Recuperación, vivienda, tierra y propiedad y respuesta a gran escala

1De la emergencia a la vivienda duradera

Una estrategia de alojamiento se concibe desde el primer día como un itinerario: alojamiento de emergencia, reparación o alojamiento progresivo y, después, vivienda duradera. Cada etapa debe preparar la siguiente: un alojamiento de transición bien diseñado se convierte en el núcleo de una casa permanente, una reparación bien supervisada refuerza la resistencia a las próximas amenazas. Se evitan las inversiones que encierran a las familias en lo provisional, como estructuras costosas en terrenos sin seguridad de la tenencia.

Para las personas desplazadas de larga duración, el alojamiento contribuye a las soluciones duraderas definidas por el marco del IASC: retorno voluntario, integración local o reasentamiento en otro lugar del país, en condiciones de seguridad y dignidad. El alojamiento se articula entonces con los medios de vida, los servicios públicos, la restitución de los bienes y la planificación urbana.

2VTP a gran escala

A gran escala, las cuestiones de vivienda, tierra y propiedad se vuelven estratégicas: documentos perdidos, catastros destruidos, ocupaciones secundarias, herencias en disputa, desalojos forzosos. Una respuesta sólida prevé:

• un análisis de VTP del contexto (regímenes de tenencia formales y consuetudinarios, derechos de las mujeres, mecanismos de solución de controversias);
• procedimientos armonizados de verificación previa y modelos de acuerdos validados por el clúster y las autoridades;
• asistencia jurídica y mecanismos de mediación, a menudo con socios especializados;
• la protección de los inquilinos y de los ocupantes informales, que suelen representar la mayoría de los damnificados urbanos.

El objetivo no es resolver todos los litigios sobre la tierra, sino no crear nuevos perjuicios y reforzar la seguridad de la tenencia de los más vulnerables.

3El enfoque territorial y la planificación

El enfoque territorial (o de asentamientos) parte de un territorio definido, un barrio, un municipio, y no de un sector o de un hogar aislado. Reúne a las autoridades locales, las comunidades y los sectores en torno a un diagnóstico compartido y un plan de acción: reparación de viviendas, viales y drenaje, agua, escuelas, mercados, reducción de riesgos.

Resulta especialmente adecuado para los contextos urbanos y las fases de recuperación. Exige una cartografía detallada, una gobernanza participativa (comités de barrio), la alineación con los planes urbanísticos y una coordinación estrecha entre clústeres. Los perfiles de barrio y los mapas de riesgo se convierten en herramientas de planificación compartidas.

4Dirigir una respuesta a gran escala

Una respuesta que afecta a cientos de miles de hogares exige estándares comunes: kits y especificaciones, valores de transferencia, tipologías de alojamiento, mensajes de construcción más segura, criterios de focalización. El clúster de Alojamiento elabora la estrategia, el árbol de decisión de las opciones, el 4W y el seguimiento de las brechas, y alimenta el plan de respuesta humanitaria.

La cadena de suministro debe anticiparse: preposicionamiento regional, acuerdos marco con proveedores cualificados, inspección de la calidad, capacidades de transporte y almacenamiento. La dirección se apoya en indicadores de resultado (hogares que viven en un alojamiento adecuado, seguridad de la tenencia, satisfacción) y no solo en el número de artículos distribuidos. La incidencia lleva las necesidades cuantificadas, las brechas y los obstáculos (acceso a la tierra, restricciones sobre los materiales) ante los donantes y las autoridades.

5Diseñar la transición hacia la vivienda duradera

La transición de la emergencia a la vivienda duradera no se decreta al cabo de seis meses: se prepara desde la primera semana, mediante decisiones que abren o cierran posibilidades. Una lona distribuida con herramientas y mensajes de construcción más segura ya sirve para la reparación; una tienda instalada en un terreno sin acuerdo crea un campamento que nadie sabrá cerrar.

Los modelos de reconstrucción

El alojamiento progresivo o núcleo de vivienda

El principio consiste en proporcionar una estructura básica duradera (cimientos, estructura, cubierta, a menudo una habitación segura de 18 a 24 m²) que el hogar completará. Para que funcione:

• la estructura respeta los principios de construcción más segura frente a la amenaza local y, en la medida de lo posible, las normas nacionales;
• utiliza materiales y técnicas que los artesanos locales dominan;
• el plano prevé la ampliación (emplazamiento de la segunda habitación, prolongación de la cubierta);
• la seguridad de la tenencia está garantizada por un período al menos igual a la vida útil de la estructura;
• el costo por hogar es coherente con el de los programas vecinos y con el de la reconstrucción pública.

Articularse con la reconstrucción pública

Tras un gran desastre, el gobierno suele realizar una Evaluación de Necesidades Post Desastre (PDNA), con el apoyo de la Unión Europea, las Naciones Unidas y el Banco Mundial, y después pone en marcha un programa de reconstrucción de viviendas. Las organizaciones humanitarias deben alinearse con sus tipologías, sus montos y sus criterios, o explicar por qué se apartan de ellos; una diferencia importante de monto entre dos programas vecinos genera tensiones y quejas. El clúster desempeña la función de interfaz.

Las soluciones duraderas para los desplazados internos

El Marco de soluciones duraderas para los desplazados internos del IASC fija ocho criterios para determinar si se ha logrado una solución: seguridad y protección a largo plazo; nivel de vida adecuado, incluida una vivienda adecuada; acceso a medios de vida y al empleo; mecanismos eficaces de restitución de la vivienda, las tierras y la propiedad o de indemnización; acceso a la documentación personal; reunificación familiar; participación en los asuntos públicos; acceso a recursos efectivos y a la justicia. Tres de estos criterios afectan directamente al sector de alojamiento.

Un programa de transición se juzga con una pregunta sencilla: dentro de tres años, ¿vivirán los hogares asistidos en una vivienda más segura que antes de la crisis, en un terreno del que nadie pueda desalojarlos? Si la respuesta no está documentada, el programa no tiene estrategia de transición.

6Vivienda, tierras y propiedad a gran escala: procedimientos y herramientas

Los desafíos típicos

• Documentos perdidos o destruidos, catastros incompletos o quemados.
• Pluralidad de regímenes: títulos formales, derechos consuetudinarios, ocupaciones informales antiguas, arrendamientos verbales.
• Ocupaciones secundarias: otras personas ocupan las casas de los desplazados.
• Exclusión de las mujeres, en particular de las viudas y las mujeres divorciadas, por las normas de herencia o por la costumbre de registrar solo al jefe de hogar varón.
• Desalojos forzosos de sitios informales y especulación con la tierra tras el desastre.

Los principios de referencia

Los Principios de las Naciones Unidas sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas (los llamados Principios Pinheiro, 2005) establecen el derecho a la restitución y a la indemnización, el respeto de los ocupantes secundarios y la igualdad entre mujeres y hombres. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos protegen contra el desplazamiento arbitrario y la privación arbitraria de la propiedad. Estos textos fundamentan la incidencia del clúster ante las autoridades.

Método: garantizar la tenencia de decenas de miles de hogares

1. Análisis nacional de VTP realizado por el Área de Responsabilidad de VTP del Clúster de Protección, o por el grupo de trabajo de VTP del Clúster de Alojamiento: marco jurídico, regímenes de tenencia por zona, instituciones, mecanismos de resolución de controversias, riesgos prioritarios.
2. Procedimiento armonizado de verificación para todos los socios: lista de pruebas aceptables (documentales y no documentales), pasos de triangulación, plazos de publicación.
3. Modelos de acuerdos validados por las autoridades: constancia de ocupación, acuerdo entre propietario e inquilino, acuerdo de uso del terreno para los sitios.
4. Enumeración comunitaria: mapeo participativo de las parcelas y de los derechos, con herramientas como el Modelo de Dominio de Tenencia Social (STDM) promovido por ONU-Hábitat y la Red Mundial de Herramientas Relacionadas con la Tierra (GLTN), cuando faltan los catastros.
5. Asistencia jurídica: información, asesoramiento y acompañamiento por socios especializados, mediación de litigios, derivación a los tribunales cuando sea indispensable.
6. Protección de los inquilinos: incidencia para obtener una moratoria temporal de los desalojos, contratos escritos, ayuda para el alquiler, mediación sobre los atrasos.
7. Seguimiento: indicadores de desalojos, de litigios abiertos y resueltos, de hogares que disponen de un documento de ocupación.

Herramienta: lista de pruebas aceptables de ocupación

El objetivo de un programa de alojamiento no es resolver el régimen de tierras de un país. Es no causar nuevos perjuicios, no excluir a quienes no tienen título y dejar a cada hogar en una situación de tenencia más segura que antes.

7Aplicar paso a paso el enfoque territorial

El enfoque territorial (o enfoque de asentamientos) parte de un territorio geográfico definido y coordina en él varios sectores en torno a un diagnóstico y un plan compartidos con las autoridades y la población. Es especialmente adecuado para las ciudades, las zonas de retorno y las fases de recuperación, donde las necesidades de vivienda son indisociables de la vialidad, el drenaje, el agua, las escuelas y los mercados.

Paso 1: delimitar la zona

El perímetro sigue límites que tienen sentido para los habitantes y las autoridades: barrio administrativo, municipio, cuenca de drenaje. Es lo bastante pequeño para permitir una participación real (a menudo de unos pocos miles a unas decenas de miles de habitantes) y lo bastante grande para que las infraestructuras tengan coherencia.

Paso 2: establecer la gobernanza

• Un comité de zona que reúna a las autoridades locales, a representantes de los habitantes (entre ellos mujeres, jóvenes, inquilinos, personas desplazadas y comunidad de acogida), a los servicios técnicos y a las organizaciones que intervienen.
• Una organización líder para la zona, que dinamiza y coordina sin sustituir a las autoridades.
• Normas escritas: función de cada uno, frecuencia de las reuniones, modo de decisión, mecanismo de quejas.

Paso 3: elaborar el perfil de zona

El perfil reúne demografía, régimen de tenencia, estado de las edificaciones, servicios y su accesibilidad, riesgos (inundación, deslizamiento, incendio), economía local, dinámicas sociales y tensiones. Combina datos secundarios, encuestas, mapeo participativo y observación. Se presenta en forma de un documento breve y de mapas compartidos.

Paso 4: elaborar el plan de acción de zona

Paso 5: ejecutar, hacer el seguimiento y transferir

El seguimiento combina indicadores de realización por sector e indicadores de zona (proporción de hogares en una vivienda adecuada, acceso a los servicios, percepción de la seguridad). El plan prevé desde el principio la transferencia progresiva de las funciones de coordinación a las autoridades locales.

El enfoque territorial no es una manera de repartir los barrios entre organizaciones. Es una manera de poner los sectores al servicio de un territorio y de sus habitantes, bajo la autoridad de quienes lo gobiernan.

8Ejemplo completo: la estrategia del clúster tras el terremoto de Nalvérie

Contexto ficticio. Un terremoto sacude el norte de Nalvérie. Las autoridades y la evaluación conjunta contabilizan 120 000 viviendas dañadas o destruidas, el 45 % en zonas urbanas (54 000) y el 55 % en zonas rurales (66 000). El 30 % de las viviendas afectadas están destruidas. En la ciudad, el 40 % de los hogares son inquilinos; en las zonas rurales, alrededor del 5 %. Los catastros de dos municipios se quemaron. El invierno llega dentro de cuatro meses. Usted es coordinadora adjunta del clúster y debe proponer una estrategia al Grupo Asesor Estratégico.

Paso 1: segmentar

Hipótesis simplificadora: un hogar por vivienda. La estrategia precisa que habrá que corregirla con el número real de hogares por vivienda, más elevado en la ciudad.

Paso 2: escalonar las opciones por fases

• Fase 1 (de 0 a 3 meses): kits de alojamiento para 60 000 hogares (todas las viviendas destruidas y las dañadas más gravemente), kits de ANA para 80 000 hogares, kit de invierno para las zonas de altitud; apoyo a las familias de acogida; ayuda de emergencia para el alquiler para los inquilinos.
• Fase 2 (de 2 a 12 meses): efectivo condicionado para la reparación de las viviendas dañadas de propietarios; alojamientos progresivos o habitación segura para los propietarios cuya vivienda está destruida; ayuda para el alquiler de seis meses para los inquilinos, vinculada a la rehabilitación de viviendas desocupadas.
• Fase 3 (de 6 a 36 meses): reconstrucción permanente a cargo del programa gubernamental, con el que el clúster armoniza tipologías y montos.

Paso 3: cuantificar los costos

El clúster presenta esta cifra como la necesidad total y, a continuación, distingue la parte cubierta por el plan de respuesta humanitaria (la totalidad de la fase 1 y aproximadamente la mitad de la fase 2, centrada en los hogares más vulnerables) de la parte que se espera del programa gubernamental de reconstrucción y de los donantes de desarrollo.

Paso 4: definir las normas comunes

• Kits estándar y especificaciones, valor de reparación de 650 USD y de alojamiento progresivo de 1800 USD, revisables según un índice de precios publicado cada mes.
• Mensajes de construcción sismorresistente validados por el ministerio y el colegio de ingenieros.
• Procedimiento de VTP armonizado, con una lista de pruebas alternativas para los dos municipios sin catastro y acuerdos firmados por ambos cónyuges.
• Criterios de focalización comunes para la fase 2.

Paso 5: indicadores de resultado

Una estrategia de clúster se defiende con cifras trazables: cada monto del cuadro presupuestario debe poder reconstruirse a partir de un número de hogares y de un valor unitario documentado.

9Dirigir una respuesta a gran escala: cadena de suministro, equipos y riesgos

La cadena de suministro

• Preposicionamiento: existencias regionales y nacionales de kits de alojamiento y de ANA, dimensionadas según un escenario de planificación (por ejemplo, de 10 000 a 20 000 hogares para un país expuesto a ciclones), con rotación de los artículos perecederos.
• Acuerdos marco con proveedores preseleccionados sobre la base de especificaciones y muestras, que permiten hacer pedidos en pocos días.
• Plataformas logísticas comunes con el Clúster de Logística para el almacenamiento y el transporte en la fase aguda.
• Materiales de construcción: análisis del impacto de la demanda humanitaria en el mercado, compras agrupadas cuando el mercado no responde, atención al origen de la madera (legalidad, deforestación) y a las restricciones a la importación.

Dimensionar los equipos

El registro de riesgos

Los indicadores de dirección

La dirección de la respuesta se basa en indicadores de resultado y no solo en el volumen de artículos: proporción de hogares en un alojamiento adecuado, conformidad de las obras, seguridad de la tenencia, plazo entre la selección y el primer pago, tasa de obras paralizadas, quejas recibidas y tramitadas dentro de los plazos. El tablero del clúster los agrega por zona y pone de relieve las brechas para la incidencia.

10Errores frecuentes, variaciones según el contexto, preguntas de entrevista y referencias

Errores frecuentes

• Alojamientos transitorios costosos sin seguridad de la tenencia, abandonados o demolidos pocos años después.
• Montos divergentes entre programas vecinos, fuente de tensiones y de quejas.
• Reasentamiento decidido sin consulta hacia sitios alejados de los medios de vida, que los hogares abandonan después.
• Olvido de los inquilinos en los programas de reconstrucción centrados en los propietarios.
• Indicadores únicamente de volumen: número de casas construidas, sin medir la calidad ni la ocupación efectiva.
• Enfoque territorial confundido con un reparto de los barrios entre organizaciones, sin gobernanza común con las autoridades.

Lo que miran los donantes y evaluadores

• La coherencia con el plan gubernamental de reconstrucción y con la estrategia del clúster.
• La seguridad de la tenencia documentada para cada construcción.
• La calidad técnica verificada, con informes de inspección.
• El vínculo entre alojamiento, medios de vida y servicios, y la contribución a las soluciones duraderas.
• En las evaluaciones, los criterios del CAD de la OCDE adaptados a la acción humanitaria, en particular la conectividad entre emergencia y desarrollo.

Variaciones según el contexto

Preguntas de entrevista

1. «¿Cómo pasa de la emergencia a la recuperación en un programa de alojamiento?» Opciones de emergencia que preparan la etapa siguiente (kits con herramientas, mensajes de construcción más segura), reparación lo antes posible, alojamientos progresivos en terrenos con tenencia segura, alineación con el programa público, articulación con los medios de vida.
2. «¿Qué hace si los catastros han sido destruidos?» Lista de pruebas alternativas, enumeración comunitaria, publicación, acuerdos validados por las autoridades, asistencia jurídica, atención a los derechos de las mujeres.
3. «Explique el enfoque territorial a un director de país.» Territorio definido, gobernanza con las autoridades y los habitantes, perfil de zona, plan multisectorial, indicadores de zona, transferencia a las autoridades.
4. «¿Cómo cuantifica las necesidades de un clúster?» Segmentación por grupo, opciones y valores unitarios armonizados, costos de apoyo, distinción entre necesidad total, meta humanitaria y parte que corresponde al desarrollo.
5. «¿Qué indicadores para una respuesta de 100 000 hogares?» Alojamiento adecuado, conformidad técnica, seguridad de la tenencia, plazos, quejas; no solo los volúmenes.

Referencias clave

• IASC: Marco de soluciones duraderas para los desplazados internos (2010).
• Naciones Unidas: Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas (Principios Pinheiro, 2005).
• Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.
• Banco Mundial: Safer Homes, Stronger Communities, manual de reconstrucción tras desastres naturales.
• Unión Europea, Naciones Unidas y Banco Mundial: orientaciones sobre la Evaluación de Necesidades Post Desastre (PDNA).
• Clúster Global de Alojamiento: orientaciones sobre el enfoque de asentamientos y trabajos del grupo de trabajo sobre asentamientos urbanos.
• ONU-Hábitat y Red Mundial de Herramientas Relacionadas con la Tierra (GLTN): herramientas de gestión de la tierra, entre ellas el Modelo de Dominio de Tenencia Social (STDM).
• Manual Esfera 2018, capítulo Alojamiento y asentamiento.