma distância de pelo menos 2 m entre os abrigos, idealmente o dobro da altura da estrutura.
• Localização: terreno seguro, fora de zonas inundáveis ou expostas a deslizamentos, com um declive que permita a drenagem, e acesso seguro aos serviços.

Estes números são indicadores, não objetivos isolados: um abrigo de 3,5 m² por pessoa mal ventilado, sem privacidade nem porta que feche por dentro não respeita a norma.

3Avaliar as necessidades em abrigo e NFI

A avaliação começa logo nas primeiras horas e vai-se afinando depois. Combina os dados secundários (recenseamentos, mapas, relatórios), a avaliação multissetorial inicial (MIRA) e avaliações de abrigo e NFI por observação, entrevistas com informadores-chave, grupos de discussão e inquéritos aos agregados familiares. Procura-se saber:

• Onde vivem as pessoas afetadas: casa danificada, família de acolhimento, arrendamento, local espontâneo, edifício coletivo, na rua.
• O nível de danos das habitações (ligeiros, importantes, destruídas) e as causas desses danos.
• Os NFI que possuem e os que faltam, o acesso aos mercados (materiais, artigos domésticos, rendas) e os preços.
• O regime de ocupação (proprietário, arrendatário, ocupante informal) e os riscos de despejo.
• As capacidades locais: artesãos, saber-fazer, materiais recuperáveis, mecanismos de entreajuda.

As perguntas devem ser harmonizadas com o cluster Abrigo para que os dados de vários parceiros possam ser agregados. Consultar sempre separadamente mulheres, homens, pessoas idosas e pessoas com deficiência: as suas necessidades e os seus riscos diferem.

4Vulnerabilidades, riscos e clima

O mesmo abrigo não tem o mesmo valor em todo o lado. É preciso ter em conta o clima (estação das chuvas, ciclones, frio intenso, calor extremo), os perigos (inundações, sismos, deslizamentos de terra), a cultura construtiva local e os usos (cozinha interior ou exterior, separação dos espaços).

Alguns agregados familiares precisam de atenção especial: agregados chefiados por uma mulher ou por uma criança, pessoas idosas sozinhas, pessoas com deficiência, famílias muito numerosas, pessoas sem título de ocupação. A análise deve também identificar os riscos de proteção ligados ao abrigo: sobrelotação, ausência de fechadura, iluminação insuficiente, latrinas afastadas, exploração por proprietários. Estes elementos orientam ao mesmo tempo a escolha da opção de assistência e os critérios de seleção.

5Conduzir passo a passo uma avaliação de abrigo e NFI

Uma avaliação de abrigo não é um questionário que se aplica de uma vez por todas. É um processo em várias vagas, cada uma das quais responde a uma decisão precisa: é preciso distribuir lonas amanhã de manhã, que combinação de opções propor ao doador dentro de três semanas, que valor de transferência adotar para a reparação. O profissional experiente começa sempre por se perguntar que decisão a avaliação deve fundamentar e só recolhe aquilo que é necessário para essa decisão.

Vaga 1: as primeiras 72 horas

• Dados secundários: recenseamento e número médio de pessoas por agregado familiar, tipologias de habitação por zona (materiais das paredes e da cobertura), mapas de perigos, dados de avaliações anteriores, relatórios das autoridades de proteção civil, imagens de satélite se tiver sido ativado um serviço de cartografia de emergência. Um responsável de gestão da informação da organização ou do cluster consolida estes elementos numa matriz simples (fonte, data, zona, número, fiabilidade).
• Estimativa de planeamento: número de agregados afetados multiplicado por uma hipótese de distribuição dos danos retirada de eventos comparáveis. É imperfeita, mas permite lançar as encomendas de stock e pedir uma alocação de emergência.
• Observação direta: uma equipa de duas pessoas (um técnico e uma pessoa encarregada da proteção ou do envolvimento comunitário) percorre as zonas acessíveis, regista os tipos de danos, os locais de concentração espontânea e os obstáculos de acesso.

Vaga 2: dias 3 a 14, a avaliação rápida

Alinha-se com a avaliação inicial rápida multissetorial (MIRA), quando esta é organizada, e com o questionário mínimo harmonizado que o cluster Abrigo difunde a nível nacional. Os métodos combinados são os seguintes:

1. Informadores-chave ao nível da aldeia ou do bairro: chefe da localidade, professor, agente de saúde, representante de um grupo de mulheres, proprietário ou comerciante de materiais. Regra geral, três a cinco informadores por localidade, garantindo que pelo menos um terço sejam mulheres.
2. Grupos de discussão focal separados (mulheres, homens, pessoas idosas, pessoas com deficiência e, em meio urbano, inquilinos), de 6 a 10 participantes, com uma duração máxima de hora e meia.
3. Observação estruturada de uma amostra de habitações com uma ficha de classificação dos danos (ver a quarta secção).
4. Levantamento de preços nos mercados: chapas, madeira, cimento, pregos, lonas, cobertores, utensílios, rendas de uma divisão e de duas divisões, salários diários de um pedreiro e de um servente.

Vaga 3: semanas 3 a 8, a avaliação detalhada

Serve para conceber o programa e fixar os critérios de seleção. Assume a forma de um inquérito aos agregados por amostragem, muitas vezes com recolha digital (formulários em telemóvel ou tablet), ou de um registo exaustivo nas zonas de intervenção. Para estimar uma proporção com um nível de confiança de 95 % e uma margem de erro de 5 %, a dimensão da amostra é de cerca de 385 agregados para uma população grande; multiplica-se por um efeito de desenho, muitas vezes de 1,5 a 2, se se sortearem conglomerados de aldeias, e acrescentam-se 10 % para as não respostas. Se se pretenderem resultados por distrito ou por grupo de regime de ocupação, é necessária uma amostra por estrato.

Quem faz o quê

Os módulos de um questionário de abrigo e NFI

• Composição do agregado, com desagregação por sexo, idade e deficiência (questões curtas do Washington Group).
• Local de vida atual e local de vida antes da crise; intenção de regressar, de ficar ou de partir a três meses.
• Tipo e nível de danos da habitação de origem; materiais; capacidade percebida de reparar.
• Condições do abrigo atual: superfície, número de divisões, número de pessoas por divisão, estanquidade, possibilidade de fechar à chave, iluminação, ventilação.
• Regime de ocupação e documentos disponíveis; ameaças de despejo; renda paga e rendas em atraso.
• Artigos domésticos possuídos e em falta, com uma lista fechada alinhada com o kit padrão do cluster.
• Rendimentos, dívidas, estratégias de sobrevivência ligadas à habitação (redução das refeições para pagar uma renda, partilha de uma divisão com outra família).
• Preferências de assistência (em espécie, em dinheiro, apoio técnico) e canais de informação e de reclamação preferidos.

Regra de terreno: nunca faça uma pergunta sem saber como a resposta será analisada. Um questionário de abrigo de mais de 40 minutos produz dados de menor qualidade e cansa agregados já solicitados por várias organizações.

6Aplicar as normas Esfera em números e com discernimento

As sete normas Esfera de abrigo e assentamento leem-se em três níveis: a norma (o enunciado qualitativo universal), as ações-chave e os indicadores-chave, acompanhados de notas de orientação. Os números são referências que é preciso contextualizar; o que não se negoceia é o enunciado da norma. Um redator de propostas que cita 3,5 m² por pessoa sem explicar por que razão essa referência é adequada ao clima e aos usos locais mostra que conhece o manual, mas não o seu espírito.

As referências numéricas a dominar

As interfaces com os outros capítulos

O abrigo não se planeia isoladamente. As referências do capítulo de abastecimento de água, saneamento e promoção da higiene condicionam a localização: na fase aguda, no máximo 50 pessoas por latrina e depois 20, uma latrina a menos de 50 m dos abrigos, um ponto de água a menos de 500 m da habitação. As referências de saúde e de proteção pesam sobre a iluminação, a separação dos espaços e a acessibilidade. As normas humanitárias de inclusão das pessoas idosas e das pessoas com deficiência lembram que uma rampa, um puxador de porta à altura certa e um piso estável são elementos do abrigo, não opções.

A Norma Humanitária Fundamental (CHS) aplicada ao abrigo

• Compromisso 1 (resposta adequada): as opções de assistência decorrem de uma avaliação, não do stock disponível.
• Compromisso 3 (reforço das capacidades locais, ausência de efeitos negativos): evitar desestabilizar os mercados de materiais ou de arrendamento, evitar a desflorestação pela extração de madeira.
• Compromisso 4 (comunicação, participação): os agregados compreendem por que razão recebem um kit em vez de uma assistência em dinheiro e podem dar a sua opinião sobre o modelo de abrigo.
• Compromisso 5 (reclamações): um mecanismo acessível, incluindo para denunciar uma exploração por parte de um proprietário ou de um agente de distribuição.

Exercer o juízo profissional

A Esfera prevê explicitamente que possa não ser possível atingir um indicador. Nesse caso, é preciso documentar a diferença, explicar porquê (falta de terreno, restrições das autoridades, financiamento), descrever as medidas de mitigação (abrigos de dois pisos, redução das superfícies comuns compensada por espaços partilhados geridos) e planear como colmatar a diferença. Um doador ou um avaliador perdoa uma diferença documentada; não perdoa uma diferença ignorada.

Um indicador Esfera não atingido não é, em si, uma falta. A falta consiste em não o ter medido, não o ter assinalado e nada ter previsto para reduzir os seus efeitos sobre as pessoas.

7Classificar os danos, os regimes de ocupação e as vulnerabilidades: as ferramentas

Três ferramentas estruturam a análise: uma escala de danos comum, uma grelha dos regimes de ocupação e uma grelha de vulnerabilidade. Devem ser harmonizadas com o cluster; caso contrário, os números de várias organizações não podem ser somados e as lacunas são mal estimadas.

Ferramenta 1: escala de classificação dos danos

Os inquiridores que não são engenheiros nunca devem declarar «segura» uma construção de categoria 3. Nos contextos sísmicos, as autoridades utilizam muitas vezes um código de cores (verde, amarelo, vermelho) aplicado após inspeção por engenheiros acreditados: a avaliação humanitária alinha-se com esse código em vez de criar um código concorrente.

Ferramenta 2: grelha dos regimes de ocupação

Ferramenta 3: grelha de vulnerabilidade para a seleção

A grelha combina a necessidade de abrigo (danos, condições atuais) e a capacidade de recuperação (rendimentos, mão de obra disponível, rede). Uma ponderação simples, discutida com as comunidades, dá melhores resultados do que uma pontuação complexa que ninguém compreende.

Os limiares (por exemplo, prioritário a partir de 7 pontos) fixam-se depois de testar a grelha numa amostra real e de verificar que não produz exclusões absurdas. Um comité comunitário de verificação, que inclua mulheres, examina os casos-limite. Os critérios nunca devem assentar num dado sensível que não se possa proteger.

8Exemplo completo: a avaliação de abrigo após as cheias do município de Basse-Ternes

Contexto fictício. O rio Ternes transborda no final da estação das chuvas e inunda o município rural de Basse-Ternes: uma sede semiurbana e sete aldeias. Os dados do recenseamento indicam 9 800 agregados e uma dimensão média de 5,6 pessoas. A estação das chuvas deve durar ainda seis semanas e segue-se uma estação fresca em que as noites descem aos 12 °C. A sua ONG está presente na zona com um programa de água e saneamento; o cluster Abrigo nacional pede-lhe que cubra o município.

Etapa 1: estimativa de planeamento (dia 2)

A proteção civil estima que 4 200 agregados foram afetados. Os dados de uma cheia comparável em 2019 indicavam 25 % de habitações destruídas, 35 % de danos moderados a graves e 40 % de danos ligeiros. Estimativa: 1 050 agregados sem habitação, 1 470 com uma habitação a reparar com apoio técnico, 1 680 com reparações ligeiras. Com esta base, pede ao cluster 1 500 kits de abrigo e 2 500 kits NFI do stock pré-posicionado e informa o doador de que se seguirá um pedido de financiamento no prazo de dez dias.

Etapa 2: avaliação rápida (dias 4 a 10)

Quatro pares visitam as oito localidades: 31 informadores-chave (dos quais 12 mulheres), 22 grupos de discussão focal, observação estruturada de 410 habitações sorteadas ao longo de transectos, levantamento de preços em três mercados. Resultados consolidados:

Mercados: a sede dispõe de dois grossistas de chapas e madeira; o preço da chapa ondulada aumentou 35 %, o dos tijolos de adobe mantém-se estável porque a produção foi retomada. As aldeias abastecem-se na sede, a 1 h 30 de estrada. As rendas de uma divisão na sede aumentaram 20 % em duas semanas.

Etapa 3: análise

Agregados sem habitação (categoria 4): 26 % de 4 350, ou seja, 1 131 agregados. 29 % deles, ou seja, 328 agregados, vivem no dique, expostos a uma nova cheia: prioridade vital. 204 agregados (18 %) ocupam as escolas, que devem reabrir dentro de oito semanas.

Necessidade de superfície: para os 328 agregados no dique, 5,6 pessoas em média e uma referência de 3,5 m² por pessoa dão cerca de 19,6 m² por agregado. O kit de abrigo padrão do cluster (duas lonas de 4 × 6 m) cobre uma estrutura de cerca de 18 a 20 m² depois de feitas as sobreposições: aceitável a curto prazo, insuficiente para a estação fresca. As famílias de mais de 7 pessoas (14 % da amostra) receberão uma terceira lona.

Reparações: 37 % de categorias 2 e 3, ou seja, 1 610 agregados, dos quais cerca de um quarto de categoria 3, que um engenheiro deve inspecionar antes de qualquer reparação. Estando os tijolos de adobe disponíveis e com preços estáveis, a reparação das paredes é viável localmente; a cobertura é o ponto crítico.

NFI: 50 % dos agregados afetados, ou seja, 2 175 agregados, perderam roupa de cama e utensílios. Os mercados da sede vendem estes artigos; os das aldeias não.

Etapa 4: recomendações transmitidas ao cluster e ao doador

O que faz a qualidade deste exemplo

• Os números de planeamento foram substituídos por números medidos, e a diferença (4 350 em vez de 4 200) foi comunicada ao cluster.
• A análise distingue a sede e as aldeias: uma média municipal teria ocultado a forte proporção de inquilinos na sede e a exposição dos habitantes das aldeias no dique.
• Cada recomendação está ligada a um grupo quantificado, a uma justificação (mercado, risco, regime de ocupação) e a um prazo.
• Os limites estão escritos: amostra de observação não representativa dos bairros inacessíveis, preços levantados em apenas três mercados, intenções de regresso não medidas.

Uma avaliação de abrigo convincente termina sempre com uma tabela que liga cada grupo de agregados a um número, a uma opção de assistência e a um prazo. Sem essa tabela, a análise não orienta nenhuma decisão.

9Erros frequentes, expectativas dos doadores e variações de contexto

Os erros mais comuns

• Contar casas, não agregados: uma casa destruída pode abrigar três agregados. A unidade de análise deve ser o agregado familiar, com a dimensão de cada agregado.
• Ignorar as pessoas acolhidas por familiares: invisíveis nos locais, representam muitas vezes a maioria das pessoas sem habitação. As avaliações centradas nos locais sobrestimam a necessidade de tendas e subestimam a necessidade de apoio às famílias de acolhimento.
• Confundir necessidades com desejos de distribuição: perguntar «precisa de uma lona?» produz quase sempre um sim. É preciso observar o estado do abrigo e fazer perguntas factuais.
• Classificar os danos sem formação: dois inquiridores não formados classificam a mesma casa de forma diferente. Meio dia de formação com fotografias e um dia de calibração no terreno reduzem fortemente essa diferença.
• Esquecer o mercado: sem levantamento de preços e de disponibilidades, é impossível defender uma modalidade em dinheiro perante o doador.
• Recolher dados sensíveis inúteis: pertença étnica, estatuto jurídico preciso, identidade dos autores de violências. Se não servem uma decisão, não devem ser recolhidos.
• Não dar retorno: as comunidades que nunca recebem retorno sobre uma avaliação recusam a seguinte.

O que observam os doadores, avaliadores e auditores

• DG ECHO: nas suas orientações sobre abrigo e assentamentos humanos, a Comissão Europeia insiste na análise dos regimes de ocupação, na abordagem por assentamentos, na prioridade dada às soluções que apoiam as estratégias dos agregados (reparação, acolhimento, arrendamento) e na justificação das modalidades. A ficha de projeto deve mostrar a ligação entre necessidades medidas, opções e indicadores.
• Gabinete de Assistência Humanitária da USAID (BHA), quando financia: as suas diretrizes para as candidaturas exigem, para o setor de abrigo e assentamentos, uma descrição dos danos, do regime de ocupação e dos mercados, indicadores normalizados por subsetor e, para a construção, a participação de pessoal técnico qualificado e o cumprimento da regulamentação ambiental.
• Fundos comuns geridos pelo OCHA: alinhamento com as prioridades do plano de resposta e do cluster, cobertura das lacunas identificadas na matriz 4W, ausência de duplicações.
• Avaliadores (critérios do CAD da OCDE, guia da ALNAP sobre a avaliação da ação humanitária): pertinência das opções face às necessidades medidas, cobertura dos grupos invisíveis, coerência com os outros setores.
• Auditores: rastreabilidade das listas de beneficiários até às fichas de avaliação, coerência dos critérios aplicados, provas de verificação independente.

Variações segundo o contexto

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista e elementos de uma resposta sólida

1. «Como organizaria a avaliação de abrigo nos dez dias seguintes a um sismo?» Uma boa resposta distingue as vagas (dados secundários e estimativa de planeamento, avaliação rápida alinhada com o cluster e com a MIRA, avaliação detalhada), cita os métodos (informadores-chave, grupos separados, observação estruturada, levantamento de mercado), menciona a harmonização das ferramentas com o cluster, a inspeção dos edifícios por engenheiros e o retorno às comunidades.
2. «Um local apresenta 3,2 m² por pessoa. O que faz?» Verificar o dado por agregado e não pela média; identificar os agregados mais abaixo da referência; analisar as causas (terreno, restrições, crescimento demográfico); propor medidas (extensão, abrigos de dois pisos, novos terrenos, apoio às famílias de acolhimento); documentar a diferença e assinalá-la ao cluster e ao CCCM.
3. «Porquê analisar o regime de ocupação logo na avaliação?» Porque determina as opções possíveis e os riscos de despejo; porque os inquilinos e os ocupantes informais são muitas vezes excluídos por não terem sido contados; porque os doadores e a norma Esfera o exigem.
4. «Como evitar que a avaliação crie expectativas?» Apresentar claramente o objetivo e a ausência de compromisso de assistência; obter o consentimento; coordenar para evitar avaliações múltiplas; dar retorno sobre os resultados e as decisões tomadas.
5. «Que dimensão de amostra para um inquérito aos agregados em três distritos?» Cerca de 385 agregados por distrito se se pretender uma precisão de 5 % com 95 % de confiança para cada um, ajustados ao efeito de desenho e às não respostas; explicar que a precisão exigida depende da decisão a tomar.
6. «Como integra as pessoas com deficiência na avaliação de abrigo?» Questões curtas do Washington Group, grupos de discussão específicos, observação da acessibilidade do abrigo e dos serviços, critérios de seleção que incluam a necessidade de apoio à instalação.

Referências-chave

• O Manual Esfera, edição de 2018: Carta Humanitária e Normas Mínimas para a Resposta Humanitária, capítulo Abrigo e Assentamento.
• A Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS) e os seus indicadores.
• Global Shelter Cluster: orientações sobre as avaliações de abrigo, notas técnicas dos grupos de trabalho e ferramentas de coordenação publicadas no seu sítio.
• Guia da avaliação inicial rápida multissetorial (MIRA) do Comité Permanente Interagências (IASC).
• Shelter Projects: compilação de casos e de panoramas publicada pelo Global Shelter Cluster, útil para as comparações de contexto.
• FICV e OCHA: publicação Shelter after disaster (edição de 2010).
• Normas humanitárias de inclusão para pessoas idosas e pessoas com deficiência (Age and Disability Consortium).
• Questões curtas do Washington Group sobre deficiência.
• Comissão Europeia, DG ECHO: documento de orientação sobre abrigo e assentamentos humanitários.
• ALNAP: guia de avaliação da ação humanitária.

Numa entrevista, citar um número da Esfera não basta. O que distingue um perfil sénior é a capacidade de dizer o que faz quando o número não é atingido e como o documenta.