O sistema humanitário e as normas de qualidade

1Os atores

• Os Estados afetados: os primeiros responsáveis pela assistência à sua população.
• As comunidades e organizações locais: as primeiras a responder; a «localização» visa dar-lhes mais espaço e financiamento.
• As Nações Unidas: OCHA (coordenação), ACNUR (refugiados), UNICEF (crianças), PAM (alimentação, logística), OMS (saúde), FAO, OIM, UNFPA, PNUD…
• O Movimento da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho: CICV, Federação Internacional e sociedades nacionais.
• As ONG internacionais e nacionais, os doadores (Estados, União Europeia, fundações) e o setor privado.

2A coordenação e o ciclo de programação

Num país em crise, o Coordenador Humanitário dirige a Equipa Humanitária do País (agências da ONU, ONG, Cruz Vermelha como observador). O OCHA apoia a coordenação.

Desde a reforma de 2005, a abordagem por clusters organiza a resposta por setor: saúde, nutrição, água, saneamento e higiene, abrigo, proteção, segurança alimentar, educação, logística, telecomunicações de emergência, coordenação de campos e recuperação precoce. Cada cluster tem uma agência líder.

O ciclo de programação humanitária: avaliação das necessidades (Panorama das Necessidades Humanitárias), planeamento (Plano de Resposta Humanitária), mobilização de recursos, implementação e monitorização, revisão.

3O financiamento

• Financiamentos bilaterais dos doadores às organizações.
• CERF: Fundo Central de Resposta de Emergência da ONU, para as emergências súbitas e as crises subfinanciadas (atribuído às agências da ONU e à OIM).
• Fundos humanitários de país (CBPF) geridos pelo OCHA, abertos às ONG nacionais e internacionais.
• O acompanhamento dos fluxos é feito no Financial Tracking Service (FTS) do OCHA.

4As normas: Esfera e CHS

O Manual Esfera reúne a Carta Humanitária, os princípios de proteção, a Norma Humanitária Fundamental e normas mínimas em quatro setores: água, saneamento e higiene; segurança alimentar e nutrição; abrigo e assentamento; saúde. Exemplo frequentemente citado: 15 litros de água por pessoa e por dia, no mínimo, para beber, cozinhar e para a higiene.

A Norma Humanitária Fundamental (CHS) estabelece nove compromissos de qualidade e de responsabilização perante as pessoas afetadas: resposta adequada, atempada, que reforça as capacidades locais, assente na comunicação e na participação, com um mecanismo de queixas, coordenada, que aprende, com pessoal competente e bem gerido, e recursos utilizados de forma responsável.

As normas são referências, não quotas mecânicas: adaptam-se ao contexto, mantendo o seu objetivo.

5O ciclo do programa humanitário passo a passo: calendário, produtos e funções

O ciclo do programa humanitário (HPC) é muitas vezes apresentado como um círculo abstrato. Na prática, é um calendário apertado de produtos, reuniões e prazos, ao qual um chefe de projeto ou um coordenador de ONG se deve ajustar para que as suas necessidades sejam visíveis e os seus projetos financiáveis.

Em emergência súbita: os primeiros 30 dias

O mecanismo de intensificação à escala de todo o sistema do IASC («System-Wide Scale-Up», protocolos de 2018, que substituíram a antiga «emergência de nível 3») é ativado pelo Coordenador de Ajuda de Emergência por um período inicial de seis meses no máximo, prorrogável uma vez por três meses. Desencadeia o destacamento acelerado de pessoal, a flexibilização dos procedimentos internos das agências e o reforço da coordenação.

Em crise prolongada: o ciclo anual

1. Maio a agosto: planeamento das avaliações, inquéritos multissetoriais (muitas vezes do tipo MSNA), recolha de dados dos clusters.
2. Agosto a outubro: análise conjunta intersetorial segundo o quadro JIAF (Joint Intersectoral Analysis Framework). A severidade é classificada numa escala de 1 (mínima) a 5 (catastrófica) por zona geográfica e grupo populacional. As pessoas com necessidades (PiN) correspondem, regra geral, às pessoas em severidade 3 ou superior. Redação do Panorama das Necessidades Humanitárias (HNO).
3. Outubro a dezembro: cada cluster fixa os seus objetivos, as suas metas (pessoas visadas, sempre em número inferior ou igual às PiN) e o seu método de cálculo dos custos (por projeto ou por atividade unitária). Os parceiros submetem os seus projetos ou atividades para o Plano de Resposta Humanitária (HRP), validado pela Equipa Humanitária de País e lançado no Panorama Humanitário Global (GHO) em dezembro.
4. Ao longo de todo o ano: monitorização mensal através do 4W e dos painéis de controlo dos clusters, relatórios periódicos de monitorização, financiamento registado no FTS, revisão intercalar se o contexto mudar.

Uma ONG que não preenche o 4W do seu cluster é invisível: as suas realizações não são contabilizadas, as suas zonas aparecem como lacunas e as suas propostas aos fundos comuns recebem pontuações mais baixas, porque os comités de análise verificam a participação na coordenação.

As funções de um cluster e a medição do seu desempenho

O Módulo de Referência do IASC para a Coordenação de Clusters a Nível de País fixa seis funções essenciais, mais a responsabilização perante as populações afetadas: apoiar a prestação de serviços (evitar duplicações), fundamentar a tomada de decisões estratégicas (análise das necessidades e das lacunas), planear e elaborar a estratégia (planos setoriais, normas, necessidades de financiamento), fazer advocacia, monitorizar e reportar, preparar o planeamento de contingência e o reforço de capacidades. A agência líder é o prestador de último recurso: compromete-se, sob reserva de acesso, segurança e financiamento, a colmatar as lacunas críticas. O desempenho de cada cluster é avaliado todos os anos pelos seus membros através do exercício CCPM (Cluster Coordination Performance Monitoring); um membro ativo deve responder de forma fundamentada.

6Financiar uma resposta: mecanismos, regras e exigências dos doadores

Conhecer as siglas não basta. Um profissional deve saber que mecanismo é acessível à sua organização, em quanto tempo, com que exigências de conformidade e com que consequências para a sua liberdade de ação.

Os compromissos do Grand Bargain

Assinado em 2016 durante a Cimeira Humanitária Mundial, o Grand Bargain fixou nomeadamente o objetivo de canalizar pelo menos 25 % do financiamento humanitário tão diretamente quanto possível para os atores locais e nacionais, aumentar o financiamento plurianual e flexível, harmonizar e simplificar os relatórios (modelo de relatório «8+3»), desenvolver as transferências monetárias e reforçar a participação das pessoas afetadas. Os progressos são reais mas desiguais: na prática, a parte do financiamento direto aos atores locais continua muito abaixo do objetivo. Os fundos humanitários de país são hoje um dos principais canais de financiamento direto das ONG nacionais.

O que um doador examina numa proposta

• Pertinência: alinhamento com o HRP e com a estratégia do doador, análise das necessidades quantificada, fontes citadas, dados desagregados por sexo, idade e deficiência.
• Coordenação: participação nos clusters, ausência de duplicação (referência ao 4W), complementaridade demonstrada.
• Qualidade técnica: referência explícita às normas Esfera e às normas do cluster; modalidades (em espécie, monetária, mista) justificadas por uma análise de mercado e de viabilidade.
• Responsabilização: mecanismo de queixas e de feedback, proteção contra a exploração e o abuso sexuais, proteção de dados.
• Gestão de riscos: matriz de riscos (segurança, fiduciário, desvio, operacional), plano de mitigação, gestão à distância se necessário.
• Custo e eficiência: custo por beneficiário comparado com as referências do setor, rácio entre custos diretos de apoio e custos das atividades, justificação dos postos de pessoal.

O custo por beneficiário só tem sentido quando comparado com um projeto semelhante num contexto semelhante. Um projeto de água numa zona isolada custará legitimamente duas a três vezes mais por pessoa do que numa zona periurbana: é preciso explicá-lo na proposta, e não esperar que seja compreendido.

7A Esfera na prática: ler, aplicar e adaptar as normas mínimas

O Manual Esfera (edição de 2018) está organizado em quatro níveis para cada setor: a norma (enunciado qualitativo universal), as ações-chave (o que é preciso fazer para a atingir), os indicadores-chave (como saber se foi atingida) e as notas de orientação (como adaptar ao contexto). O erro mais frequente consiste em reter apenas os números dos indicadores e esquecer a norma que eles servem para medir.

As referências numéricas mais utilizadas

Como utilizar estes números corretamente

• São mínimos para uma vida com dignidade, não tetos nem objetivos de projeto automáticos. Num campo duradouro, o cluster pode fixar normas mais elevadas; numa fase muito aguda, pode ser aceite temporariamente uma etapa intermédia (por exemplo, 7 litros por pessoa e por dia durante os primeiros dias, para a sobrevivência), desde que seja explicitamente justificada e acompanhada de um calendário de recuperação.
• O cluster nacional adapta: as normas nacionais do cluster e as normas do ministério prevalecem muitas vezes nas propostas e nos relatórios. É sempre necessário verificar que versão é aplicável no país.
• Um indicador médio esconde disparidades: 15 litros por pessoa em média num local podem incluir agregados com 6 litros no extremo da rede. A medição deve ser desagregada por zona e por grupo (agregados chefiados por mulheres, pessoas idosas, pessoas com deficiência).
• Não reduzir a norma à quantidade: para a água, a qualidade (ausência de coliformes fecais no ponto de consumo, cloro residual livre de 0,2 a 0,5 miligramas por litro no ponto de distribuição em contextos de risco epidémico) e o acesso seguro contam tanto como o volume.

As normas associadas

A Parceria para as Normas Humanitárias reúne, com a Esfera, normas complementares com a mesma estrutura: Normas Mínimas para a Proteção da Criança na Ação Humanitária (CPMS, Aliança para a Proteção da Criança), Normas Mínimas da INEE para a educação, Normas e Diretrizes para Pecuária em Situações de Emergência (LEGS), Normas Mínimas para a Recuperação Económica (MERS, rede SEEP), Normas Mínimas para a Análise de Mercado (MISMA, CaLP) e Normas de Inclusão Humanitária para as pessoas idosas e as pessoas com deficiência. As Diretrizes do IASC sobre a inclusão das pessoas com deficiência na ação humanitária (2019) completam o conjunto.

Tanto numa entrevista como numa proposta, citar «15 litros» não prova grande coisa. Explicar que se mediu o acesso real através de um inquérito aos agregados, desagregado por zona, e que se ajustou a conceção para os pontos situados a mais de 500 metros, prova um domínio da norma.

8A Norma Humanitária Fundamental (CHS) na prática: compromissos, provas e verificação

A versão revista da CHS publicada em 2024 formula os seus nove compromissos do ponto de vista das pessoas e das comunidades afetadas, e precisa, para cada um, os compromissos das organizações e as responsabilidades do pessoal. Continua estruturada em torno dos mesmos temas da versão de 2014, o que permite estabelecer a ligação com as ferramentas existentes.

Os quatro níveis de verificação

1. Autoavaliação através das ferramentas da CHS Alliance: a própria organização pontua cada indicador a partir de entrevistas, documentos e consultas comunitárias.
2. Revisão pelos pares: uma organização semelhante examina as provas.
3. Verificação independente por um organismo terceiro.
4. Certificação por um organismo acreditado (por exemplo, a agência HQAI), com auditorias inicial, de acompanhamento e de renovação, e visitas ao terreno que incluem entrevistas com as pessoas afetadas.

Proteção contra a exploração e o abuso sexuais

Os seis princípios fundamentais do IASC (2002, revistos em 2019) proíbem nomeadamente qualquer atividade sexual com uma criança (pessoa com menos de 18 anos), independentemente da idade da maioridade local, e qualquer troca de dinheiro, emprego, bens ou assistência por relações sexuais, e obrigam o pessoal a comunicar qualquer suspeita através dos mecanismos estabelecidos. Para o sistema das Nações Unidas, o boletim do Secretário-Geral ST/SGB/2003/13 fixa as mesmas regras. Na prática, um doador ou um verificador pede: uma política assinada por cada funcionário, um ponto focal formado, canais de denúncia conhecidos pelas comunidades, um procedimento de investigação confidencial centrado na vítima e a participação na rede de prevenção do país.

Criar um mecanismo de queixas e de feedback em seis etapas

1. Consultar as comunidades sobre os canais que consideram seguros e acessíveis (separando mulheres, homens, adolescentes, pessoas com deficiência).
2. Combinar pelo menos três canais: linha telefónica gratuita, atendimentos presenciais ou caixas de sugestões, e contacto direto com agentes formados.
3. Classificar o feedback por categorias (informação, pedido de assistência, queixa programática, queixa sensível: fraude, abuso, exploração sexual).
4. Fixar prazos de resposta (por exemplo, aviso de receção imediato, resposta no prazo de 7 dias para uma queixa programática, transferência no prazo de 24 horas para o ponto focal no caso de uma queixa sensível).
5. Proteger os dados: acesso restrito ao registo, anonimização nos relatórios.
6. Fechar o ciclo: informar a comunidade das alterações introduzidas graças ao feedback e analisar as tendências todos os meses em reunião de programa.

9Exemplo completo: do diagnóstico Esfera a um pedido ao fundo humanitário de país

Contexto fictício. O local de deslocados de Morenga, na província de Haute-Sélia, acolhe 18 000 pessoas (cerca de 3 600 agregados de cinco pessoas) chegadas em três vagas ao longo dos últimos oito meses. A ONG nacional fictícia «Solidarité Sélia», membro dos clusters WASH e Abrigo, obteve uma classificação de risco médio no termo da avaliação de capacidades do fundo humanitário de país. Acaba de ser lançada uma alocação normal: envelope de 6 milhões de dólares, prioridades WASH e abrigo nos locais de severidade 4, teto de 500 000 dólares por projeto, 12 meses.

Etapa 1: diagnóstico quantificado em relação às normas

A equipa combina os dados do gestor do local, um inquérito a 380 agregados (amostra aleatória, margem de erro de cerca de 5 % com um nível de confiança de 95 %), um inventário das infraestruturas e grupos de discussão separados por sexo e idade.

Os grupos de discussão trazem o que os números não dizem: as mulheres evitam as latrinas à noite por falta de iluminação e de fechadura; as pessoas idosas do setor 6 não conseguem transportar 20 litros ao longo de 700 metros; foram comunicados ao cluster de proteção dois incidentes de assédio perto de um ponto de água.

Etapa 2: verificar a coordenação antes de escrever

O 4W mostra que uma ONG internacional tem um projeto de 200 latrinas financiado por um doador bilateral nos setores 1 a 3. O défice a cobrir pela Solidarité Sélia é, portanto, de 390 latrinas, nos setores 4 a 6. O cluster Abrigo indica que um parceiro do ACNUR se encarrega de 600 dos 1 100 agregados; a proposta visa os 500 restantes. Estas duas verificações evitam uma duplicação que o comité de análise teria detetado.

Etapa 3: o quadro de resultados submetido

Etapa 4: orçamento resumido e controlo de coerência

Custo por pessoa da componente WASH, que beneficia todo o local: cerca de 16 dólares, excluindo custos de apoio; para a componente de abrigo, 190 dólares por agregado em kits. A equipa compara estes custos com as referências do cluster e explica a diferença na componente de água (terreno rochoso, furo existente a 1,8 quilómetros). Enquanto parceiro de risco médio, prevê tranches de pagamento associadas aos relatórios, um controlo no terreno pelo fundo e uma auditoria de projeto, e orçamenta o tempo necessário.

O comité de análise não pontua a qualidade da redação, mas sim a coerência: cada número do quadro de resultados deve decorrer do diagnóstico, cada linha orçamental de uma atividade, e cada atividade de uma lacuna medida em relação a uma norma ou a uma necessidade expressa pelas pessoas afetadas.

10Variações de contexto, erros frequentes e expectativas dos avaliadores

O sistema não funciona da mesma forma em todo o lado

Erros frequentes

• Utilizar as normas como metas uniformes sem desagregação nem consulta: o local está «conforme às normas» em média, mas as mulheres não utilizam as latrinas à noite.
• Confundir pessoas com necessidades, pessoas visadas e pessoas alcançadas. Os três números são diferentes, e somá-los entre clusters cria duplas contagens; o HRP calcula um número intersetorial distinto.
• Aparecer no cluster apenas para obter financiamento. Os coordenadores de clusters conhecem os membros regulares; a sua opinião pesa na análise técnica das alocações.
• Subestimar o custo da conformidade: auditorias, controlos no terreno, monitorização por terceiros, seguros e pessoal de responsabilização devem ser orçamentados.
• Exibir um mecanismo de queixas que só existe no papel: uma caixa nunca aberta, um número que não atende. Os verificadores da CHS testam os canais e entrevistam as comunidades.
• Esquecer o Estado: o Estado afetado continua a ser o principal responsável. Ignorar os ministérios técnicos fragiliza a sustentabilidade e pode conduzir a restrições de acesso.

O que observam os avaliadores e os auditores

As avaliações humanitárias utilizam os critérios do CAD da OCDE adaptados pela ALNAP: pertinência e adequação, coerência, cobertura, conectividade, eficiência, eficácia, impacto. Para os pontos tratados hoje, procuram nomeadamente a prova de que a análise das necessidades orientou a conceção, de que a intervenção foi coordenada (4W, participação nos clusters), de que as normas Esfera foram aplicadas de forma contextualizada e de que o feedback das pessoas afetadas alterou a implementação. As avaliações humanitárias interagências (IAHE), desencadeadas nomeadamente após uma intensificação à escala de todo o sistema, examinam a resposta coletiva e não uma única organização. Os auditores, por sua vez, verificam a concordância entre as quantidades declaradas (por exemplo, 390 latrinas) e os documentos comprovativos: notas de encomenda, receções, fotografias, autos de entrega, listas de distribuição assinadas.

Um relatório que escreve «390 latrinas construídas em conformidade com as normas Esfera» sem precisar o número de pessoas por latrina, a separação por sexo, a iluminação e a satisfação dos utilizadores não prova nada. Um avaliador pedirá os dados, e um auditor os comprovativos.

11Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Explique o ciclo do programa humanitário e o lugar que uma ONG nele ocupa.»

Uma boa resposta descreve as etapas (avaliação e análise, HNO, planeamento estratégico, HRP, mobilização de recursos, implementação e monitorização, revisão), indica o calendário anual em crise prolongada e o calendário acelerado em emergência súbita (apelo urgente em poucos dias) e mostra depois concretamente o que faz uma ONG: participar nas avaliações conjuntas, submeter os seus projetos através do cluster, preencher o 4W, reportar. Mencionar o JIAF e a escala de severidade é uma mais-valia.

2. «Qual é a diferença entre o CERF e um fundo humanitário de país?»

O CERF é um fundo mundial que financia diretamente as agências das Nações Unidas e a OIM, através de uma janela de resposta rápida e de uma janela para as emergências subfinanciadas. Os fundos humanitários de país são geridos pelo OCHA sob a autoridade do Coordenador Humanitário, financiam diretamente as ONG nacionais e internacionais e assentam numa avaliação de capacidades e numa gestão baseada no risco. Um candidato sólido refere o seu papel na localização.

3. «O local onde trabalha dispõe de 9 litros de água por pessoa e por dia. O que propõe?»

Não responder apenas «atingir 15 litros». Analisar primeiro: produção ou distribuição? disparidades entre setores? qualidade? tempo de espera? Propor depois medidas de curto prazo (transporte por camião-cisterna, reparação, redução de perdas, armazenamento) e de médio prazo (furo, extensão), coordenar com o cluster WASH, desagregar a monitorização e consultar os utilizadores, nomeadamente as mulheres e as pessoas com mobilidade reduzida.

4. «Como demonstra a responsabilização perante as pessoas afetadas?»

Citar a CHS, descrever um mecanismo de queixas multicanal com categorias e prazos, um procedimento separado para as queixas sensíveis, a proteção de dados, a análise mensal e a devolução de informação à comunidade. Dar um exemplo de alteração de um programa na sequência do feedback. Mencionar os seis princípios do IASC sobre a proteção contra a exploração e o abuso sexuais.

5. «Qual é o interesse e o limite da abordagem de clusters?»

Interesses: previsibilidade, responsabilidade clara (agência líder, prestador de último recurso), normas comuns, análise das lacunas. Limites frequentemente citados: reuniões pesadas, fraca participação dos atores locais, abordagem setorial que compartimenta necessidades intersetoriais, coordenação por vezes paralela à do Estado. Uma boa resposta propõe soluções: copresidência com ONG nacionais, grupos de trabalho intersetoriais, tradução e reuniões na língua local.

Referências-chave

• Associação Esfera, O Manual Esfera: Carta Humanitária e Normas Mínimas para a Resposta Humanitária (2018).
• CHS Alliance, Groupe URD e Associação Esfera, Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (2024), e ferramentas de verificação da CHS Alliance.
• IASC, Módulo de Referência para a Coordenação de Clusters a Nível de País; protocolos de intensificação à escala de todo o sistema (2018); seis princípios fundamentais relativos à exploração e ao abuso sexuais (revistos em 2019); Diretrizes sobre a inclusão das pessoas com deficiência na ação humanitária (2019).
• OCHA, documentos de referência sobre o ciclo do programa humanitário; quadro de análise intersetorial conjunta (JIAF); diretrizes globais sobre os fundos comuns de país; diretrizes do CERF.
• ACNUR, Modelo de Coordenação para Refugiados; nota conjunta ACNUR-OCHA sobre as situações mistas.
• DG ECHO, planos de implementação humanitária, formulário único e orientações sobre os indicadores-chave de resultados; certificado de parceria humanitária.
• Grand Bargain (2016) e relatórios anuais independentes de acompanhamento.
• ALNAP, O Estado do Sistema Humanitário (edição mais recente) e guia Avaliar a Ação Humanitária (2016).
• Parceria para as Normas Humanitárias: CPMS, normas da INEE, LEGS, MERS, MISMA, normas de inclusão humanitária.