Acesso humanitário, negociação e dilemas de princípios

1O acesso humanitário: um processo, não um direito adquirido

O acesso humanitário tem duas dimensões: a capacidade dos atores de chegar às populações e a capacidade das populações de aceder à ajuda. O DIH obriga as partes num conflito a permitir e facilitar a passagem rápida e sem entraves dos socorros imparciais (Protocolo adicional I, art. 70; regra 55 do direito consuetudinário), mas esse acesso negocia-se diariamente.

A aceitação constrói-se com o tempo: coerência entre discurso e atos, transparência sobre os critérios de seleção, pessoal oriundo de todas as comunidades e ajuda baseada apenas nas necessidades. Uma única decisão percebida como partidária pode arruinar anos de aceitação.

2Preparar uma negociação: o método do CCHN

O Centro de Competência em Negociação Humanitária (CCHN) propõe uma abordagem em três tempos:

• Analisar o contexto e o interlocutor: interesses, motivações, rede de influência (quem o influencia, quem ele influencia).
• Fixar os objetivos e os limites: o que se procura, o que é negociável (horários, itinerários, modalidades) e o que nunca o é (seleção segundo as necessidades, controlo da ajuda, presença armada).
• Construir um terreno comum: partir de valores partilhados (proteção dos civis e das crianças), depois dos factos, antes de abordar os pontos de fricção.

Uma negociação documenta-se: atas, compromissos obtidos e informação à coordenação (OCHA, grupo de trabalho sobre acesso).

3Coordenação civil-militar e linhas vermelhas

As Diretrizes de Oslo (catástrofes) e as diretrizes do IASC sobre escoltas armadas estabelecem o princípio do último recurso: os meios militares só são usados se não existir alternativa civil, para uma necessidade vital, de forma limitada no tempo e sob controlo civil. O OCHA dirige a coordenação civil-militar (UN-CMCoord): troca de informação e coordenação de movimentos, sem cooperação operacional que esbata a distinção.

Diante de um dilema (pagar um «direito de passagem», aceitar uma escolta, calar uma violação para manter o acesso), documentam-se as opções, avaliam-se as suas consequências para a população e para os outros atores, e decide-se coletivamente, ao nível adequado, com referência aos princípios e ao «não causar dano».

4Analisar o acesso de forma estruturada: restrições, severidade e estratégia

Uma estratégia de acesso começa por uma análise rigorosa, não por uma negociação. Demasiadas equipas negoceiam caso a caso, posto de controlo após posto de controlo, sem saber que restrições são estruturais, quais são negociáveis e a que nível são tomadas as decisões que lhes dizem respeito.

As nove categorias de restrições de acesso

O quadro de monitorização e reporte do acesso humanitário do OCHA classifica as restrições em nove categorias, agrupadas em três famílias. Utilizar esta classificação nos próprios relatórios permite agregá-las a nível do país e alimentar a advocacia coletiva.

O método de análise em cinco etapas

1. Mapear (oficial de acesso ou responsável de segurança, uma a duas semanas): para cada zona, população e severidade das necessidades, atores que controlam o território e os eixos, presença humanitária atual (4W), incidentes dos últimos seis meses classificados segundo as nove categorias.
2. Pontuar a severidade das restrições por zona (por exemplo, de 1, acesso sem entraves significativos, a 5, acesso quase impossível), segundo uma grelha comum definida pelo grupo de trabalho sobre acesso do país.
3. Cruzar a severidade das necessidades com a severidade das restrições: as zonas com necessidades elevadas e restrições elevadas são a prioridade da estratégia de acesso; as zonas com necessidades elevadas e restrições baixas dependem do planeamento clássico; as zonas com necessidades baixas não devem absorver o essencial do esforço a pretexto de serem de fácil acesso.
4. Identificar as alavancas para cada restrição: restrição administrativa (negociação com um ministério, advocacia da Equipa Humanitária de País), restrição ligada a um ator armado (negociação de primeira linha, rede de influência), restrição física (meios logísticos, cluster de logística), restrição de aceitação (programação, comunicação, recrutamento).
5. Formular uma estratégia escrita, com responsáveis e prazos, revista todos os trimestres e após qualquer incidente grave.

Aceitação, proteção, dissuasão

A gestão da segurança em ambientes violentos (referência: Good Practice Review 8 da Humanitarian Practice Network) distingue três estratégias. A aceitação reduz a ameaça obtendo o consentimento dos atores; é a estratégia preferida das organizações humanitárias, mas constrói-se lentamente e não protege contra atores criminosos ou oportunistas. A proteção reduz a vulnerabilidade (procedimentos, muros, veículos adaptados, comunicações). A dissuasão opõe uma contra-ameaça (guardas armados, escoltas, suspensão); é utilizada em último recurso e entra muitas vezes em tensão com os princípios. A maioria das organizações combina as três, com predominância da aceitação.

Para as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, o Quadro para um Acesso Mais Seguro do CICV desdobra a aceitação em oito elementos: avaliação do contexto e dos riscos, base jurídica e política, aceitação da organização, aceitação do indivíduo, identificação, comunicação interna, comunicação externa, gestão operacional dos riscos de segurança. É útil a qualquer organização como grelha de autodiagnóstico.

A aceitação não é um capital adquirido de uma vez por todas. Um único recrutamento percebido como partidário, uma distribuição mal direcionada ou uma fotografia da direção com um ministro podem corroê-la. Acompanha-se, como um indicador, através da análise de perceção.

5A negociação de primeira linha passo a passo: as ferramentas do CCHN

O Manual de Terreno do Centro de Competência em Negociação Humanitária (CCHN), elaborado a partir da experiência do CICV, do ACNUR, do PAM, dos MSF e do Centro para o Diálogo Humanitário, propõe um método estruturado. Distingue três funções que nunca se devem confundir.

• O negociador conduz o diálogo com o interlocutor. Dispõe de uma margem definida por escrito.
• A equipa de apoio prepara a análise (contexto, interlocutor, rede, argumentos), participa no debriefing e redige a documentação. Protege o negociador contra o isolamento e contra o risco de se deixar arrastar.
• O mandante (chefe de missão, direção, sede) fixa os objetivos e os limites (linhas vermelhas). Não cabe ao negociador definir os seus próprios limites no decurso do diálogo.

Fase 1: analisar o ambiente (antes do encontro)

1. Análise do contexto: factos históricos, políticos, sociais; perceção da organização; incidentes recentes.
2. A ilha de acordos: listam-se os pontos de convergência (factos partilhados, normas comuns, valores) e os pontos de divergência. A negociação começa pelas convergências para estabelecer a confiança; as divergências são tratadas a seguir, começando pelas menos conflituosas.
3. O icebergue: para a própria organização e para o interlocutor, distingue-se a posição (o que é pedido: «só passam com a nossa escolta»), o raciocínio (porquê: receio de que passem armas nos camiões) e as motivações ou valores (segurança da população, autoridade perante os seus homens, reconhecimento). Negoceia-se ao nível do raciocínio e das motivações, raramente ao nível das posições.
4. Mapeamento da rede: quem influencia o interlocutor, quem ele influencia, que atores podem facilitar ou bloquear. Estabelecem-se prioridades em função da influência e da proximidade com o interlocutor.

Fase 2: fixar o enquadramento (com o mandante)

• Objetivos classificados em três níveis: o resultado ideal, o resultado aceitável e o mínimo abaixo do qual é preferível não fechar acordo.
• Linhas vermelhas escritas, pouco numerosas, ligadas aos princípios e às políticas (por exemplo: nenhuma cobrança sobre a ajuda, domínio dos critérios de seleção, nenhuma presença armada nos locais de distribuição).
• Cenários: o que se faz se o interlocutor recusar, impuser uma condição inesperada ou ameaçar? Quem é chamado, em que prazo?

Fase 3: conduzir a negociação

• Construir a relação antes da transação: apresentação da organização, do seu mandato e dos seus critérios, escuta das preocupações do interlocutor.
• Partir da ilha de acordos e das normas que o interlocutor reconhece: costume, religião, código de conduta do seu próprio grupo, regras do DIH que por vezes integrou (alguns grupos assinaram atos de compromisso, por exemplo os promovidos pelo Apelo de Genebra).
• Propor opções sobre os pontos técnicos (horários, itinerários, notificação prévia, presença de observadores comunitários) em vez de se opor frontalmente.
• Nunca fechar acordo para além da margem fixada: «tenho de consultar a minha direção» é uma resposta profissional, não uma confissão de fraqueza.

Fase 4: fazer o debriefing e documentar (nas 24 horas seguintes)

Relatório factual: participantes, pedidos, compromissos assumidos por ambas as partes, pontos pendentes, perceção do interlocutor, riscos para o pessoal. O relatório é classificado como confidencial, partilhado segundo a necessidade de conhecer, e uma síntese anonimizada alimenta o grupo de trabalho sobre acesso. O negociador beneficia de um momento de debriefing psicológico se o diálogo tiver sido tenso.

Um bom negociador não é aquele que «obtém tudo», mas aquele que obtém um acordo respeitado ao longo do tempo, sem comprometer os princípios nem expor o pessoal que o terá de aplicar depois da sua partida.

6Exemplo completo: negociar o acesso ao vale de Dôle-Ouest

Contexto fictício. O vale de Dôle-Ouest (cerca de 64 000 habitantes, dos quais 23 000 deslocados internos) é controlado há cinco meses por um grupo armado não estatal fictício, o «Mouvement du Haut-Pays». Nenhuma organização distribuiu aí assistência há 71 dias. Um rastreio por perímetro braquial realizado por agentes comunitários em 1 240 crianças dos 6 aos 59 meses mostra 3,1 % de desnutrição aguda grave e 14,6 % de desnutrição aguda global. Foram notificados dois casos de cólera ao centro de saúde do vale. O cluster de saúde e o cluster de nutrição classificam o vale em severidade 4. O consórcio fictício «Accès Haut-Pays», composto por três ONG internacionais e duas ONG nacionais, é mandatado pelo grupo de trabalho sobre acesso para conduzir a negociação.

Etapa 1: análise do contexto e da rede

Etapa 2: a ilha de acordos

Etapa 3: o icebergue do comandante

• Posição: «os meus homens distribuem e escoltam-vos».
• Raciocínio: receio de informadores entre o pessoal humanitário; necessidade de mostrar à população que é o Mouvement que «traz» a ajuda.
• Motivações: segurança das suas forças, legitimidade junto da população, reconhecimento.

Etapa 4: o enquadramento fixado pelo mandante (consórcio e chefes de missão)

Etapa 5: desenrolar e resultado

Primeiro encontro (dia 1): apresentação do consórcio e dos números de desnutrição; o comandante mantém a sua posição. O negociador não o contradiz; propõe partilhar os dados com os anciãos. Dia 6: a pedido dos anciãos, segundo encontro; o negociador responde ao receio de informadores com uma proposta concreta: lista nominativa do pessoal do comboio transmitida antecipadamente, nenhum telefone com câmara fotográfica no vale, itinerário fixo. Responde à necessidade de legitimidade com a presença dos anciãos como observadores e um anúncio público dos critérios nos locais de culto e nos mercados, precisando que a ajuda provém de organizações humanitárias independentes. Dia 14: acordo verbal sobre o objetivo aceitável, confirmado por uma mensagem do gabinete político. Dia 19: primeiro comboio de 9 camiões, 46 toneladas de víveres e de produtos nutricionais.

Resultados ao fim de três meses: 11 comboios sem incidentes; 1 380 crianças admitidas no programa nutricional; pontos de água clorados em 14 aldeias; uma tentativa de um subcomandante de impor uma cobrança, resolvida em 48 horas através de recurso ao comandante de setor, que o desautorizou. O relatório de cada diálogo foi incluído no registo; os compromissos do consórcio (pré-aviso, lista do pessoal) foram escrupulosamente cumpridos, o que consolidou a confiança.

A entrega da lista do pessoal do comboio é um compromisso que deve ser avaliado com cuidado: pode expor o pessoal nacional. O consórcio aceitou-a após consulta das pessoas envolvidas, limitando as informações ao nome e à função e garantindo a cada um o direito de recusar a missão sem consequências.

7Coordenação civil-militar: regras operacionais e decisão sobre a escolta

As relações com as forças armadas (nacionais, estrangeiras, missões de manutenção da paz) são enquadradas por um conjunto de diretrizes da ONU e do IASC. O princípio geral é a distinção: os humanitários devem ser percebidos como distintos dos atores militares e políticos. O grau de interação situa-se num espetro que vai da cooperação (possível numa catástrofe natural num país em paz) à simples coexistência (em conflito armado, onde se limita à partilha de informação necessária e à desconflitualização).

Os textos de referência

• Diretrizes de Oslo sobre a utilização de meios militares e de proteção civil estrangeiros nas operações de socorro em caso de catástrofe (revistas em 2007).
• Diretrizes MCDA sobre a utilização de meios militares e de proteção civil em apoio às atividades humanitárias das Nações Unidas em emergências complexas (2003, revistas em 2006).
• Documento de referência do IASC sobre as relações civis-militares em emergências complexas (2004).
• Diretrizes não vinculativas do IASC sobre a utilização de escoltas armadas para comboios humanitários (2013).
• Diretrizes civis-militares específicas de cada país, elaboradas pelo OCHA com a Equipa Humanitária de País: são estas que se aplicam em primeiro lugar no terreno.

Os critérios de utilização dos meios militares

Segundo as Diretrizes de Oslo e MCDA, os meios militares só são utilizados para tarefas humanitárias se corresponderem a uma capacidade única (nenhuma alternativa civil), no momento certo (oportunidade), sob controlo civil, de forma limitada no tempo e na escala, com uma estratégia de saída e em último recurso. Os meios militares estrangeiros são, em princípio, fornecidos sem custos para o Estado afetado. Em conflito, a assistência direta (distribuição por militares) deve ser proscrita; o apoio em infraestruturas (reparação de uma estrada, de uma ponte) ou o apoio indireto (transporte até um armazém) podem ser considerados com mais facilidade.

Grelha de decisão sobre uma escolta armada

As diretrizes do IASC de 2013 estabelecem que a escolta armada é uma exceção, de último recurso. Antes de a recomendar, a equipa verifica cada um dos critérios seguintes e documenta a resposta.

Desconflitualização e notificação

Em muitos conflitos, o OCHA gere um sistema de notificação humanitária: as organizações comunicam às partes, por intermédio do OCHA, as coordenadas das suas instalações fixas e das suas movimentações, para que essas informações sejam tidas em conta no planeamento militar. É preciso conhecer os seus limites: a notificação não garante a segurança; não equivale a uma autorização; não dispensa as partes das suas obrigações ao abrigo do DIH, que protege os civis e os humanitários, quer tenham sido notificados quer não. A organização deve decidir, com o seu assessor de segurança, se notifica, o que notifica e como protege esses dados.

Missões integradas e projetos de impacto rápido

Quando está presente uma missão de manutenção da paz das Nações Unidas, a política de integração da ONU prevê que a componente humanitária preserve o seu espaço próprio. Os projetos de impacto rápido das missões de paz, concebidos para reforçar a confiança no processo de paz, não devem ser apresentados como ação humanitária. As organizações humanitárias evitam partilhar instalações, veículos ou logótipos com as missões nas zonas onde estas são percebidas como partes no conflito.

8Ferramentas reutilizáveis: ficha de preparação, registo de incidentes e lista de verificação de acesso

Ficha de preparação de uma negociação (a preencher com a equipa de apoio)

Registo de incidentes de acesso (formato compatível com a monitorização do OCHA)

O registo é partilhado, de forma agregada e anonimizada, com o OCHA e o grupo de trabalho sobre acesso. Permite distinguir um incidente isolado de um padrão (por exemplo, um aumento dos pedidos de listas de beneficiários numa província), o que justifica uma advocacia coletiva junto das autoridades ou do comando de um grupo armado.

Lista de verificação antes da abertura de uma zona difícil

• As necessidades estão documentadas e quantificadas, com fontes que podem ser partilhadas com os interlocutores.
• A presença dos outros atores está verificada (4W, cluster), para não negociar em concorrência.
• Os atores que controlam o território e os eixos foram identificados, bem como as suas redes de influência.
• As linhas vermelhas e a delegação de autoridade estão escritas e são conhecidas pela equipa.
• O pessoal destacado foi escolhido tendo em conta o seu perfil (origem, língua, género) e deu o seu consentimento informado; cada pessoa pode recusar uma missão sem sanção.
• A análise de segurança está atualizada (ameaças, vulnerabilidades, medidas), o plano de comunicação e o plano de evacuação médica foram testados.
• As mensagens-chave sobre a organização, o seu mandato e os seus critérios estão traduzidas nas línguas locais.
• O doador foi informado dos riscos e da estratégia, incluindo uma eventual suspensão.
• Está previsto um mecanismo de feedback das comunidades desde a primeira intervenção.
• Está fixada a data da primeira revisão da estratégia de acesso.

Indicadores de monitorização do acesso

Alguns indicadores simples, acompanhados todos os meses, permitem medir o acesso em vez de o descrever: número de missões planeadas e realizadas, número de dias de atraso acumulados, número de pessoas visadas não alcançadas devido a restrições de acesso, número de incidentes por categoria, proporção das zonas de severidade 4 e 5 em que a organização está presente. Este último indicador diz muito sobre a imparcialidade real de uma carteira de projetos.

9Variações de contexto, erros frequentes e expectativas dos doadores

Adaptar a estratégia de acesso ao contexto

Erros frequentes

• Negociar sem mandato escrito: o negociador improvisa os seus limites sob pressão e a organização fica vinculada a compromissos que não decidiu.
• Negociar em concorrência: cada organização procura o seu próprio acordo e o interlocutor faz subir a parada. O grupo de trabalho sobre acesso serve precisamente para o evitar.
• Confundir acesso com presença: estar presente numa cidade de guarnição não significa alcançar as populações das zonas rurais disputadas.
• Ceder no controlo dos dados: entregar listas nominativas de beneficiários a uma das partes pode expor pessoas a represálias; a proteção de dados é uma questão de acesso.
• Utilizar meios militares por comodidade (helicóptero disponível, escolta proposta) sem aplicar os critérios de último recurso, com consequências para toda a comunidade humanitária.
• Não fazer debriefing: os compromissos verbais perdem-se, os sucessores ignoram o que foi prometido, o interlocutor perceciona uma incoerência.
• Expor o pessoal nacional, colocando-o na primeira linha de negociações perigosas sem lhe dar a autoridade, a proteção e o reconhecimento correspondentes.

O que observam os doadores e os avaliadores

• Uma análise de acesso credível na proposta, com uma matriz de riscos, medidas de mitigação e um plano B (modalidade alternativa, parceiro local, gestão à distância), em vez de uma frase genérica sobre a insegurança.
• Políticas escritas sobre os pagamentos a atores armados, a luta contra o desvio, o respeito pelos regimes de sanções e a exceção humanitária, e a prova de que são conhecidas pelo pessoal.
• A comunicação rápida dos incidentes (desvio, perda, interferência), dentro dos prazos contratuais.
• Para os avaliadores, a cobertura: a organização alcançou as zonas e os grupos mais afetados, ou apenas os mais acessíveis? A relação entre zonas de severidade elevada e zonas servidas é um indicador-chave.
• A coerência entre o discurso sobre os princípios e as práticas observadas (visibilidade, recrutamentos, relações com as forças armadas).

Um doador prefere uma organização que suspende temporariamente uma atividade e o explica a uma organização que mantém os seus números de distribuição aceitando discretamente condições contrárias aos princípios. O risco reputacional de um desvio descoberto não tem comparação com o de um atraso justificado.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Como prepararia uma negociação de acesso com um grupo armado com o qual a sua organização nunca se reuniu?»

Uma boa resposta descreve um método: análise de contexto e de perceção, mapeamento da rede de influência, procura de intermediários aceites (anciãos, autoridades religiosas, outras organizações que já mantêm diálogo), ilha de acordos e icebergue, mandato escrito com linhas vermelhas, composição ponderada da delegação, plano de segurança e debriefing documentado. Recorda que o diálogo com um grupo armado para fins humanitários é legítimo e necessário, sem deixar de verificar as restrições jurídicas ligadas às sanções.

2. «Quando é que uma escolta armada é aceitável?»

Apenas em último recurso, segundo as diretrizes do IASC: necessidade vital, ausência de alternativa não armada, escolta capaz de reduzir realmente o risco e que não transforme o comboio num alvo, análise das consequências sobre a aceitação e sobre as outras organizações, decisão ao nível adequado (muitas vezes com o Coordenador Humanitário, no caso das agências das Nações Unidas), limitação no tempo e reexame. O candidato sólido cita também as diretrizes civis-militares do país.

3. «A sua equipa nacional informa-o de que um comandante pede as listas de beneficiários. O que faz?»

Não as entregar; compreender a razão do pedido (receio de infiltração, controlo da população, recenseamento); propor alternativas (apresentação dos critérios, números agregados, observadores comunitários); informar a direção; verificar se outras organizações receberam o mesmo pedido; documentar; avaliar os riscos para a equipa nacional e adaptar as medidas de segurança.

4. «Qual é a diferença entre cooperação e coexistência civil-militar?»

Cooperação: interação estreita possível em tempo de paz ou numa catástrofe natural, com eventual utilização de meios militares segundo as Diretrizes de Oslo. Coexistência: em conflito, interação mínima, limitada à partilha de informações necessária à segurança e à desconflitualização, para preservar a distinção. A escolha do ponto no espetro depende do contexto e das diretrizes do país.

5. «Fale-me de uma negociação difícil que tenha conduzido.» (pergunta comportamental)

Os recrutadores esperam uma situação concreta, o mandato de que o candidato dispunha, as suas escolhas táticas (relação, argumentos, opções), o que recusou e porquê, o resultado ao longo do tempo e o que aprendeu. Um relato em que o candidato obteve «tudo» sozinho e sem consultar a hierarquia inquieta mais do que tranquiliza.

6. «Como mede o acesso humanitário?»

Através de indicadores: missões planeadas e realizadas, dias de atraso, pessoas visadas não alcançadas, incidentes classificados segundo as nove categorias do OCHA, cobertura das zonas de severidade elevada. O candidato mostra que sabe transformar incidentes isolados em dados úteis para a advocacia coletiva.

Referências-chave

• Centro de Competência em Negociação Humanitária (CCHN), Manual de Terreno sobre Negociação Humanitária de Primeira Linha.
• OCHA, quadro de monitorização e reporte do acesso humanitário; orientações sobre as negociações humanitárias com grupos armados (OCHA, 2006, e manual associado).
• Diretrizes de Oslo (revisão de 2007); diretrizes MCDA (2003, revistas em 2006); documento de referência do IASC sobre as relações civis-militares em emergências complexas (2004); diretrizes não vinculativas do IASC sobre a utilização de escoltas armadas para comboios humanitários (2013); manual de terreno UN-CMCoord do OCHA.
• CICV, Quadro para um Acesso Mais Seguro; estudo sobre o direito internacional humanitário consuetudinário, regras 31, 32, 55 e 56.
• Humanitarian Practice Network, Good Practice Review 8: Operational Security Management in Violent Environments (edição revista de 2010).
• Quadro «Saving Lives Together» sobre a colaboração em matéria de segurança entre as Nações Unidas e as ONG.
• Resoluções 2417 (2018), 2664 (2022) e 2730 (2024) do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
• Apelo de Genebra, atos de compromisso para os atores armados não estatais.
• Groupe URD e Humanitarian Outcomes, trabalhos sobre a gestão à distância e a transferência dos riscos para os parceiros locais.