Relèvement, logement-terre-propriété et réponse à grande échelle

1De l'urgence au logement durable

Une stratégie abris se pense dès le premier jour comme un parcours : abri d'urgence, réparation ou abri évolutif, puis logement durable. Chaque étape doit préparer la suivante : un abri transitionnel bien conçu devient le noyau d'une maison permanente, une réparation bien encadrée renforce la résistance aux prochains aléas. On évite les investissements qui enferment les familles dans le provisoire, comme des structures coûteuses sur des terrains sans sécurité d'occupation.

Pour les déplacés de longue durée, l'abri contribue aux solutions durables définies par le cadre de l'IASC : retour volontaire, intégration locale ou réinstallation ailleurs dans le pays, dans la sécurité et la dignité. L'abri s'articule alors avec les moyens d'existence, les services publics, la restitution des biens et la planification urbaine.

2LTP à grande échelle

À grande échelle, les questions de logement, terre et propriété deviennent stratégiques : documents perdus, cadastres détruits, occupations secondaires, héritages contestés, expulsions forcées. Une réponse solide prévoit :

• une analyse LTP du contexte (régimes fonciers formels et coutumiers, droits des femmes, mécanismes de règlement des litiges) ;
• des procédures harmonisées de vérification préalable et des modèles d'accords validés par le cluster et les autorités ;
• une assistance juridique et des mécanismes de médiation, souvent avec des partenaires spécialisés ;
• la protection des locataires et des occupants informels, qui représentent souvent la majorité des sinistrés urbains.

L'objectif n'est pas de régler tous les litiges fonciers, mais de ne pas créer de nouveaux préjudices et de renforcer la sécurité d'occupation des plus fragiles.

3L'approche par zones et la planification

L'approche par zones (ou par établissements humains) part d'un territoire défini, un quartier, une commune, et non d'un secteur ou d'un ménage isolé. Elle réunit autorités locales, communautés et secteurs autour d'un diagnostic partagé et d'un plan d'action : réparation des logements, voirie et drainage, eau, écoles, marchés, réduction des risques.

Elle convient particulièrement aux contextes urbains et aux phases de relèvement. Elle exige une cartographie fine, une gouvernance participative (comités de quartier), un alignement sur les plans d'urbanisme et une coordination étroite entre clusters. Les profils de quartier et les cartes de risque deviennent des outils de planification partagés.

4Piloter une réponse à grande échelle

Une réponse touchant des centaines de milliers de ménages exige des standards communs : kits et spécifications, valeurs de transfert, typologies d'abris, messages de construction plus sûre, critères de ciblage. Le cluster Abris produit la stratégie, l'arbre de décision des options, la 4W et le suivi des gaps, et alimente le plan de réponse humanitaire.

La chaîne d'approvisionnement doit être anticipée : prépositionnement régional, accords-cadres avec des fournisseurs qualifiés, inspection de la qualité, capacités de transport et d'entreposage. Le pilotage s'appuie sur des indicateurs de résultat (ménages vivant dans un abri adéquat, sécurité d'occupation, satisfaction) et non seulement sur le nombre d'articles distribués. Le plaidoyer porte les besoins chiffrés, les gaps et les obstacles (accès au foncier, restrictions sur les matériaux) auprès des bailleurs et des autorités.

5Concevoir la transition vers le logement durable

La transition de l'urgence au logement durable ne se décrète pas au bout de six mois : elle se prépare dès la première semaine, par des choix qui ouvrent ou ferment des possibilités. Une bâche distribuée avec des outils et des messages de construction plus sûre sert déjà la réparation ; une tente posée sur un terrain sans accord crée un camp que personne ne saura fermer.

Les modèles de reconstruction

L'abri évolutif ou le noyau de logement

Le principe consiste à fournir une structure de base durable (fondations, ossature, toiture, souvent une pièce sûre de 18 à 24 m²) que le ménage complétera. Pour que cela fonctionne :

• la structure respecte les principes de construction plus sûre pour l'aléa local et, autant que possible, les normes nationales ;
• elle utilise des matériaux et des techniques que les artisans locaux maîtrisent ;
• le plan prévoit l'extension (emplacement de la deuxième pièce, prolongement de la toiture) ;
• la sécurité d'occupation est assurée pour une durée au moins égale à la vie de la structure ;
• le coût par ménage est cohérent avec celui des programmes voisins et de la reconstruction publique.

S'articuler avec la reconstruction publique

Après une grande catastrophe, le gouvernement conduit généralement une évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA), avec l'appui de l'Union européenne, des Nations unies et de la Banque mondiale, puis met en place un programme de reconstruction du logement. Les organisations humanitaires doivent s'aligner sur ses typologies, ses montants et ses critères, ou expliquer pourquoi elles s'en écartent ; un écart important de montant entre deux programmes voisins génère tensions et plaintes. Le cluster joue le rôle d'interface.

Les solutions durables pour les déplacés internes

Le cadre de l'IASC sur les solutions durables pour les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays fixe huit critères pour apprécier si une solution est atteinte : sûreté et sécurité à long terme ; niveau de vie suffisant, y compris un logement adéquat ; accès aux moyens d'existence et à l'emploi ; mécanismes efficaces de restitution du logement, de la terre et des biens ou d'indemnisation ; accès aux documents personnels ; regroupement familial ; participation aux affaires publiques ; accès à des recours et à la justice. Trois de ces critères touchent directement le secteur abris.

Un programme de transition se juge à une question simple : dans trois ans, les ménages assistés vivront-ils dans un logement plus sûr qu'avant la crise, sur un terrain d'où personne ne peut les expulser ? Si la réponse n'est pas documentée, le programme n'a pas de stratégie de transition.

6Logement, terre et propriété à grande échelle : procédures et outils

Les défis typiques

• Documents perdus ou détruits, cadastres incomplets ou brûlés.
• Pluralité des régimes : titres formels, droits coutumiers, occupations informelles anciennes, locations orales.
• Occupations secondaires : des personnes occupent les maisons des déplacés.
• Exclusion des femmes, notamment des veuves et des femmes divorcées, par les règles d'héritage ou par l'usage d'enregistrer seulement le chef de ménage masculin.
• Expulsions forcées de sites informels et spéculation foncière après la catastrophe.

Les principes de référence

Les Principes des Nations unies concernant la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées (principes dits Pinheiro, 2005) établissent le droit à la restitution et à l'indemnisation, le respect des occupants secondaires et l'égalité entre les femmes et les hommes. Les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays protègent contre le déplacement arbitraire et la privation arbitraire des biens. Ces textes fondent le plaidoyer du cluster auprès des autorités.

Méthode : sécuriser l'occupation de dizaines de milliers de ménages

1. Analyse LTP nationale menée par le domaine de responsabilité LTP du cluster Protection, ou par le groupe de travail LTP du cluster Abris : cadre juridique, régimes fonciers par zone, institutions, mécanismes de règlement des différends, risques prioritaires.
2. Procédure harmonisée de vérification pour tous les partenaires : liste des preuves acceptables (documentaires et non documentaires), étapes de recoupement, délais d'affichage public.
3. Modèles d'accords validés par les autorités : attestation d'occupation, accord propriétaire-locataire, accord d'usage de terrain pour les sites.
4. Énumération communautaire : cartographie participative des parcelles et des droits, à l'aide d'outils comme le modèle de domaine foncier social (STDM) promu par ONU-Habitat et le Global Land Tool Network, lorsque les cadastres font défaut.
5. Assistance juridique : information, conseil et accompagnement par des partenaires spécialisés, médiation des litiges, orientation vers les tribunaux lorsque c'est indispensable.
6. Protection des locataires : plaidoyer pour un moratoire temporaire sur les expulsions, contrats écrits, aide locative, médiation des arriérés.
7. Suivi : indicateurs d'expulsion, de litiges ouverts et résolus, de ménages ayant un document d'occupation.

Outil : liste de preuves acceptables d'occupation

L'objectif d'un programme abris n'est pas de régler le droit foncier d'un pays. Il est de ne pas créer de nouveaux préjudices, de ne pas exclure ceux qui n'ont pas de titre et de laisser chaque ménage dans une situation d'occupation plus sûre qu'avant.

7Mettre en œuvre l'approche par zones pas à pas

L'approche par zones (ou approche par établissements humains) part d'un territoire géographique défini et y coordonne plusieurs secteurs autour d'un diagnostic et d'un plan partagés avec les autorités et la population. Elle est particulièrement adaptée aux villes, aux zones de retour et aux phases de relèvement, où les besoins en logement sont indissociables de la voirie, du drainage, de l'eau, des écoles et des marchés.

Étape 1 : délimiter la zone

Le périmètre suit des limites qui ont un sens pour les habitants et les autorités : quartier administratif, commune, bassin de drainage. Il est assez petit pour permettre une participation réelle (souvent quelques milliers à quelques dizaines de milliers d'habitants) et assez grand pour que les infrastructures aient une cohérence.

Étape 2 : établir la gouvernance

• Un comité de zone réunissant autorités locales, représentants des habitants (dont femmes, jeunes, locataires, personnes déplacées et communauté d'accueil), services techniques et organisations intervenantes.
• Une organisation chef de file pour la zone, qui anime et coordonne sans se substituer aux autorités.
• Des règles écrites : rôle de chacun, fréquence des réunions, mode de décision, mécanisme de plaintes.

Étape 3 : réaliser le profil de zone

Le profil réunit démographie, statut d'occupation, état du bâti, services et leur accessibilité, risques (inondation, glissement, incendie), économie locale, dynamiques sociales et tensions. Il combine données secondaires, enquêtes, cartographie participative et observation. Il se présente sous forme d'un document court et de cartes partagées.

Étape 4 : élaborer le plan d'action de zone

Étape 5 : mettre en œuvre, suivre et transférer

Le suivi combine indicateurs de réalisation par secteur et indicateurs de zone (part des ménages dans un logement adéquat, accès aux services, perception de la sécurité). Le plan prévoit dès le départ le transfert progressif des fonctions de coordination aux autorités locales.

L'approche par zones n'est pas une manière de répartir les quartiers entre organisations. C'est une manière de mettre les secteurs au service d'un territoire et de ses habitants, sous l'autorité de ceux qui le gouvernent.

8Exemple complet : la stratégie du cluster après le séisme de Nalvérie

Contexte fictif. Un séisme frappe le nord de la Nalvérie. Les autorités et l'évaluation conjointe dénombrent 120 000 logements endommagés ou détruits, dont 45 % en ville (54 000) et 55 % en zone rurale (66 000). 30 % des logements touchés sont détruits. En ville, 40 % des ménages sont locataires ; en zone rurale, environ 5 %. Les cadastres de deux communes ont brûlé. L'hiver arrive dans quatre mois. Vous êtes coordinatrice adjointe du cluster et devez proposer une stratégie au groupe consultatif stratégique.

Étape 1 : segmenter

Hypothèse simplificatrice : un ménage par logement. La stratégie précise qu'il faudra corriger avec le nombre réel de ménages par logement, plus élevé en ville.

Étape 2 : phaser les options

• Phase 1 (0 à 3 mois) : kits abris pour 60 000 ménages (tous les détruits et les endommagés les plus graves), kits BNA pour 80 000 ménages, kit hiver pour les zones d'altitude ; appui aux familles d'accueil ; aide locative d'urgence pour les locataires.
• Phase 2 (2 à 12 mois) : cash conditionnel pour la réparation des logements endommagés de propriétaires ; abris évolutifs ou pièce sûre pour les propriétaires dont le logement est détruit ; aide locative de six mois pour les locataires, couplée à la réhabilitation de logements vacants.
• Phase 3 (6 à 36 mois) : reconstruction permanente portée par le programme gouvernemental, avec lequel le cluster harmonise typologies et montants.

Étape 3 : chiffrer

Le cluster présente ce chiffre comme le besoin total, puis distingue la part ciblée par le plan de réponse humanitaire (phase 1 en totalité, environ la moitié de la phase 2 sur les ménages les plus vulnérables) de la part attendue du programme gouvernemental de reconstruction et des bailleurs de développement.

Étape 4 : définir les standards communs

• Kits standards et spécifications, valeur de réparation à 650 USD et d'abri évolutif à 1 800 USD, révisables selon un indice de prix publié chaque mois.
• Messages de construction parasismique validés par le ministère et l'ordre des ingénieurs.
• Procédure LTP harmonisée, avec une liste de preuves alternatives pour les deux communes sans cadastre et des accords cosignés par les deux conjoints.
• Critères de ciblage communs pour la phase 2.

Étape 5 : indicateurs de résultat

Une stratégie de cluster se défend avec des chiffres traçables : chaque montant du tableau budgétaire doit pouvoir être reconstitué à partir d'un nombre de ménages et d'une valeur unitaire documentée.

9Piloter une réponse à grande échelle : chaîne d'approvisionnement, équipes et risques

La chaîne d'approvisionnement

• Prépositionnement : stocks régionaux et nationaux de kits abris et BNA, dimensionnés sur un scénario de planification (par exemple 10 000 à 20 000 ménages pour un pays exposé aux cyclones), avec rotation des articles périssables.
• Accords-cadres avec des fournisseurs présélectionnés sur la base de spécifications et d'échantillons, permettant des commandes en quelques jours.
• Plateformes logistiques communes avec le cluster Logistique pour l'entreposage et le transport en phase aiguë.
• Matériaux de construction : analyse de l'impact de la demande humanitaire sur le marché, achats groupés lorsque le marché ne suit pas, attention à l'origine du bois (légalité, déforestation) et aux restrictions d'importation.

Dimensionner les équipes

Le registre des risques

Les indicateurs de pilotage

Le pilotage s'appuie sur des indicateurs de résultat et non sur le seul volume d'articles : part des ménages dans un abri adéquat, conformité des travaux, sécurité d'occupation, délai entre ciblage et premier versement, taux de chantiers arrêtés, plaintes reçues et traitées dans les délais. Le tableau de bord du cluster les agrège par zone et met en évidence les gaps pour le plaidoyer.

10Erreurs fréquentes, variations de contexte, questions d'entretien et références

Erreurs fréquentes

• Abris transitionnels coûteux sans sécurité d'occupation, abandonnés ou démolis quelques années plus tard.
• Montants divergents entre programmes voisins, sources de tensions et de plaintes.
• Réinstallation décidée sans consultation vers des sites éloignés des moyens d'existence, que les ménages quittent ensuite.
• Oubli des locataires dans les programmes de reconstruction centrés sur les propriétaires.
• Indicateurs de volume seulement : nombre de maisons construites, sans mesure de la qualité ni de l'occupation effective.
• Approche par zones confondue avec un partage des quartiers entre organisations, sans gouvernance commune avec les autorités.

Ce que regardent les bailleurs et évaluateurs

• La cohérence avec le plan gouvernemental de reconstruction et la stratégie du cluster.
• La sécurité d'occupation documentée pour chaque construction.
• La qualité technique vérifiée, avec rapports d'inspection.
• Le lien entre abri, moyens d'existence et services, et la contribution aux solutions durables.
• Pour les évaluations, les critères du CAD de l'OCDE adaptés à l'action humanitaire, notamment la connectivité entre urgence et développement.

Variations de contexte

Questions d'entretien

1. « Comment passez-vous de l'urgence au relèvement dans un programme abris ? » Options d'urgence qui préparent la suite (kits avec outils, messages de construction plus sûre), réparation dès que possible, abris évolutifs sur terrains sécurisés, alignement sur le programme public, articulation avec les moyens d'existence.
2. « Que faites-vous si les cadastres ont été détruits ? » Liste de preuves alternatives, énumération communautaire, affichage public, accords validés par les autorités, assistance juridique, attention aux droits des femmes.
3. « Expliquez l'approche par zones à un directeur pays. » Territoire défini, gouvernance avec autorités et habitants, profil de zone, plan multisectoriel, indicateurs de zone, transfert aux autorités.
4. « Comment chiffrez-vous les besoins d'un cluster ? » Segmentation par groupe, options et valeurs unitaires harmonisées, coûts de soutien, distinction entre besoin total, cible humanitaire et part relevant du développement.
5. « Quels indicateurs pour une réponse de 100 000 ménages ? » Abri adéquat, conformité technique, sécurité d'occupation, délais, plaintes ; pas seulement les volumes.

Références clés

• IASC : Cadre conceptuel sur les solutions durables pour les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (2010).
• Nations unies : Principes concernant la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées (principes Pinheiro, 2005).
• Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays.
• Banque mondiale : Safer Homes, Stronger Communities, manuel de reconstruction après les catastrophes naturelles.
• Union européenne, Nations unies et Banque mondiale : orientations sur l'évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA).
• Global Shelter Cluster : orientations sur l'approche par établissements humains et travaux du groupe de travail sur les établissements urbains.
• ONU-Habitat et Global Land Tool Network : outils de gestion foncière, dont le modèle de domaine foncier social (STDM).
• Manuel Sphère 2018, chapitre Abris et établissements humains.