Escolher e implementar a resposta

1A gama de opções de assistência

Não existe uma solução única. Em geral, combinam-se várias opções consoante os grupos e as fases:

• Lonas e kits de abrigo: resposta rápida para cobrir ou reparar; o kit de abrigo da FICV associa duas lonas, uma corda de 30 m e ferramentas (pá, enxada, catana, serra, martelo, tesoura de corte, pregos, arame de atar).
• Kits de reparação e apoio técnico para as casas danificadas: muitas vezes a solução mais rápida e mais barata para devolver uma família à sua casa.
• Abrigos de emergência (tendas familiares, estruturas ligeiras) quando não há outra opção.
• Abrigos de transição ou evolutivos: estrutura de base duradoura que a família pode ampliar, desmontar ou transformar em habitação permanente.
• Apoio às famílias de acolhimento: ampliação, transferências monetárias, NFI para quem acolhe e para quem é acolhido.
• Apoio ao arrendamento e reabilitação de habitações coletivas ou de edifícios públicos.

A escolha depende das necessidades, do regime de ocupação, do mercado, do clima, do tempo disponível e dos recursos. Uma lona pode salvar uma vida durante duas semanas, mas não protege de forma duradoura durante uma estação das chuvas.

2Transferências monetárias para abrigo e apoio ao arrendamento

Quando os mercados funcionam, as transferências monetárias permitem às famílias escolher os seus materiais, pagar a mão de obra ou uma renda, e apoiam a economia local. Exigem uma análise de mercado (disponibilidade, preços, capacidade dos fornecedores, qualidade dos materiais) e frequentemente uma modalidade condicional: pagamento em prestações, após verificação do avanço das obras.

O apoio ao arrendamento paga a totalidade ou parte da renda durante vários meses. Pressupõe verificar a habitação (segurança, salubridade, superfície), estabelecer um contrato de arrendamento escrito, prever uma estratégia de saída e vigiar o efeito sobre as rendas do bairro. As transferências monetárias para abrigo raramente bastam por si sós: são acompanhadas de assistência técnica para evitar que as famílias reconstruam as mesmas fragilidades.

3Habitação, terra e propriedade (HTP)

Construir num terreno disputado é expor uma família ao despejo e a organização a conflitos. A segurança da posse é uma norma Esfera de pleno direito. Não significa um título de propriedade formal: assenta num contínuo de direitos, consuetudinários, informais ou legais.

• Fazer uma verificação prévia (diligência devida) com as autoridades locais, os chefes tradicionais e os vizinhos antes de qualquer construção.
• Estabelecer acordos escritos: proprietário e ocupante, duração da ocupação, proibição de despejo sem pré-aviso, destino da construção.
• Incluir as mulheres nos acordos (nome duplo) e proteger as viúvas, muitas vezes afastadas da herança.
• Não excluir automaticamente os arrendatários e os ocupantes informais: adaptar a opção (apoio ao arrendamento, acordo com o proprietário).

A área de responsabilidade HTP do cluster Proteção e o cluster Abrigo publicam orientações úteis a nível nacional.

4Construir de forma mais segura: build back safer e PASSA

Após uma catástrofe, as famílias reconstroem depressa, muitas vezes com as mesmas fragilidades. As abordagens « reconstruir melhor e de forma mais segura » (build back safer) difundem alguns princípios simples adaptados ao risco: boa escolha da localização, fundações, cintas de amarração, contraventamento, ligações cobertura-paredes contra o vento, inclinação e fixação da cobertura.

O método PASSA (abordagem participativa para a sensibilização para um abrigo seguro) da FICV ajuda uma comunidade, em oito atividades, a analisar os seus riscos, a identificar as práticas de construção perigosas e a planear melhorias. As mensagens-chave são ilustradas, testadas em maquetas e demonstradas em casas-modelo. A assistência técnica (formação dos artesãos, visitas às obras, guias ilustrados) é muitas vezes tão importante como os materiais.

5A análise da resposta: passar das necessidades às opções, método passo a passo

A análise da resposta é a etapa em que se decide que opções de assistência propor a que agregados, sob que modalidade e por que ordem. É muitas vezes a etapa mais negligenciada: muitas organizações passam diretamente da avaliação para o stock disponível ou para o modelo de abrigo que conhecem. Uma análise da resposta rigorosa exige dois a cinco dias de trabalho de equipa e documenta-se numa nota que o doador e o cluster possam ler.

Etapa 1: partir dos grupos, não dos produtos

Retomam-se os grupos resultantes da avaliação (por local de vida atual, nível de danos e regime de ocupação) e pergunta-se, para cada um: qual é a sua estratégia atual e como apoiá-la? Uma família acolhida em casa de um familiar não pede uma tenda: precisa que esse acolhimento se mantenha mais alguns meses e, depois, de uma solução na sua parcela ou em arrendamento.

Etapa 2: elaborar a lista longa de opções

Para cada grupo, listam-se todas as opções plausíveis: lona e kit de abrigo, kit de reparação, transferências monetárias para a reparação, abrigo de emergência, abrigo evolutivo ou de transição, apoio às famílias de acolhimento, apoio ao arrendamento, reabilitação de habitações devolutas ou de edifícios coletivos, reinstalação planeada, assistência jurídica em HTP (habitação, terra e propriedade), assistência técnica isolada.

Etapa 3: aplicar os critérios de viabilidade

Etapa 4: comparar os custos ao longo da duração da proteção

O custo bruto induz em erro. É preciso relacioná-lo com a duração da proteção efetiva. Ordens de grandeza puramente indicativas, a substituir pelos valores do cluster nacional:

Etapa 5: sequenciar e redigir a nota de análise da resposta

A nota ocupa três a seis páginas: recapitulação dos grupos e das necessidades, opções adotadas por grupo com justificação, opções afastadas e porquê, modalidades (em espécie, em dinheiro, combinação), sequência no tempo, riscos e medidas de mitigação, recursos necessários. É partilhada com o cluster, que verifica a coerência com a árvore de decisão nacional e com os valores de transferência harmonizados.

Uma opção afastada deve ser tão justificada como uma opção adotada. Um doador que vê que as transferências monetárias foram consideradas e depois afastadas por razões de mercado documentadas confia mais do que um doador a quem se propõem kits sem explicação.

6Conceber um programa de transferências monetárias para abrigo e de apoio ao arrendamento

As transferências monetárias para a reparação ou a construção: método

1. Análise de mercado: disponibilidade dos materiais-chave (chapas, madeira, cimento, pregos, varões de ferro), capacidade dos fornecedores para duplicar os volumes, prazos de reabastecimento, qualidade disponível, disponibilidade e salário dos artesãos. Recorre-se a ferramentas reconhecidas, por exemplo a ferramenta de avaliação rápida de mercados da Cruz Vermelha ou as orientações de avaliação de mercados para abrigo publicadas pelo Global Shelter Cluster e pela CALP.
2. Tipologia das obras: definir três ou quatro pacotes padrão (reparação da cobertura, reparação das paredes, divisão adicional, reconstrução de uma divisão segura) com plantas simples e boas práticas de construção mais segura.
3. Orçamento quantitativo estimado para cada pacote, valorizado aos preços levantados, acrescido da mão de obra e do transporte. O valor da transferência é arredondado e harmonizado com o cluster e com o grupo de trabalho sobre transferências monetárias.
4. Condicionalidade e prestações: por exemplo, 50 % no arranque, 40 % após verificação das fundações ou da estrutura do telhado, 10 % na conclusão. Para os agregados sem mão de obra, prever um apoio (artesão pago diretamente, equipas comunitárias).
5. Assistência técnica: formação dos artesãos locais, guias ilustrados, visitas à obra em cada prestação. Rácio indicativo: um técnico para 60 a 100 obras ativas em meio rural, mais em zona densa.
6. Mecanismo de pagamento: dinheiro móvel, banco, agentes de transferência ou vales junto de fornecedores pré-selecionados se se quiser garantir a qualidade. Verificar os requisitos de conhecimento do cliente (KYC) e a proteção dos dados.
7. Monitorização: monitorização pós-distribuição, controlo semanal de preços, verificação da qualidade das obras, reclamações.

O apoio ao arrendamento: método

1. Análise do mercado de arrendamento: parque de habitações devolutas, rendas por tipologia, práticas (adiantamento de vários meses, caução), atitude dos senhorios em relação às pessoas deslocadas.
2. Normas mínimas da habitação: grelha de inspeção (estrutura segura, cobertura estanque, janelas, porta que se possa trancar, acesso a água e a instalações sanitárias, superfície pelo menos igual à referência Esfera adaptada ao meio urbano, ausência de humidade grave, segurança elétrica).
3. Contrato escrito tripartido ou bipartido consoante o contexto: duração, renda, modalidades de pagamento, proibição de despejo sem pré-aviso, procedimento de resolução de litígios, inventário.
4. Montante e duração: muitas vezes três a seis meses em emergência, até doze em crise prolongada, com um montante degressivo ou associado a um apoio aos meios de subsistência para preparar a saída.
5. Pagamento: ao agregado (preserva a sua relação com o senhorio e a sua autonomia) ou diretamente ao senhorio (garante o pagamento, mas cria uma dependência). A escolha justifica-se em função dos riscos.
6. Monitorização dos efeitos no mercado: se as rendas subirem mais de 10 a 15 % na zona, rever com o cluster o montante, a seleção e a estratégia de oferta (reabilitação de habitações devolutas em troca de rendas congeladas).

Ferramenta: grelha de inspeção de uma habitação arrendada

O apoio ao arrendamento sem estratégia de saída apenas adia o despejo por alguns meses. Deve estar associado, desde o início, a um apoio aos meios de subsistência, a um encaminhamento para programas de habitação ou a uma solução duradoura.

7Exemplo completo: a resposta em abrigo após o sismo de Karsane

Contexto fictício. Um sismo de magnitude 6,4 atinge a cidade média de Karsane (cerca de 140 000 habitantes). Nos bairros de Haut-Bessin e de La Tannerie, onde a sua ONG intervém, a avaliação detalhada identifica três grupos: 600 agregados proprietários cuja casa de alvenaria está danificada mas é reparável (categoria 2 após inspeção pelos engenheiros municipais), 400 agregados inquilinos cujo edifício foi classificado como vermelho e 250 agregados acolhidos em casa de familiares. Os mercados de materiais funcionam e as rendas começam a aumentar. O inverno começa dentro de cinco meses. Orçamento disponível junto do doador: 1,1 milhões de USD para doze meses.

Grupo 1: 600 proprietários, transferências monetárias condicionais para a reparação

A equipa define um pacote padrão de reparação (cobertura parcial, tratamento das fissuras e acrescento de cintas de betão armado ao nível do telhado) e valoriza um orçamento quantitativo aos preços levantados em três mercados:

O valor de 650 USD é apresentado ao grupo de trabalho técnico do cluster, que o harmoniza com duas outras ONG que intervêm em bairros vizinhos (propunham 500 e 720 USD): o valor comum adotado é de 650 USD, revisível se o índice de preços dos materiais acompanhado pelo grupo de trabalho sobre transferências monetárias registar uma subida superior a 10 %. O pagamento é feito em três prestações por dinheiro móvel: 325 USD no arranque, 260 USD após verificação das cintas antes da betonagem, 65 USD na conclusão. Oito técnicos acompanham cada um cerca de 75 obras, ou seja, 1 800 visitas no total. Quarenta artesãos locais frequentam uma formação de três dias em boas práticas de construção sismorresistente; a sua lista é comunicada aos agregados, sem obrigação de os contratar.

Grupo 2: 400 inquilinos, apoio ao arrendamento

O levantamento das habitações devolutas realizado com os comités de bairro contabiliza 520 unidades disponíveis, das quais 140 necessitam de pequenas reparações. Absorver 400 agregados em 520 unidades faria subir as rendas. A estratégia combina, portanto: apoio ao arrendamento durante seis meses, a 90 USD por mês, para uma habitação de duas divisões, mais 40 USD de despesas de mudança (580 USD por agregado); e reabilitação de 120 habitações devolutas danificadas (em média 900 USD por habitação) em troca de um compromisso escrito dos proprietários de as arrendar durante doze meses, com renda congelada, a agregados do programa. Cada habitação é inspecionada com a grelha da secção anterior; é assinado um contrato escrito, com uma cláusula de mediação pelo parceiro de assistência jurídica.

Grupo 3: 250 agregados acolhidos, apoio às famílias de acolhimento

Cada família de acolhimento recebe 70 USD por mês durante quatro meses (280 USD) e um kit de roupa de cama para o anfitrião (45 USD); os agregados acolhidos recebem um kit NFI. No final dos quatro meses, os agregados acolhidos proprietários da sua habitação de origem são encaminhados para o grupo 1; os restantes para o apoio ao arrendamento, se vagarem lugares.

Orçamento sintético

Monitorização e ajustamentos

Aos quatro meses, a monitorização pós-distribuição mostra que 88 % das reparações estão concluídas e conformes, 9 % estão paradas por falta de fundos após uma subida do cimento e 3 % dos agregados utilizaram a primeira prestação para pagar dívidas. Ajustamentos decididos: complemento de 60 USD para as obras paradas, validado pelo cluster com base no índice de preços; acompanhamento individual dos agregados endividados e encaminhamento para um programa de meios de subsistência; nenhuma exclusão retroativa. Do lado do arrendamento, as rendas da zona aumentaram 8 %, abaixo do limiar de alerta fixado em 12 %.

Neste exemplo, nenhum agregado recebe uma tenda. Os três grupos são apoiados na sua própria estratégia: reparar, arrendar ou ficar em casa de familiares. É o cerne da doutrina atual das respostas em abrigo.

8Segurança da ocupação e construção mais segura: procedimentos de terreno

A verificação prévia da ocupação em sete etapas

1. Mapeamento dos atores fundiários: cadastro ou serviço do património, autoridades tradicionais, câmara municipal, comités de bairro, associações de inquilinos.
2. Declaração do agregado: quem ocupa, desde quando, a que título, com que documentos. As mulheres também são entrevistadas, não apenas o chefe de agregado declarado.
3. Cruzamento com pelo menos duas fontes independentes: documento, vizinhos, autoridade tradicional ou administrativa.
4. Verificação dos litígios: afixação pública da lista das parcelas abrangidas durante 7 a 14 dias para recolher eventuais contestações.
5. Acordo escrito: consoante o caso, declaração de ocupação, acordo entre proprietário e ocupante, acordo de utilização de terreno para um local, contrato de arrendamento.
6. Validação pela autoridade competente e arquivo seguro, com cópia para o agregado.
7. Acompanhamento: visita aos três e aos seis meses para detetar tentativas de despejo; encaminhamento para assistência jurídica em caso de litígio.

Modelo: conteúdo mínimo de um acordo de ocupação

• Identidade das partes, com os dois cônjuges quando o agregado é um casal.
• Descrição e localização da parcela ou da habitação.
• Duração da ocupação garantida (pelo menos igual à vida útil prevista do abrigo, muitas vezes três a cinco anos para um abrigo evolutivo).
• Eventual contrapartida (renda, manutenção, nenhuma).
• Destino dos materiais e da estrutura no termo do acordo.
• Proibição de despejo sem pré-aviso escrito de pelo menos três meses e sem procedimento de mediação.
• Mecanismo de resolução de litígios e contactos da organização.
• Assinaturas, testemunhas, validação pela autoridade.

Construir de forma mais segura: as mensagens-chave por perigo

A PASSA na prática

A abordagem participativa da FICV desenvolve-se em oito atividades, realizadas com um grupo de 15 a 20 pessoas da comunidade ao longo de várias semanas: reconstituir a história da habitação e dos assentamentos, analisar a frequência e o impacto dos perigos, mapear os abrigos seguros e perigosos, identificar as práticas seguras e perigosas, procurar opções de solução, escolher e planear as mudanças, resolver os problemas com os recursos disponíveis e, por fim, organizar o acompanhamento do plano. Um facilitador formado e um voluntário comunitário coanimam; a comunidade continua a ser a dona do plano de ação. A versão PASSA Youth adapta o processo aos adolescentes.

Uma mensagem de construção mais segura só tem efeito se for verificada na obra. O pagamento de uma prestação condicionado a um ponto de controlo técnico preciso é a alavanca mais eficaz para que seja aplicada.

9Erros frequentes, expectativas dos doadores, variações de contexto e perguntas de entrevista

Erros frequentes

• Escolher a opção antes da análise: encomendar abrigos de transição porque o doador os financiou no ano passado.
• Fixar um valor de transferência sem orçamento: os agregados não concluem as obras e endividam-se, ou o montante é excessivo e cria tensões com os vizinhos não selecionados.
• Pagar de uma só vez um montante elevado em dinheiro para a construção, sem assistência técnica nem ponto de controlo.
• Excluir os inquilinos porque os modelos de programa foram pensados para proprietários.
• Construir num terreno sem acordo escrito e depois ver as famílias despejadas.
• Difundir mensagens de construção mais segura não adaptadas aos materiais locais, ou copiadas de outro país.
• Esquecer as pessoas sem mão de obra: pessoas idosas, agregados chefiados por uma mulher com filhos pequenos, pessoas com deficiência. Precisam de ajuda para a construção, não apenas de materiais.

O que observam os doadores e auditores

• A justificação das modalidades: análise de mercado, comparação das opções, custo-eficiência.
• A harmonização com os valores de transferência e as tipologias do cluster.
• A presença de pessoal técnico qualificado e os procedimentos de verificação das obras.
• Os documentos comprovativos: listas de pagamento reconciliadas com os extratos do operador de transferências, fichas de verificação das prestações assinadas, contratos de arrendamento e acordos de ocupação, relatórios de monitorização pós-distribuição.
• Para o BHA da USAID, o cumprimento das exigências ambientais aplicáveis e das orientações setoriais de abrigo e assentamentos; para a DG ECHO, a coerência com as suas orientações sobre abrigo e assentamentos e sobre transferências monetárias; para os fundos comuns geridos pelo OCHA, o alinhamento com a estratégia do cluster.

Variações de contexto

Perguntas de entrevista

1. «Como fixa um valor de transferência para a reparação?» Orçamento quantitativo de um pacote-tipo, preços levantados em vários mercados, mão de obra e transporte, harmonização com o cluster e com o grupo de trabalho sobre transferências monetárias, cláusula de revisão ligada a um índice de preços.
2. «Quando prefere a assistência em espécie às transferências monetárias?» Mercado deficiente ou incapaz de absorver a procura, qualidade dos materiais impossível de encontrar localmente, inflação forte, risco de proteção ligado ao dinheiro, preferência documentada dos agregados; muitas vezes em combinação.
3. «Como sair de um programa de apoio ao arrendamento?» Duração e degressividade anunciadas desde o início, apoio aos meios de subsistência, encaminhamento para programas de habitação, negociação de rendas congeladas em troca de reabilitação, acompanhamento dos agregados após o fim.
4. «Que precauções tomar antes de construir um abrigo evolutivo?» Verificação prévia da ocupação, acordo escrito com uma duração pelo menos igual à vida útil do abrigo, localização fora de zona de risco, modelo validado pelo cluster, assistência técnica.
5. «Como garante que uma mensagem de construção mais segura é aplicada?» Formação dos artesãos, demonstrações, condicionalidade das prestações a pontos de controlo, acompanhamento de uma amostra de obras.

Referências-chave

• Manual Esfera 2018, capítulo Abrigo e Assentamento, nomeadamente as normas sobre assistência técnica e segurança da ocupação.
• Global Shelter Cluster: orientações sobre os programas de transferências monetárias para abrigo, sobre o apoio ao arrendamento e sobre a segurança da ocupação.
• FICV e Conselho Norueguês para os Refugiados (NRC): publicações sobre a segurança da ocupação nos programas de abrigo após catástrofes.
• FICV: guia PASSA, abordagem participativa de sensibilização para um abrigo seguro, e a sua versão PASSA Youth.
• CALP: glossário e ferramentas de qualidade dos programas de transferências monetárias.
• Comissão Europeia, DG ECHO: orientações sobre abrigo e assentamentos e sobre transferências monetárias.
• BHA da USAID: diretrizes para os pedidos de financiamento de emergência, setor de abrigo e assentamentos.