O ciclo da subvenção e os doadores

1Quem financia a ação humanitária?

• Doadores institucionais públicos: a Comissão Europeia (ECHO para a ajuda humanitária), as agências de cooperação dos Estados (por exemplo, o FCDO no Reino Unido, a Global Affairs Canada, a cooperação alemã ou suíça).
• Agências das Nações Unidas que subcontratam ONG parceiras (ACNUR, UNICEF, PAM…).
• Fundos comuns: os fundos humanitários nacionais geridos pelo OCHA (CBPF), abertos às ONG nacionais, e o CERF a nível mundial (reservado às agências da ONU).
• Fundações e setor privado: mais flexíveis, muitas vezes de menor dimensão.

Cada doador tem as suas prioridades geográficas e setoriais, os seus formatos e as suas regras. Ler a estratégia anual do doador (por exemplo, o plano humanitário da ECHO para um país) é o primeiro passo.

2O ciclo da subvenção

1. Vigilância e identificação: convites à apresentação de propostas, diálogo com o doador, reuniões de cluster.
2. Conceção: nota conceptual e, depois, proposta completa e orçamento.
3. Negociação e contrato: perguntas do doador, revisões, assinatura do acordo de subvenção.
4. Arranque: reunião de lançamento interna (kick-off) em que se relê o contrato linha a linha.
5. Implementação e acompanhamento: atividades, acompanhamento orçamental, relatórios intercalares.
6. Encerramento: relatório final narrativo e financeiro, auditoria, arquivo.

3Avaliação de capacidade (due diligence)

Antes de financiar, sobretudo uma ONG nacional, o doador ou a agência parceira avalia a capacidade da organização. Prepare com antecedência um dossiê com: estatutos e registo legal, organigrama e conselho de administração, demonstrações financeiras e últimos relatórios de auditoria, manual de procedimentos (finanças, aprovisionamento, recursos humanos), políticas de proteção (PSEA, salvaguarda da criança, luta contra a fraude e a corrupção), referências de projetos anteriores.

A localização: em 2016, com o Grand Bargain, os grandes doadores e agências comprometeram-se a transferir pelo menos 25 % dos fundos humanitários para os atores locais e nacionais, da forma mais direta possível. Um dossiê de capacidade sólido é a chave para beneficiar deles.

4Mapeamento aprofundado dos doadores: instrumentos, regras e lógicas

Conhecer o nome dos doadores não basta. Um gestor de subvenções experiente sabe, para cada um, que instrumento jurídico utiliza, quem lhe pode aceder, que regras financeiras se aplicam, a que ritmo chega o dinheiro e o que o doador procura realmente comprar. Estas diferenças determinam a viabilidade de um projeto muito antes da qualidade da sua redação.

As grandes famílias e os seus instrumentos

O reflexo certo: para cada doador visado, elaborar uma ficha de duas páginas que resuma o instrumento, a elegibilidade, os tetos, a flexibilidade orçamental, o calendário, as modalidades de pagamento, as obrigações de relatório e de auditoria, e as prioridades geográficas e setoriais do ano. Esta ficha é atualizada a cada nova estratégia anual e partilhada com as finanças e os programas.

Financiamento direto, intermediado e em cascata

Um mesmo montante pode chegar ao terreno por vários caminhos: diretamente do doador para a ONG, através de uma agência da ONU, através de um fundo comum, ou através de uma ONG internacional que subsubvenciona um parceiro nacional. Cada intermediário acrescenta custos de gestão, prazos e exigências de relatório, mas também apoio e partilha de riscos. O Grand Bargain pede que os fundos sejam transferidos para os atores locais «tão diretamente quanto possível»; na prática, a maioria das ONG nacionais começa por financiamentos intermediados, depois acede aos fundos comuns e só mais tarde aos doadores bilaterais diretos.

O calendário anual dos doadores

• ECHO: publicação dos HIP no fim do ano para o ano seguinte, com tranches de financiamento complementares ao longo do ano; diálogo com o perito técnico de terreno antes da submissão.
• Fundos comuns de país: uma alocação normal no início do ano após a publicação do plano de resposta, muitas vezes uma segunda a meio do ano, e alocações de reserva a qualquer momento em caso de choque.
• Agências da ONU: renovação dos acordos de parceria no fim do ano, convites à manifestação de interesse ao longo do ano.
• Bilaterais: ligados ao ciclo orçamental de cada Estado, daí a importância de contactos regulares com os adidos humanitários das embaixadas.

Um calendário consolidado, atualizado todos os trimestres, evita descobrir um convite três dias antes do prazo.

5Vigilância, posicionamento e decisão «avançar / não avançar»: o método passo a passo

Uma organização que responde a todos os convites esgota-se, dispersa as suas equipas e acaba por assinar contratos que não consegue executar. A decisão de responder ou não a uma oportunidade é uma decisão da direção, documentada, tomada com base em critérios explícitos.

Etapa 1: organizar a vigilância

• Fontes: sítios e boletins informativos dos doadores, portal de parceiros da ONU, reuniões de cluster e do grupo de coordenação intersetorial, anúncios do fundo comum, contactos com as embaixadas e os escritórios de país das agências, redes de ONG nacionais.
• Responsável: o gestor ou a gestora de subvenções mantém um registo de oportunidades (pipeline) com, para cada uma, a data de publicação, o prazo, o montante, a duração, o setor, a zona, a elegibilidade e o estado.
• Ritmo: revisão semanal do registo em reunião de direção durante os períodos de convites, mensal nos restantes.

Etapa 2: analisar o convite em 48 horas

Logo após a receção, extrai-se para uma ficha de uma página: o objetivo e as prioridades do convite, os critérios de elegibilidade (estatuto jurídico, registo, anos de existência, volume de negócios mínimo, parceiros obrigatórios), o montante mínimo e máximo, a duração, o cofinanciamento, o teto dos custos indiretos, os setores e zonas, os formatos, o prazo e a hora (com o fuso horário), a grelha de avaliação e os documentos a anexar. Basta uma única condição de elegibilidade não cumprida para interromper o trabalho.

Etapa 3: pontuar a oportunidade

Cada critério é pontuado de 1 a 5 por duas ou três pessoas (direção, programas, finanças) e calcula-se depois a média ponderada. Uma regra simples: acima de 3,5 em 5, responde-se; entre 3 e 3,5, só se responde se um ponto fraco puder ser corrigido antes do prazo (por exemplo, através de uma parceria); abaixo de 3, abstemo-nos e informamos o doador se existir uma relação.

Um «não» fundamentado é um ato de gestão, não um fracasso. O doador prefere uma organização que conhece os seus limites a um parceiro que aceita tudo e depois subexecuta.

Etapa 4: preparar o posicionamento

• Diálogo prévio: a maioria dos doadores humanitários aceita, ou até espera, uma troca de impressões antes da submissão (apresentação da ideia, perguntas sobre as prioridades). No caso do ECHO, este diálogo com o perito técnico de terreno é determinante. Durante um convite concorrencial formal, pelo contrário, as perguntas passam pelo canal oficial e as respostas são publicadas para todos.
• Coordenação: apresentar a ideia ao cluster e verificar que colmata uma lacuna real, sem duplicação. Num fundo comum, os clusters participam na classificação das propostas.
• Parcerias: decidir cedo o papel de cada parceiro, a sua parte do orçamento e os seus custos de apoio; um parceiro associado na véspera da submissão nota-se imediatamente.

Etapa 5: planear a produção

Nomeia-se um coordenador da proposta, fixa-se um calendário retroativo a partir do prazo menos dois dias (margem para as validações e os problemas técnicos da plataforma) e distribuem-se as secções: análise de necessidades e lógica de intervenção para os programas, orçamento para as finanças com os programas, anexos administrativos para a administração, revisão final para a direção. O pormenor deste método é tratado no dia 2.

6Avaliações de capacidade e due diligence: o que é realmente examinado

A avaliação de capacidade não é uma formalidade administrativa: é o instrumento através do qual o doador decide quanto pode confiar, com que nível de controlo e em que condições. O seu resultado (um nível de risco) determina concretamente o teto de financiamento, o número de tranches, a frequência dos relatórios e o número de controlos. Prepará-la bem muda a vida da organização durante vários anos.

Os principais dispositivos

Os pontos que fazem baixar a nota

• Segregação de funções insuficiente: a mesma pessoa encomenda, recebe e paga, ou o diretor assina sozinho os cheques.
• Ausência de reconciliações bancárias mensais assinadas por uma pessoa diferente de quem as prepara.
• Contabilidade não analítica: impossível produzir as despesas por projeto e por rubrica orçamental.
• Ausência de auditoria externa às contas da organização nos dois ou três últimos exercícios, ou reservas do auditor sem seguimento.
• Manual de aquisições inexistente ou não aplicado: limiares inexistentes, ausência de comité, ausência de declaração de conflito de interesses.
• Políticas de salvaguarda apenas no papel: código de conduta não assinado pelo pessoal, nenhum ponto focal, nenhum mecanismo de queixas operacional.
• Governação fraca: conselho de administração que não reúne, atas inexistentes, confusão entre fundador e organização.
• Dependência de um único doador e ausência de reservas financeiras.

O dossiê permanente de due diligence

Uma organização bem gerida mantém um dossiê permanente, atualizado todos os anos após a auditoria das contas, organizado em subpastas numeradas:

1. Identidade jurídica: estatutos, certificado de registo válido, acordo-quadro com o Estado se aplicável, número fiscal.
2. Governação: composição do conselho de administração, atas dos dois últimos anos, organograma datado.
3. Finanças: demonstrações financeiras auditadas dos três últimos exercícios com as cartas de recomendação do auditor e o seguimento da sua aplicação, orçamento anual, lista das subvenções em curso com montantes e doadores.
4. Procedimentos: manuais financeiro, de aquisições, de recursos humanos, de gestão de ativos, de segurança, de proteção de dados.
5. Políticas: código de conduta, proteção contra a exploração e o abuso sexuais (PEAS), salvaguarda da criança, luta contra a fraude e a corrupção, conflitos de interesses, denunciantes, triagem das listas de sanções.
6. Prestação de contas: mecanismo de queixas e de retorno de informação, autoavaliação segundo a Norma Humanitária Fundamental (CHS).
7. Referências: fichas de projetos realizados (doador, montante, duração, resultados), cartas de recomendação, relatórios de avaliação.

Uma avaliação de capacidade prepara-se como uma auditoria: cada afirmação («fazemos reconciliações bancárias mensais») deve poder ser provada de imediato por um documento datado e assinado. O avaliador pede muitas vezes três exemplos escolhidos ao acaso.

Triagem de sanções e luta contra o financiamento do terrorismo

Os doadores exigem que os fundos não beneficiem pessoas ou entidades visadas por medidas restritivas. As listas de referência são, consoante o doador, a lista consolidada do Conselho de Segurança das Nações Unidas, as medidas restritivas da União Europeia, a lista de pessoas designadas do Tesouro norte-americano e a lista de sanções do Reino Unido. A triagem incide sobre o pessoal, os fornecedores, os parceiros e os doadores privados; é documentada (data, lista consultada, resultado, pessoa). Não se aplica às pessoas afetadas selecionadas com base em critérios de necessidade: a maioria dos doadores humanitários exclui-a explicitamente, e as isenções humanitárias adotadas pelo Conselho de Segurança em 2022 (resolução 2664) reforçaram este princípio. Em caso de dúvida, a organização consulta o doador e documenta a sua posição.

7Exemplo completo: construir a carteira de financiamento de uma ONG nacional

Contexto fictício: a Association pour l'Appui aux Communautés du Mbari (AACM) é uma ONG nacional com 42 trabalhadores, ativa há nove anos na província fictícia do Haut-Mbari, onde um conflito prolongado deslocou cerca de 180 000 pessoas. O seu orçamento anual é de 1,1 milhões USD, dos quais 70% provêm de uma única ONG internacional parceira. Trabalha em água, saneamento e higiene (ASH) e em proteção. O novo diretor quer diversificar os financiamentos e aceder diretamente ao fundo comum de país.

Etapa 1: diagnóstico da carteira atual

Constatações: uma dependência crítica (70% do orçamento termina dentro de sete meses), uma recuperação muito fraca dos custos de estrutura e nenhum financiamento direto de um doador institucional. Os custos de estrutura reais (direção, contabilidade central, auditoria anual, renda da sede, seguros, informática) ascendem a 140 000 USD por ano. Os montantes recuperados são de 23 100 USD (3% de 770 000) e 7 273 USD (10% incluídos em 80 000, ou seja, 80 000 − 80 000 / 1,10), isto é, cerca de 30 400 USD: faltam quase 110 000 USD, cobertos até agora por imputações aproximadas aos projetos, o que exporia a organização a rejeições de custos em auditoria.

Etapa 2: análise das oportunidades e decisão

Surgem três oportunidades no trimestre.

Cálculo para A: 5 × 0,25 + 4 × 0,20 + 5 × 0,20 + 3 × 0,15 + 3 × 0,10 + 4 × 0,10 = 1,25 + 0,80 + 1,00 + 0,45 + 0,30 + 0,40 = 4,20. Para C: 1,25 + 0,80 + 1,00 + 0,60 + 0,40 + 0,30 = 4,35. Para B: 0,50 + 0,40 + 0,40 + 0,30 + 0,30 + 0,20 = 2,10.

Decisão da direção: responder a A e a C, renunciar a B (zona e temática fora do mandato, nenhuma presença no país vizinho). Para C, a AACM negocia antes de se comprometer: um papel de coconceção e não de simples executor, um orçamento próprio de 600 000 USD em 18 meses, 7% de custos indiretos (em vez de 3%) com base nas orientações do Comité Permanente Interagências (IASC) de 2022 relativas à disponibilização de custos gerais aos parceiros locais e nacionais, e um lugar no comité de pilotagem do consórcio.

Etapa 3: a avaliação de capacidade do fundo comum

Para a oportunidade A, a AACM tem primeiro de passar a avaliação de capacidade do OCHA. Uma autoavaliação interna, realizada três semanas antes, revela quatro fragilidades. A equipa elabora um plano de correção.

Resultado: a AACM é classificada como risco «médio». De acordo com o manual operacional do fundo (os limiares exatos variam de um fundo para outro), isto significa um teto por projeto inferior ao dos parceiros de baixo risco, três tranches de pagamento em vez de duas, relatórios financeiros mais frequentes e pelo menos uma verificação pontual financeira durante o projeto. A AACM retém que cada projeto bem executado e bem auditado lhe permitirá pedir uma revisão do seu nível de risco.

Etapa 4: o plano de financiamento a 18 meses

O montante ponderado (703 000 USD) é muito inferior ao orçamento atual: a direção decide não renovar seis contratos a termo que chegam ao fim enquanto dois financiamentos não estiverem assinados, constituir uma reserva negociando os custos indiretos e preparar uma segunda candidatura à próxima alocação de reserva do fundo comum. A maior fonte já não ultrapassa 40% da carteira ponderada: a dependência é reduzida.

Lição do exemplo: a diversificação não se decreta, constrói-se através de decisões documentadas (pontuação de oportunidade, plano de correção, plano ponderado) e da negociação dos custos de estrutura. Uma ONG nacional que não recupera os seus custos gerais financia a sua sobrevivência com imputações frágeis aos projetos.

8Variações consoante o contexto, erros frequentes e o olhar do doador

Adaptar a estratégia de financiamento ao contexto

Erros frequentes e como evitá-los

• Responder a tudo: sem grelha de decisão, a equipa produz propostas medíocres e depois subexecuta. Aplicar sistematicamente a pontuação «avançar / não avançar».
• Descobrir a elegibilidade no fim: ler primeiro as condições de elegibilidade e os anexos administrativos, não o formulário narrativo.
• Confundir a relação com o doador e a submissão: um doador que descobre uma organização através da sua proposta raramente a financia. Reunir com os doadores fora dos períodos de convite para apresentar o trabalho realizado, partilhar análises de terreno e convidar para visitas.
• Aceitar custos gerais nulos: cada projeto sem recuperação dos custos de estrutura fragiliza a organização. Utilizar um método de imputação documentado e negociar.
• Dossiê de due diligence desatualizado: um certificado de registo caducado ou demonstrações financeiras não auditadas bloqueiam uma assinatura durante semanas.
• Dependência de uma única pessoa: quando só o diretor conhece os doadores, a saída de uma pessoa faz perder os financiamentos. Partilhar o registo de oportunidades e as fichas de doadores.

O que os doadores e os avaliadores observam nesta fase

• A coerência entre a estratégia da organização e os seus pedidos: uma ONG de saúde que submete de repente um projeto de reabilitação de estradas preocupa.
• A capacidade de absorção: um orçamento pedido que representa mais do dobro do orçamento anual da organização é um sinal de alerta; muitos doadores comparam o montante pedido com o volume de despesas dos últimos anos.
• Os antecedentes: taxa de execução das subvenções anteriores, relatórios entregues a tempo, resultados de auditoria, custos rejeitados.
• O lugar na coordenação: participação ativa nos clusters, coerência com o plano de resposta, ausência de duplicação.
• A prestação de contas às populações: mecanismo de queixas funcional, retornos documentados e tidos em conta, alinhamento com a Norma Humanitária Fundamental.

Para um doador, o risco não é antes de mais a fraude: é financiar uma organização que não entrega os resultados anunciados. Tudo o que demonstra a capacidade de execução (resultados passados, equipa no terreno, acesso, sistemas) pesa mais do que a qualidade literária.

9Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Como decide se responde ou não a um convite à apresentação de propostas?»

Uma resposta sólida descreve uma grelha explícita (alinhamento, capacidade técnica, acesso, capacidade financeira e de conformidade, posicionamento, custo de preparação), uma decisão colegial entre programas, finanças e direção, e a verificação prévia da elegibilidade. Dá um exemplo concreto de um «não» assumido e explica como essa recusa foi comunicada ao doador.

2. «Que diferenças faz entre o ECHO, um fundo comum de país e uma agência da ONU enquanto doadores?»

O candidato distingue o acesso (certificado de parceria reservado às organizações estabelecidas na União Europeia, alocações abertas às ONG nacionais, acordos de parceria com a abordagem HACT), as regras de custos indiretos ou de apoio, o lugar do parceiro na conceção, o calendário e as modalidades de pagamento. Mostra que sabe ler um HIP ou uma estratégia de alocação.

3. «A nossa ONG nacional foi classificada como de risco elevado pelo fundo comum. O que propõe?»

Pede o relatório detalhado, identifica as constatações, elabora um plano de correção datado com responsáveis e provas, dá prioridade aos controlos financeiros e à segregação de funções, executa irrepreensivelmente um primeiro projeto de dimensão modesta e pede uma reavaliação com base no desempenho. Evita contestar sem provas.

4. «Como financia os custos de estrutura de uma organização cujos doadores recusam os custos gerais?»

Cita a distinção entre custos indiretos e custos partilhados imputados diretamente segundo uma chave de repartição documentada (tempo dedicado, área, número de projetos), as orientações do IASC de 2022 sobre os custos gerais dos parceiros locais e nacionais, a negociação baseada em dados de custos reais e a diversificação com fundos não consignados.

5. «Um doador pede-lhe que faça a triagem dos beneficiários face a listas de sanções. Como reage?»

Recorda que a triagem se aplica ao pessoal, aos fornecedores e aos parceiros, mas que a seleção das pessoas assistidas assenta nas necessidades segundo os princípios humanitários; menciona as isenções humanitárias (entre elas a resolução 2664 do Conselho de Segurança), consulta a direção e a sede, documenta a discussão e procura uma solução escrita com o doador.

6. «Qual é a primeira coisa que faz quando recebe um HIP ou uma estratégia de alocação?»

Extrai as prioridades geográficas e setoriais, os grupos visados, as modalidades privilegiadas, os montantes indicativos e as exigências técnicas do anexo, compara-os com a presença da organização e organiza depois uma troca com o doador e o cluster antes de qualquer redação.

Referências-chave

• Certificado de Parceria Humanitária 2021-2027, convenção de subvenção-tipo e orientações do Single Form: Comissão Europeia, Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (ECHO).
• Planos de Implementação Humanitária (HIP) e anexos técnicos anuais por país e região: ECHO.
• Código de Regulamentos Federais dos Estados Unidos, título 2, parte 200 (Uniform Guidance), revisão de 2024.
• Diretrizes mundiais dos fundos comuns de país (CBPF Global Guidelines) e manuais operacionais de cada fundo: OCHA.
• Quadro da abordagem harmonizada às transferências de fundos para os parceiros de implementação (HACT): Grupo das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável.
• Compromissos do Grand Bargain (2016) e quadro do Grand Bargain 2.0 (2021) sobre a localização e a qualidade do financiamento.
• Orientações do Comité Permanente Interagências (IASC) sobre a disponibilização de custos gerais aos parceiros locais e nacionais (2022).
• Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Prestação de Contas (CHS), versão de 2024.
• Resolução 2664 (2022) do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre as isenções humanitárias aos regimes de sanções.
• Trabalhos da ALNAP sobre o estado do sistema humanitário e da rede Development Initiatives sobre a ajuda humanitária mundial (Global Humanitarian Assistance Report).