Acceso humanitario, negociación y dilemas de principios

1El acceso humanitario: un proceso, no un derecho adquirido

El acceso humanitario tiene dos dimensiones: la capacidad de los actores de llegar a las poblaciones y la capacidad de las poblaciones de acceder a la ayuda. El DIH obliga a las partes en un conflicto a permitir y facilitar el paso rápido y sin trabas de los socorros imparciales (Protocolo adicional I, art. 70; norma 55 del derecho consuetudinario), pero ese acceso se negocia a diario.

La aceptación se construye con el tiempo: coherencia entre discurso y actos, transparencia sobre los criterios de selección, personal procedente de todas las comunidades y ayuda basada solo en las necesidades. Una sola decisión percibida como partidista puede arruinar años de aceptación.

2Preparar una negociación: el método del CCHN

El Centro de Competencia en Negociación Humanitaria (CCHN) propone un enfoque en tres tiempos:

• Analizar el contexto y al interlocutor: intereses, motivaciones, red de influencia (quién le influye, a quién influye).
• Fijar los objetivos y los límites: lo que se busca, lo negociable (horarios, itinerarios, modalidades) y lo que nunca lo es (selección según las necesidades, control de la ayuda, presencia armada).
• Construir un terreno común: partir de valores compartidos (protección de civiles y niños), luego de los hechos, antes de abordar los puntos de fricción.

Una negociación se documenta: actas, compromisos obtenidos e información a la coordinación (OCHA, grupo de trabajo sobre acceso).

3Coordinación civil-militar y líneas rojas

Las Directrices de Oslo (desastres) y las directrices del IASC sobre escoltas armadas establecen el principio de último recurso: los medios militares solo se usan si no existe alternativa civil, para una necesidad vital, de forma limitada en el tiempo y bajo control civil. OCHA dirige la coordinación civil-militar (UN-CMCoord): intercambio de información y coordinación de movimientos, sin cooperación operativa que difumine la distinción.

Ante un dilema (pagar un «derecho de paso», aceptar una escolta, callar una violación para mantener el acceso), se documentan las opciones, se evalúan sus consecuencias para la población y para los demás actores, y se decide colectivamente, al nivel adecuado, con referencia a los principios y al «no hacer daño».

4Analizar el acceso de forma estructurada: restricciones, gravedad y estrategia

Una estrategia de acceso empieza por un análisis riguroso, no por una negociación. Demasiados equipos negocian caso por caso, puesto de control tras puesto de control, sin saber qué restricciones son estructurales, cuáles son negociables y a qué nivel se toman las decisiones que les afectan.

Las nueve categorías de restricciones de acceso

El marco de seguimiento y presentación de informes sobre el acceso humanitario de OCHA clasifica las restricciones en nueve categorías, agrupadas en tres familias. Utilizar esta clasificación en los propios informes permite agregarlos a nivel de país y alimentar la incidencia colectiva.

El método de análisis en cinco pasos

1. Cartografiar (oficial de acceso o responsable de seguridad, de una a dos semanas): para cada zona, población y gravedad de las necesidades, actores que controlan el territorio y las vías, presencia humanitaria actual (4W), incidentes de los últimos seis meses clasificados según las nueve categorías.
2. Puntuar la gravedad de las restricciones por zona (por ejemplo, de 1, acceso sin trabas notables, a 5, acceso prácticamente imposible), según una matriz común definida por el grupo de trabajo sobre acceso del país.
3. Cruzar la gravedad de las necesidades con la gravedad de las restricciones: las zonas con necesidades elevadas y restricciones elevadas son la prioridad de la estrategia de acceso; las zonas con necesidades elevadas y restricciones bajas corresponden a la planificación clásica; las zonas con necesidades bajas no deben absorber la mayor parte del esfuerzo con el pretexto de que son fáciles de alcanzar.
4. Identificar las palancas para cada restricción: restricción administrativa (negociación con un ministerio, incidencia del Equipo Humanitario de País), restricción vinculada a un actor armado (negociación de primera línea, red de influencia), restricción física (medios logísticos, clúster de logística), restricción de aceptación (programación, comunicación, contratación).
5. Formular una estrategia por escrito, con responsables y plazos, revisada cada trimestre y después de cualquier incidente grave.

Aceptación, protección, disuasión

La gestión de la seguridad en entornos violentos (referencia: Good Practice Review 8 de la Humanitarian Practice Network) distingue tres estrategias. La aceptación reduce la amenaza obteniendo el consentimiento de los actores; es la estrategia preferida de las organizaciones humanitarias, pero se construye lentamente y no protege frente a los actores delictivos u oportunistas. La protección reduce la vulnerabilidad (procedimientos, muros, vehículos adecuados, comunicaciones). La disuasión opone una contraamenaza (guardias armados, escoltas, suspensión); se utiliza como último recurso y suele entrar en tensión con los principios. La mayoría de las organizaciones combinan las tres, con predominio de la aceptación.

Para las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el Marco para un acceso más seguro del CICR desglosa la aceptación en ocho elementos: evaluación del contexto y de los riesgos, base jurídica y normativa, aceptación de la organización, aceptación de la persona, identificación, comunicación interna, comunicación externa y gestión operativa de los riesgos de seguridad. Resulta útil para cualquier organización como matriz de autodiagnóstico.

La aceptación no es un capital adquirido de una vez para siempre. Una sola contratación percibida como partidista, una distribución mal focalizada o una foto de la dirección con un ministro pueden mermarla. Se sigue, como un indicador, mediante el análisis de percepción.

5La negociación de primera línea paso a paso: las herramientas del CCHN

El Manual de campo del Centro de Competencias sobre Negociación Humanitaria (CCHN), elaborado a partir de la experiencia del CICR, el ACNUR, el PMA, MSF y el Centro para el Diálogo Humanitario, propone un método estructurado. Distingue tres funciones que nunca deben confundirse.

• El negociador conduce el intercambio con el interlocutor. Dispone de un margen definido por escrito.
• El equipo de apoyo prepara el análisis (contexto, interlocutor, red, argumentos), participa en la sesión de balance y redacta la documentación. Protege al negociador frente al aislamiento y a dejarse arrastrar.
• El mandante (jefe de misión, dirección, sede) fija los objetivos y los límites (líneas rojas). No corresponde al negociador definir sus propios límites durante el intercambio.

Fase 1: analizar el entorno (antes del encuentro)

1. Análisis del contexto: hechos históricos, políticos y sociales; percepción de la organización; incidentes recientes.
2. La isla de acuerdos: se enumeran los puntos de convergencia (hechos compartidos, normas comunes, valores) y los puntos de divergencia. La negociación empieza por las convergencias para establecer la confianza; las divergencias se abordan después, empezando por las menos conflictivas.
3. El iceberg: para la propia organización y para el interlocutor, se distingue la posición (lo que se pide: «solo pasarán con nuestra escolta»), el razonamiento (por qué: temor a que pasen armas en los camiones) y las motivaciones o valores (seguridad de la población, autoridad ante sus hombres, reconocimiento). Se negocia en el nivel del razonamiento y de las motivaciones, rara vez en el de las posiciones.
4. Mapeo de la red: quién influye en el interlocutor, en quién influye él, qué actores pueden facilitar o bloquear. Se prioriza según la influencia y la proximidad con el interlocutor.

Fase 2: fijar el marco (con el mandante)

• Objetivos clasificados en tres niveles: el resultado ideal, el resultado aceptable y el mínimo por debajo del cual es mejor no cerrar un acuerdo.
• Líneas rojas por escrito, pocas, vinculadas a los principios y a las políticas (por ejemplo: ningún gravamen sobre la ayuda, control de los criterios de focalización, ninguna presencia armada en los lugares de distribución).
• Escenarios: ¿qué se hace si el interlocutor se niega, plantea una condición inesperada o amenaza? ¿A quién se llama y en qué plazo?

Fase 3: conducir la negociación

• Construir la relación antes de la transacción: presentación de la organización, de su mandato y de sus criterios, escucha de las preocupaciones del interlocutor.
• Partir de la isla de acuerdos y de las normas que el interlocutor reconoce: costumbre, religión, código de conducta de su propio grupo, normas del DIH que a veces ha incorporado (algunos grupos han firmado escrituras de compromiso, por ejemplo las promovidas por el Llamamiento de Ginebra).
• Proponer opciones sobre los aspectos técnicos (horarios, itinerarios, notificación previa, presencia de observadores comunitarios) en lugar de oponerse frontalmente.
• No cerrar nunca un acuerdo más allá del margen fijado: «tengo que consultar con mi dirección» es una respuesta profesional, no una confesión de debilidad.

Fase 4: hacer balance y documentar (en las 24 horas siguientes)

Informe factual: participantes, peticiones, compromisos asumidos por ambas partes, cuestiones pendientes, percepción del interlocutor, riesgos para el personal. El informe se clasifica como confidencial, se comparte según la necesidad de conocerlo y una síntesis anonimizada alimenta al grupo de trabajo sobre acceso. El negociador dispone de una sesión de apoyo psicológico si el intercambio ha sido tenso.

Un buen negociador no es quien «lo consigue todo», sino quien obtiene un acuerdo que se respeta en el tiempo, sin comprometer los principios ni exponer al personal que tendrá que aplicarlo después de su marcha.

6Ejemplo completo: negociar el acceso al valle de Dôle-Ouest

Contexto ficticio. El valle de Dôle-Ouest (unos 64 000 habitantes, de los cuales 23 000 son desplazados internos) está controlado desde hace cinco meses por un grupo armado no estatal ficticio, el «Movimiento del Alto País». Ninguna organización ha distribuido asistencia allí desde hace 71 días. Un cribado mediante el perímetro braquial realizado por agentes comunitarios a 1240 niños y niñas de 6 a 59 meses muestra un 3,1 % de desnutrición aguda grave y un 14,6 % de desnutrición aguda global. Se han notificado dos casos de cólera en el centro de salud del valle. El clúster de salud y el clúster de nutrición clasifican el valle en gravedad 4. El consorcio ficticio «Acceso Alto País», formado por tres ONG internacionales y dos ONG nacionales, ha recibido el mandato del grupo de trabajo sobre acceso para llevar a cabo la negociación.

Paso 1: análisis del contexto y de la red

Paso 2: la isla de acuerdos

Paso 3: el iceberg del comandante

• Posición: «mis hombres distribuyen y les escoltan».
• Razonamiento: temor a que haya informantes entre el personal humanitario; necesidad de mostrar a la población que el Movimiento «trae» la ayuda.
• Motivaciones: seguridad de sus fuerzas, legitimidad ante la población, reconocimiento.

Paso 4: el marco fijado por el mandante (consorcio y jefes de misión)

Paso 5: desarrollo y resultado

Primer encuentro (día 1): presentación del consorcio y de las cifras de desnutrición; el comandante mantiene su posición. El negociador no le contradice; propone compartir los datos con los ancianos. Día 6: a petición de los ancianos, segundo encuentro; el negociador responde al temor a los informantes con una propuesta concreta: lista nominal del personal del convoy transmitida de antemano, ningún teléfono con cámara en el valle, itinerario fijo. Responde a la necesidad de legitimidad con la presencia de los ancianos como observadores y un anuncio público de los criterios en los lugares de culto y en los mercados, precisando que la ayuda procede de organizaciones humanitarias independientes. Día 14: acuerdo verbal sobre el objetivo aceptable, confirmado por un mensaje de la oficina política. Día 19: primer convoy de 9 camiones, 46 toneladas de víveres y suministros nutricionales.

Resultados a los tres meses: 11 convoyes sin incidentes; 1380 niños y niñas admitidos en el programa nutricional; puntos de agua clorados en 14 aldeas; un intento de un subcomandante de imponer un gravamen, resuelto en 48 horas recurriendo al comandante de sector, que lo desautorizó. El informe de cada intercambio se incorporó al registro; los compromisos del consorcio (preaviso, lista del personal) se cumplieron escrupulosamente, lo que consolidó la confianza.

La entrega de la lista del personal del convoy es una concesión que debe evaluarse con cuidado: puede exponer al personal nacional. El consorcio la aceptó tras consultar a las personas afectadas, limitando la información al nombre y al cargo, y garantizando a cada persona el derecho a rechazar la misión sin consecuencias.

7Coordinación civil-militar: normas operativas y decisión sobre la escolta

Las relaciones con las fuerzas armadas (nacionales, extranjeras, misiones de mantenimiento de la paz) se rigen por un conjunto de directrices de las Naciones Unidas y del IASC. El principio general es la distinción: los actores humanitarios deben ser percibidos como distintos de los actores militares y políticos. El grado de interacción se sitúa en un espectro que va de la cooperación (posible en un desastre natural en un país en paz) a la simple coexistencia (en un conflicto armado, donde la interacción se limita al intercambio de información necesario y a la prevención de incidentes).

Los textos de referencia

• Directrices de Oslo sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil extranjeros en operaciones de socorro en casos de desastre (revisadas en 2007).
• Directrices MCDA sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en emergencias complejas (2003, revisadas en 2006).
• Documento de referencia del IASC sobre las relaciones civiles y militares en emergencias complejas (2004).
• Directrices no vinculantes del IASC sobre la utilización de escoltas armadas para convoyes humanitarios (2013).
• Directrices civiles y militares propias de cada país, elaboradas por OCHA con el Equipo Humanitario de País: son las que se aplican en primer lugar sobre el terreno.

Los criterios de utilización de los medios militares

Según las Directrices de Oslo y MCDA, los medios militares solo se utilizan para tareas humanitarias si responden a una capacidad única (no existe alternativa civil), en el momento adecuado (oportunidad), bajo control civil, de forma limitada en el tiempo y en la escala, con una estrategia de salida y como último recurso. Los medios militares extranjeros se proporcionan, en principio, sin coste para el Estado afectado. En un conflicto, la asistencia directa (distribución por militares) debe proscribirse; el apoyo de infraestructura (reparación de una carretera o de un puente) o indirecto (transporte hasta un almacén) puede contemplarse con más facilidad.

Matriz de decisión sobre una escolta armada

Las directrices del IASC de 2013 establecen que la escolta armada es una excepción, de último recurso. Antes de recomendarla, el equipo verifica cada uno de los criterios siguientes y documenta la respuesta.

Prevención de incidentes (deconflicción) y notificación

En muchos conflictos, OCHA gestiona un sistema de notificación humanitaria: las organizaciones comunican a las partes, por intermedio de OCHA, las coordenadas de sus instalaciones fijas y de sus movimientos, para que esta información se tenga en cuenta en la planificación militar. Hay que conocer sus límites: la notificación no garantiza la seguridad; no equivale a una autorización; no exime a las partes de sus obligaciones en virtud del DIH, que protege a los civiles y a los trabajadores humanitarios tanto si han sido notificados como si no. La organización debe decidir, con su asesor de seguridad, si notifica, qué notifica y cómo protege esos datos.

Misiones integradas y proyectos de efecto rápido

Cuando hay presente una misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, la política de integración de la ONU prevé que el componente humanitario preserve su propio espacio. Los proyectos de efecto rápido de las misiones de paz, concebidos para reforzar la confianza en el proceso de paz, no deben presentarse como acción humanitaria. Las organizaciones humanitarias evitan compartir locales, vehículos o logotipos con las misiones en las zonas donde estas son percibidas como parte en el conflicto.

8Herramientas reutilizables: ficha de preparación, registro de incidentes y lista de verificación del acceso

Ficha de preparación de una negociación (para completar con el equipo de apoyo)

Registro de incidentes de acceso (formato compatible con el seguimiento de OCHA)

El registro se comparte, de forma agregada y anonimizada, con OCHA y el grupo de trabajo sobre acceso. Permite distinguir un incidente aislado de un patrón (por ejemplo, un aumento de las peticiones de listas de beneficiarios en una provincia), que justifica una incidencia colectiva ante las autoridades o el mando de un grupo armado.

Lista de verificación antes de abrir una zona difícil

• Las necesidades están documentadas y cuantificadas, con fuentes que pueden compartirse con los interlocutores.
• Se ha comprobado la presencia de otros actores (4W, clúster), para no negociar en competencia.
• Se ha identificado a los actores que controlan el territorio y las vías, así como sus canales de influencia.
• Las líneas rojas y la delegación de autoridad constan por escrito y el equipo las conoce.
• El personal desplegado se ha elegido teniendo en cuenta su perfil (origen, idioma, género) y ha dado su consentimiento informado; cualquiera puede rechazar una misión sin sanción.
• El análisis de seguridad está actualizado (amenazas, vulnerabilidades, medidas); el plan de comunicaciones y el plan de evacuación médica se han probado.
• Los mensajes clave sobre la organización, su mandato y sus criterios están traducidos a los idiomas locales.
• Se ha informado al donante de los riesgos y de la estrategia, incluida una posible suspensión.
• Se ha previsto un mecanismo de retroalimentación de las comunidades desde la primera intervención.
• Se ha fijado la fecha de la primera revisión de la estrategia de acceso.

Indicadores de seguimiento del acceso

Unos pocos indicadores sencillos, seguidos cada mes, permiten medir el acceso en lugar de describirlo: número de misiones planificadas y realizadas, número acumulado de días de retraso, número de personas destinatarias no alcanzadas debido a restricciones de acceso, número de incidentes por categoría, proporción de zonas de gravedad 4 y 5 en las que la organización está presente. Este último indicador dice mucho de la imparcialidad real de una cartera de proyectos.

9Variaciones de contexto, errores frecuentes y expectativas de los donantes

Adaptar la estrategia de acceso al contexto

Errores frecuentes

• Negociar sin mandato escrito: el negociador improvisa sus límites bajo presión, y la organización queda vinculada por compromisos que no ha decidido.
• Negociar en competencia: cada organización busca su propio acuerdo, y el interlocutor sube el precio. El grupo de trabajo sobre acceso sirve precisamente para evitarlo.
• Confundir acceso y presencia: estar presente en una ciudad guarnición no significa llegar a la población de las zonas rurales en disputa.
• Ceder en el control de los datos: entregar listas nominales de beneficiarios a una parte puede exponer a personas a represalias; la protección de datos es una cuestión de acceso.
• Utilizar medios militares por comodidad (helicóptero disponible, escolta ofrecida) sin aplicar los criterios de último recurso, con consecuencias para toda la comunidad humanitaria.
• No hacer balance: los compromisos verbales se pierden, los sucesores ignoran lo que se prometió y el interlocutor percibe incoherencia.
• Exponer al personal nacional situándolo en primera línea de negociaciones peligrosas sin darle la autoridad, la protección y el reconocimiento correspondientes.

Lo que examinan los donantes y los evaluadores

• Un análisis de acceso creíble en la propuesta, con una matriz de riesgos, medidas de mitigación y un plan B (modalidad alternativa, socio local, gestión a distancia), en lugar de una frase genérica sobre la inseguridad.
• Políticas escritas sobre los pagos a actores armados, la lucha contra el desvío, el respeto de los regímenes de sanciones y la excepción humanitaria, y la prueba de que el personal las conoce.
• La notificación rápida de los incidentes (desvío, pérdida, injerencia), en los plazos contractuales.
• Para los evaluadores, la cobertura: ¿llegó la organización a las zonas y a los grupos más afectados, o solo a los más accesibles? La relación entre zonas de gravedad elevada y zonas atendidas es un indicador clave.
• La coherencia entre el discurso sobre los principios y las prácticas observadas (visibilidad, contrataciones, relaciones con las fuerzas armadas).

Un donante prefiere una organización que suspende temporalmente una actividad y lo explica a una organización que mantiene sus cifras de distribución aceptando discretamente condiciones contrarias a los principios. El riesgo reputacional de un desvío descubierto no tiene comparación con el de un retraso justificado.

10Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas de entrevista

1. «¿Cómo prepararía una negociación de acceso con un grupo armado con el que su organización nunca se ha reunido?»

Una buena respuesta describe un método: análisis del contexto y de la percepción, mapeo de la red de influencia, búsqueda de intermediarios aceptados (ancianos, autoridades religiosas, otras organizaciones que ya mantienen un diálogo), isla de acuerdos e iceberg, mandato escrito con líneas rojas, composición meditada de la delegación, plan de seguridad y sesión de balance documentada. Recuerda que el diálogo con un grupo armado con fines humanitarios es legítimo y necesario, sin dejar de comprobar las limitaciones jurídicas derivadas de las sanciones.

2. «¿Cuándo es aceptable una escolta armada?»

Solo como último recurso, según las directrices del IASC: necesidad vital, ausencia de alternativa no armada, escolta capaz de reducir realmente el riesgo y que no convierta el convoy en un objetivo, análisis de las consecuencias sobre la aceptación y sobre las demás organizaciones, decisión en el nivel adecuado (a menudo con el Coordinador Humanitario en el caso de las agencias de las Naciones Unidas), limitación en el tiempo y revisión. Un candidato sólido cita también las directrices civiles y militares del país.

3. «Su equipo nacional le dice que un comandante pide las listas de beneficiarios. ¿Qué hace usted?»

No entregarlas; entender el motivo de la petición (temor a infiltraciones, control de la población, censo); proponer alternativas (presentación de los criterios, cifras agregadas, observadores comunitarios); trasladar la cuestión a la dirección; comprobar si otras organizaciones han recibido la misma petición; documentar; evaluar los riesgos para el equipo nacional y adaptar las medidas de seguridad.

4. «¿Qué diferencia hay entre cooperación y coexistencia civil-militar?»

Cooperación: interacción estrecha posible en tiempo de paz o en un desastre natural, con posible utilización de medios militares según las Directrices de Oslo. Coexistencia: en un conflicto, interacción mínima, limitada al intercambio de información necesario para la seguridad y la prevención de incidentes, para preservar la distinción. La elección del punto en el espectro depende del contexto y de las directrices del país.

5. «Hábleme de una negociación difícil que haya dirigido». (pregunta conductual)

Los reclutadores esperan una situación concreta, el mandato del que disponía el candidato, sus decisiones tácticas (relación, argumentos, opciones), lo que rechazó y por qué, el resultado a lo largo del tiempo y lo que aprendió. Un relato en el que el candidato lo obtuvo «todo» solo y sin consultar a su jerarquía inquieta más de lo que tranquiliza.

6. «¿Cómo mide usted el acceso humanitario?»

Mediante indicadores: misiones planificadas y realizadas, días de retraso, personas destinatarias no alcanzadas, incidentes clasificados según las nueve categorías de OCHA, cobertura de las zonas de gravedad elevada. El candidato demuestra que sabe transformar incidentes aislados en datos útiles para la incidencia colectiva.

Referencias clave

• Centro de Competencias sobre Negociación Humanitaria (CCHN), Manual de campo sobre negociación humanitaria de primera línea.
• OCHA, marco de seguimiento y presentación de informes sobre el acceso humanitario; directrices sobre negociaciones humanitarias con grupos armados (OCHA, 2006, y manual asociado).
• Directrices de Oslo (revisión de 2007); directrices MCDA (2003, revisadas en 2006); documento de referencia del IASC sobre las relaciones civiles y militares en emergencias complejas (2004); directrices no vinculantes del IASC sobre la utilización de escoltas armadas para convoyes humanitarios (2013); manual de campo UN-CMCoord de OCHA.
• CICR, Marco para un acceso más seguro; estudio sobre el derecho internacional humanitario consuetudinario, normas 31, 32, 55 y 56.
• Humanitarian Practice Network, Good Practice Review 8: Operational Security Management in Violent Environments (edición revisada de 2010).
• Marco «Saving Lives Together» sobre la colaboración en materia de seguridad entre las Naciones Unidas y las ONG.
• Resoluciones 2417 (2018), 2664 (2022) y 2730 (2024) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
• Llamamiento de Ginebra, escrituras de compromiso para los actores armados no estatales.
• Groupe URD y Humanitarian Outcomes, trabajos sobre la gestión a distancia y la transferencia de riesgos a los socios locales.