Elegir y ejecutar la respuesta

1La gama de opciones de asistencia

No existe una solución única. Por lo general se combinan varias opciones según los grupos y las fases:

• Lonas y kits de alojamiento: respuesta rápida para cubrir o reparar; el kit de alojamiento de la FICR reúne dos lonas, una cuerda de 30 m y herramientas (pala, azada, machete, sierra, martillo, cizalla, clavos, alambre de atar).
• Kits de reparación y apoyo técnico para las casas dañadas: a menudo la solución más rápida y barata para que una familia vuelva a su hogar.
• Alojamientos de emergencia (tiendas familiares, estructuras ligeras) cuando no hay otra opción.
• Alojamientos de transición o progresivos: estructura básica duradera que la familia puede ampliar, desmontar o transformar en vivienda permanente.
• Apoyo a las familias de acogida: ampliación, efectivo, ANA para la familia anfitriona y la familia acogida.
• Ayuda para el alquiler y rehabilitación de viviendas colectivas o de edificios públicos.

La elección depende de las necesidades, la situación de tenencia, el mercado, el clima, el tiempo disponible y los recursos. Una lona puede salvar una vida durante dos semanas, pero no protege de forma duradera durante una temporada de lluvias.

2El efectivo para alojamiento y la ayuda para el alquiler

Cuando los mercados funcionan, las transferencias monetarias permiten a las familias elegir sus materiales, pagar la mano de obra o un alquiler, y apoyan la economía local. Exigen un análisis de mercado (disponibilidad, precios, capacidad de los proveedores, calidad de los materiales) y a menudo una modalidad condicionada: pago por tramos, tras verificar el avance de las obras.

La ayuda para el alquiler paga todo o parte del alquiler durante varios meses. Supone verificar la vivienda (seguridad, salubridad, superficie), establecer un contrato de alquiler por escrito, prever una estrategia de salida y vigilar el efecto sobre los alquileres del barrio. El efectivo para alojamiento rara vez basta por sí solo: va acompañado de asistencia técnica para evitar que las familias reconstruyan con las mismas debilidades.

3Vivienda, tierra y propiedad (VTP)

Construir en un terreno en disputa es exponer a una familia al desalojo y a la organización a conflictos. La seguridad de la tenencia es una norma Esfera por derecho propio. No significa un título de propiedad formal: se basa en un continuo de derechos consuetudinarios, informales o legales.

• Realizar una verificación previa (diligencia debida) con las autoridades locales, los jefes tradicionales y los vecinos antes de cualquier construcción.
• Establecer acuerdos escritos: propietario y ocupante, duración de la ocupación, prohibición de desalojo sin preaviso, destino de la construcción.
• Incluir a las mujeres en los acuerdos (doble titularidad) y proteger a las viudas, a menudo excluidas de la herencia.
• No excluir automáticamente a los inquilinos y a los ocupantes informales: adaptar la opción (ayuda para el alquiler, acuerdo con el propietario).

El área de responsabilidad de VTP del clúster de Protección y el clúster de Alojamiento publican orientaciones útiles a nivel nacional.

4Construir más seguro: build back safer y PASSA

Después de un desastre, las familias reconstruyen rápido, a menudo con las mismas debilidades. Los enfoques de «reconstruir mejor y más seguro» (build back safer) difunden algunos principios sencillos adaptados al riesgo: buena elección del emplazamiento, cimientos, encadenados, arriostramiento, anclajes entre techo y muros contra el viento, pendiente y fijación de la cubierta.

El método PASSA (enfoque participativo para la sensibilización sobre alojamiento seguro) de la FICR ayuda a una comunidad, en ocho actividades, a analizar sus riesgos, identificar las prácticas de construcción peligrosas y planificar mejoras. Los mensajes clave se ilustran, se prueban con maquetas y se demuestran en casas modelo. La asistencia técnica (formación de artesanos, visitas de obra, guías ilustradas) suele ser tan importante como los materiales.

5El análisis de respuesta: pasar de las necesidades a las opciones, método paso a paso

El análisis de respuesta es la etapa en la que se decide qué opciones de asistencia proponer a qué hogares, con qué modalidad y en qué orden. A menudo es la etapa más descuidada: muchas organizaciones pasan directamente de la evaluación a las existencias disponibles o al modelo de alojamiento que conocen. Un análisis de respuesta riguroso requiere de dos a cinco días de trabajo en equipo y se documenta en una nota que el donante y el clúster puedan leer.

Paso 1: partir de los grupos, no de los productos

Se retoman los grupos surgidos de la evaluación (según el lugar de residencia actual, el nivel de daños y el régimen de tenencia) y se pregunta para cada uno: ¿cuál es su estrategia actual y cómo apoyarla? Una familia acogida en casa de un familiar no pide una tienda: necesita que esa acogida se mantenga unos meses más y, después, una solución en su parcela o en alquiler.

Paso 2: elaborar la lista larga de opciones

Para cada grupo se enumeran todas las opciones plausibles: lona y kit de alojamiento, kit de reparación, efectivo para la reparación, alojamiento de emergencia, alojamiento progresivo o transitorio, apoyo a las familias de acogida, ayuda para el alquiler, rehabilitación de viviendas desocupadas o de edificios colectivos, reasentamiento planificado, asistencia jurídica en materia de VTP (vivienda, tierras y propiedad), asistencia técnica sola.

Paso 3: aplicar los criterios de viabilidad

Paso 4: comparar los costos según la duración de la protección

El costo bruto induce a error. Hay que relacionarlo con la duración efectiva de la protección. Órdenes de magnitud puramente indicativos, que deben sustituirse por los valores del clúster nacional:

Paso 5: secuenciar y redactar la nota de análisis de respuesta

La nota ocupa de tres a seis páginas: recordatorio de los grupos y de las necesidades, opciones seleccionadas por grupo con su justificación, opciones descartadas y por qué, modalidades (en especie, en efectivo, combinación), secuencia en el tiempo, riesgos y medidas de mitigación, recursos necesarios. Se comparte con el clúster, que verifica la coherencia con el árbol de decisión nacional y con los valores de transferencia armonizados.

Una opción descartada debe justificarse tanto como una opción seleccionada. Un donante que ve que el efectivo se consideró y luego se descartó por razones de mercado documentadas confía más que un donante al que se le proponen kits sin explicación.

6Diseñar un programa de efectivo para alojamiento y de ayuda para el alquiler

El efectivo para la reparación o la construcción: método

1. Análisis de mercado: disponibilidad de los materiales clave (chapas, madera, cemento, clavos, varillas de acero), capacidad de los proveedores para duplicar sus volúmenes, plazos de reabastecimiento, calidad disponible, disponibilidad y salario de los artesanos. Se recurre a herramientas reconocidas, por ejemplo la herramienta de evaluación rápida de mercados (RAM) de la Cruz Roja o las orientaciones sobre evaluación de mercados para alojamiento publicadas por el Clúster Global de Alojamiento y CaLP.
2. Tipología de las obras: definir tres o cuatro paquetes estándar (reparación de la cubierta, reparación de muros, habitación adicional, reconstrucción de una habitación segura) con planos sencillos y buenas prácticas de construcción más segura.
3. Presupuesto de cantidades estimado para cada paquete, valorado a los precios relevados, más la mano de obra y el transporte. El valor de transferencia se redondea y se armoniza con el clúster y el grupo de trabajo sobre transferencias monetarias.
4. Condicionalidad y tramos: por ejemplo, el 50 % al inicio, el 40 % tras la verificación de los cimientos o de la estructura de la cubierta, el 10 % al finalizar. Para los hogares que no disponen de mano de obra, prever un apoyo (artesano pagado directamente, equipos comunitarios).
5. Asistencia técnica: formación de los artesanos locales, guías ilustradas, visitas a las obras en cada tramo. Ratio indicativa: un técnico por cada 60 a 100 obras activas en zona rural, más en zonas densas.
6. Mecanismo de pago: dinero móvil, banco, agentes de transferencia o cupones con proveedores preseleccionados si se quiere garantizar la calidad. Verificar los requisitos de conocimiento del cliente (KYC) y la protección de datos.
7. Seguimiento: seguimiento posdistribución, control semanal de precios, verificación de la calidad de las obras, quejas.

La ayuda para el alquiler: método

1. Análisis del mercado de alquiler: parque de viviendas desocupadas, alquileres por tipo, prácticas (adelanto de varios meses, fianza), actitud de los propietarios hacia las personas desplazadas.
2. Normas mínimas de la vivienda: lista de verificación (estructura segura, cubierta estanca, ventanas, puerta con cerradura, acceso a agua y a un aseo, superficie al menos igual a la referencia Esfera adaptada al medio urbano, ausencia de humedad grave, seguridad eléctrica).
3. Contrato escrito tripartito o bipartito según el contexto: duración, alquiler, modalidades de pago, prohibición de desalojo sin preaviso, procedimiento de resolución de controversias, inventario.
4. Monto y duración: a menudo de tres a seis meses en emergencias, hasta doce en crisis prolongadas, con un monto decreciente o vinculado a un apoyo a los medios de vida para preparar la salida.
5. Pago: al hogar (preserva su relación con el propietario y su autonomía) o directamente al propietario (garantiza el pago, pero crea dependencia). La elección se justifica en función de los riesgos.
6. Seguimiento de los efectos sobre el mercado: si los alquileres suben más de un 10 a 15 % en la zona, revisar con el clúster el monto, la focalización y la estrategia de oferta (rehabilitación de viviendas desocupadas a cambio de alquileres congelados).

Herramienta: lista de verificación de una vivienda en alquiler

La ayuda para el alquiler sin estrategia de salida no hace más que aplazar el desalojo unos meses. Debe vincularse desde el principio a un apoyo a los medios de vida, a una derivación hacia programas de vivienda o a una solución duradera.

7Ejemplo completo: la respuesta de alojamiento tras el terremoto de Karsane

Contexto ficticio. Un terremoto de magnitud 6,4 sacude la ciudad intermedia de Karsane (unos 140 000 habitantes). En los barrios de Haut-Bessin y La Tannerie, donde interviene su ONG, la evaluación detallada identifica tres grupos: 600 hogares propietarios cuya casa de mampostería está dañada pero es reparable (categoría 2 tras la inspección de los ingenieros municipales), 400 hogares inquilinos cuyo edificio fue clasificado en rojo y 250 hogares acogidos por familiares. Los mercados de materiales funcionan y los alquileres empiezan a subir. El invierno comienza dentro de cinco meses. Presupuesto disponible con el donante: 1,1 millones de USD para doce meses.

Grupo 1: 600 propietarios, efectivo condicionado para la reparación

El equipo define un paquete estándar de reparación (cubierta parcial, reparación de fisuras y colocación de vigas de amarre de hormigón armado a nivel de la cubierta) y valora un presupuesto de cantidades con los precios relevados en tres mercados:

El valor de 650 USD se presenta al grupo de trabajo técnico del clúster, que lo armoniza con otras dos ONG que intervienen en barrios vecinos (proponían 500 y 720 USD): el valor común adoptado es de 650 USD, revisable si el índice de precios de los materiales que sigue el grupo de trabajo sobre transferencias monetarias supera un 10 % de aumento. El pago se realiza en tres tramos mediante dinero móvil: 325 USD al inicio, 260 USD tras la verificación de las vigas de amarre antes del vaciado del hormigón, 65 USD al finalizar. Ocho técnicos siguen cada uno unas 75 obras, es decir, 1800 visitas en total. Cuarenta artesanos locales reciben una formación de tres días en buenas prácticas sismorresistentes; su lista se comunica a los hogares sin obligación de contratarlos.

Grupo 2: 400 inquilinos, ayuda para el alquiler

El censo de viviendas desocupadas realizado con los comités de barrio contabiliza 520 unidades disponibles, de las cuales 140 necesitan pequeñas reparaciones. Absorber 400 hogares en 520 unidades haría subir los alquileres. La estrategia combina, por tanto: ayuda para el alquiler de seis meses a 90 USD mensuales por una vivienda de dos habitaciones, más 40 USD de gastos de mudanza (580 USD por hogar); y rehabilitación de 120 viviendas desocupadas dañadas (900 USD por vivienda en promedio) a cambio de un compromiso escrito de los propietarios de alquilarlas durante doce meses, con alquiler congelado, a hogares del programa. Cada vivienda se inspecciona con la lista de verificación de la sección anterior; se firma un contrato escrito con una cláusula de mediación a cargo del socio de asistencia jurídica.

Grupo 3: 250 hogares acogidos, apoyo a las familias de acogida

Cada familia de acogida recibe 70 USD mensuales durante cuatro meses (280 USD) y un kit de ropa de cama para el anfitrión (45 USD); los hogares acogidos reciben un kit de ANA. Al cabo de los cuatro meses, los hogares acogidos propietarios de su vivienda de origen se derivan al grupo 1; los demás, a la ayuda para el alquiler si se liberan plazas.

Presupuesto resumido

Seguimiento y ajustes

A los cuatro meses, el seguimiento posdistribución muestra que el 88 % de las reparaciones están terminadas y son conformes, el 9 % están paralizadas por falta de fondos tras una subida del cemento y el 3 % de los hogares utilizaron el primer tramo para pagar deudas. Ajustes decididos: complemento de 60 USD para las obras paralizadas, validado por el clúster sobre la base del índice de precios; acompañamiento individual de los hogares endeudados y derivación hacia un programa de medios de vida; ninguna exclusión retroactiva. En cuanto al alquiler, los alquileres de la zona aumentaron un 8 %, por debajo del umbral de alerta fijado en el 12 %.

En este ejemplo, ningún hogar recibe una tienda. Los tres grupos reciben apoyo en su propia estrategia: reparar, alquilar o permanecer con familiares. Ese es el núcleo de la doctrina actual de las respuestas de alojamiento.

8Seguridad de la tenencia y construcción más segura: procedimientos de terreno

La verificación previa de la tenencia en siete pasos

1. Mapeo de los actores en materia de tierras: catastro o servicio de bienes públicos, autoridades consuetudinarias, alcaldía, comités de barrio, asociaciones de inquilinos.
2. Declaración del hogar: quién ocupa, desde cuándo, a qué título, con qué documentos. También se entrevista a las mujeres, no solo al jefe de hogar declarado.
3. Triangulación con al menos dos fuentes independientes: documento, vecinos, autoridad consuetudinaria o administrativa.
4. Verificación de litigios: publicación de la lista de parcelas afectadas durante 7 a 14 días para recoger posibles impugnaciones.
5. Acuerdo escrito: según el caso, constancia de ocupación, acuerdo entre propietario y ocupante, acuerdo de uso del terreno para un sitio, contrato de alquiler.
6. Validación por la autoridad competente y archivo seguro, con copia para el hogar.
7. Seguimiento: visita a los tres y seis meses para detectar intentos de desalojo; derivación a asistencia jurídica en caso de litigio.

Modelo: contenido mínimo de un acuerdo de ocupación

• Identidad de las partes, con ambos cónyuges cuando el hogar es una pareja.
• Descripción y ubicación de la parcela o de la vivienda.
• Duración de la ocupación garantizada (al menos igual a la vida útil prevista del alojamiento, a menudo de tres a cinco años para un alojamiento progresivo).
• Contraprestación, en su caso (alquiler, mantenimiento, ninguna).
• Destino de los materiales y de la estructura al término del acuerdo.
• Prohibición de desalojo sin preaviso escrito de al menos tres meses y sin procedimiento de mediación.
• Mecanismo de resolución de controversias y datos de contacto de la organización.
• Firmas, testigos, validación por la autoridad.

Construir más seguro: los mensajes clave por amenaza

PASSA en la práctica

El enfoque participativo de la FICR se desarrolla en ocho actividades, realizadas con un grupo de 15 a 20 personas de la comunidad a lo largo de varias semanas: reconstruir la historia de la vivienda y de los asentamientos, analizar la frecuencia y el impacto de las amenazas, mapear los alojamientos seguros y peligrosos, identificar las prácticas seguras y peligrosas, buscar opciones de solución, elegir y planificar los cambios, resolver los problemas con los recursos disponibles y, por último, organizar el seguimiento del plan. Un facilitador formado y un voluntario comunitario coaniman; la comunidad sigue siendo dueña del plan de acción. La versión PASSA Youth adapta el enfoque a los adolescentes.

Un mensaje de construcción más segura solo tiene efecto si se verifica en la obra. El pago de un tramo condicionado a un punto de control técnico preciso es la palanca más eficaz para que se aplique.

9Errores frecuentes, expectativas de los donantes, variaciones según el contexto y preguntas de entrevista

Errores frecuentes

• Elegir la opción antes del análisis: encargar alojamientos transitorios porque el donante los financió el año pasado.
• Fijar un valor de transferencia sin presupuesto: los hogares no terminan las obras y se endeudan, o el monto es excesivo y crea tensiones con los vecinos no seleccionados.
• Pagar de una sola vez un monto importante de efectivo para la construcción sin asistencia técnica ni punto de control.
• Excluir a los inquilinos porque los modelos de programa están pensados para propietarios.
• Construir en un terreno sin acuerdo escrito y luego ver cómo desalojan a las familias.
• Difundir mensajes de construcción más segura no adaptados a los materiales locales, o copiados de otro país.
• Olvidar a las personas sin mano de obra: personas mayores, hogares encabezados por una mujer con niños pequeños, personas con discapacidad. Necesitan ayuda para construir, no solo materiales.

Lo que miran los donantes y auditores

• La justificación de las modalidades: análisis de mercado, comparación de las opciones, costo-eficiencia.
• La armonización con los valores de transferencia y las tipologías del clúster.
• La presencia de personal técnico cualificado y los procedimientos de verificación de las obras.
• Los documentos justificativos: listas de pago conciliadas con los extractos del operador de transferencias, fichas firmadas de verificación de los tramos, contratos de alquiler y acuerdos de ocupación, informes de seguimiento posdistribución.
• Para USAID BHA, el cumplimiento de los requisitos ambientales aplicables y de las orientaciones sectoriales de alojamiento y asentamientos; para DG ECHO, la coherencia con sus orientaciones sobre alojamiento y asentamientos y sobre transferencias monetarias; para los fondos mancomunados gestionados por OCHA, la alineación con la estrategia del clúster.

Variaciones según el contexto

Preguntas de entrevista

1. «¿Cómo fija usted un valor de transferencia para la reparación?» Presupuesto de cantidades de un paquete tipo, precios relevados en varios mercados, mano de obra y transporte, armonización con el clúster y el grupo de trabajo sobre transferencias monetarias, cláusula de revisión vinculada a un índice de precios.
2. «¿Cuándo prefiere la ayuda en especie al efectivo?» Mercado deficiente o incapaz de absorber la demanda, materiales de calidad imposibles de encontrar localmente, inflación elevada, riesgo de protección vinculado al efectivo, preferencia documentada de los hogares; a menudo en combinación.
3. «¿Cómo salir de un programa de ayuda para el alquiler?» Duración y carácter decreciente anunciados desde el principio, apoyo a los medios de vida, derivación hacia programas de vivienda, negociación de alquileres congelados a cambio de rehabilitación, seguimiento de los hogares después del final.
4. «¿Qué precauciones tomar antes de construir un alojamiento progresivo?» Verificación previa de la tenencia, acuerdo escrito de una duración al menos igual a la vida útil del alojamiento, emplazamiento fuera de zonas de riesgo, modelo validado por el clúster, asistencia técnica.
5. «¿Cómo garantiza que se aplique un mensaje de construcción más segura?» Formación de los artesanos, demostraciones, condicionalidad de los tramos a puntos de control, seguimiento de una muestra de obras.

Referencias clave

• Manual Esfera 2018, capítulo Alojamiento y asentamiento, en particular las normas sobre asistencia técnica y seguridad de la tenencia.
• Clúster Global de Alojamiento: orientaciones sobre los programas de transferencias monetarias para alojamiento, sobre la ayuda para el alquiler y sobre la seguridad de la tenencia.
• FICR y Consejo Noruego para Refugiados (NRC): publicaciones sobre la seguridad de la tenencia en los programas de alojamiento después de desastres.
• FICR: guía PASSA, enfoque participativo para la sensibilización sobre alojamiento seguro, y su versión PASSA Youth.
• CaLP: glosario y herramientas de calidad de los programas de transferencias monetarias.
• Comisión Europea, DG ECHO: orientaciones sobre alojamiento y asentamientos y sobre transferencias monetarias.
• USAID BHA: directrices para las solicitudes de financiación de emergencia, sector de alojamiento y asentamientos.