Redigir uma proposta e um orçamento

1A nota conceptual

Em 2 a 4 páginas: o problema e as necessidades (com dados datados e com fonte), a população-alvo e o número de pessoas, o objetivo e os resultados esperados, as principais atividades, o valor acrescentado da sua organização (presença, acesso, experiência, parceiros), o orçamento estimado e a duração. O doador deve compreender em 5 minutos porquê vocês, porquê agora e porquê esta abordagem.

2A proposta completa

• Análise das necessidades: fontes (avaliações multissetoriais, plano de resposta humanitária, dados do cluster), grupos mais vulneráveis, desagregação por sexo, idade e deficiência.
• Lógica de intervenção: teoria da mudança e quadro lógico com indicadores, valores de base e metas (ver a formação MEAL).
• Metodologia de implementação: calendário, focalização, parceiros, coordenação com o cluster e as autoridades.
• Temas transversais: proteção, género, responsabilização, ambiente, não causar dano.
• Riscos e medidas de mitigação, incluindo a segurança e o acesso.
• Monitorização e avaliação e estratégia de saída ou de sustentabilidade.

Respeite rigorosamente o formato, o número de páginas e o prazo: uma proposta fora de prazo não é lida.

3O orçamento

• Custos diretos: pessoal do projeto, atividades, equipamentos, transporte, escritórios afetos ao projeto, monitorização e avaliação, visibilidade.
• Custos indiretos (custos de estrutura): uma percentagem fixada pelo doador. Para a ajuda humanitária da União Europeia, está limitada a 7 % dos custos diretos elegíveis.
• Cada linha tem uma unidade, uma quantidade, um custo unitário e uma duração, e uma percentagem de imputação se o recurso for partilhado entre projetos.
• A nota orçamental (budget narrative) justifica cada linha: porquê este custo, como foi calculado.
• Verifique a coerência: cada atividade da proposta tem custos, e cada custo serve uma atividade. Calcule o custo por beneficiário para avaliar a relação custo-eficácia.

4Organizar a produção de uma proposta: calendário retroativo e papéis

A qualidade de uma proposta depende menos do talento de um redator do que da organização do trabalho. As propostas rejeitadas são-no muitas vezes por razões evitáveis: orçamento e narrativa incoerentes, anexos em falta, dados desatualizados, submissão à última hora numa plataforma saturada. O método abaixo serve para um convite com um prazo de três semanas; comprime-se em cinco dias para uma alocação de emergência.

O calendário retroativo-tipo (prazo de 21 dias)

Submeter pelo menos 48 horas antes do prazo. As plataformas dos doadores ficam mais lentas nos últimos dias, as assinaturas eletrónicas expiram, as ligações no terreno falham. Uma proposta entregue um minuto atrasada é inadmissível, seja qual for a sua qualidade.

A matriz de papéis

A reunião de arranque da proposta

Dura uma a duas horas e fixa: a ideia central em três frases (problema, resposta, mudança esperada), as zonas e a população visada, a ordem de grandeza orçamental, os parceiros e o seu papel, as secções e os seus autores, os prazos internos, as regras de versão (um único ficheiro mestre, um nome de ficheiro normalizado com data e versão) e o canal de perguntas ao doador. Uma ata de uma página é enviada no próprio dia.

A regra dos números únicos

Antes de qualquer redação, a equipa fixa numa tabela de referência única os números-chave: número de pessoas visadas por sexo, idade e deficiência, número de agregados familiares, dimensão média dos agregados, quantidades por atividade, valor das transferências, duração, taxa de câmbio adotada. Todos os redatores utilizam esta tabela. Qualquer alteração passa pelo coordenador e é refletida na narrativa, no quadro lógico e no orçamento no mesmo dia.

5Escrever as secções que decidem a pontuação

Os avaliadores leem dezenas de propostas. Procuram provas, não intenções. Cada secção deve responder à pergunta implícita do doador: «Porque deveria eu financiar isto, com esta organização, agora?»

A análise de necessidades

• Fontes datadas e identificadas: panorama das necessidades humanitárias (HNO), avaliações multissetoriais, dados dos clusters, inquéritos nutricionais, monitorização de proteção, avaliações próprias da organização com o seu método e a sua amostra. Um dado com mais de doze meses deve ser justificado ou atualizado.
• Desagregação: por sexo, idade e deficiência (as perguntas do Washington Group são a referência para identificar a deficiência) e por estatuto (deslocados, retornados, comunidade de acolhimento).
• Diferença face às normas: exprimir as necessidades como uma diferença mensurável. Por exemplo, uma disponibilidade de 7 litros de água por pessoa e por dia contra o indicador Esfera de 15 litros; 1 latrina para 70 pessoas contra a meta Esfera de pelo menos 1 para 20 a médio prazo (1 para 50 na fase aguda).
• Análise das respostas existentes: quem faz o quê e onde (dados «3W/4W» do cluster), lacunas de cobertura, razões pelas quais a necessidade persiste.
• Voz das pessoas afetadas: prioridades expressas durante as consultas, diferenças entre mulheres, homens, jovens e pessoas idosas.

A contagem das pessoas visadas

É uma das fontes de erro mais frequentes. É preciso distinguir os beneficiários por atividade e os beneficiários únicos (uma mesma pessoa que recebe uma transferência e um kit de higiene só conta uma vez no total). O método: elaborar uma tabela atividade a atividade, estimar as sobreposições (por exemplo, todos os agregados beneficiários de transferências recebem também um kit) e depois calcular o total único. Indicar a dimensão média dos agregados utilizada e a sua fonte. O ECHO, o BHA e os fundos comuns pedem este total único; um total que se limita a somar as atividades é imediatamente detetado.

A lógica de intervenção

• Um objetivo específico único e realista, com indicadores de efeito mensuráveis, um valor de base e uma meta.
• Resultados que decorrem das necessidades analisadas, cada um com as suas atividades detalhadas: o quê, quanto, onde, para quem, por quem, quando.
• No ECHO, a utilização dos indicadores-chave de resultados (KRI) propostos pelo doador em cada setor é fortemente recomendada; facilitam a agregação e a comparação. O marcador de género e idade avalia a tomada em conta das diferenças de necessidades segundo o sexo e a idade, a adaptação da ajuda, a participação e os riscos; o marcador de resiliência avalia a análise de riscos, a redução da vulnerabilidade, o reforço das capacidades locais e as oportunidades de ligação com o desenvolvimento.
• Para as normas técnicas, citar com precisão a norma Esfera ou a norma complementar (Normas Mínimas para a Proteção da Criança na Ação Humanitária, Normas Mínimas da INEE para a educação, Normas Mínimas para a Recuperação Económica) com que as atividades estão em conformidade, e explicar qualquer desvio justificado pelo contexto.

Método de implementação e modalidades

Justificar a escolha da modalidade (em espécie, em numerário, vales, serviços) através de uma análise de viabilidade: funcionamento dos mercados, acesso físico e financeiro, preferências expressas, riscos de proteção, custo-eficiência. Para as transferências monetárias, explicar o cálculo do valor (cabaz mínimo de despesas e diferença coberta, recomendação do grupo de trabalho sobre transferências monetárias), a frequência, o mecanismo de pagamento e a gestão dos dados pessoais.

Riscos, acesso e segurança

Uma matriz de riscos útil apresenta para cada risco a sua probabilidade, o seu impacto, a sua medida de mitigação e o risco residual; abrange a segurança, o acesso, os riscos fiduciários (fraude, desvio), os riscos de proteção e de exploração e abuso sexuais, os riscos de mercado (inflação, rutura), os riscos ligados aos parceiros e os riscos reputacionais. Os doadores apreciam que uma organização reconheça os riscos residuais em vez de os declarar todos «baixos».

Prestação de contas, localização e saída

Descrever o mecanismo de queixas e de retorno de informação (canais, prazos de resposta, tratamento das queixas sensíveis), a participação nas decisões, o papel real dos parceiros locais (parte do orçamento, lugar na governação, custos gerais) e a estratégia de saída ou de transição (comités de gestão formados, ligações com os serviços técnicos ou a proteção social).

Teste de leitura rápida: um avaliador que lê apenas o resumo, a primeira frase de cada parágrafo e o quadro lógico deve compreender o projeto. Escrever parágrafos que comecem pela sua conclusão.

6Construir o orçamento passo a passo

Um orçamento não é um exercício contabilístico feito no fim: é a tradução em números do plano de trabalho. Constrói-se a partir das atividades e dos recursos, linha a linha, com pressupostos explícitos. O método seguinte aplica-se à maioria dos doadores; apenas a nomenclatura das rubricas e algumas regras de elegibilidade mudam.

Etapa 1: partir da lista das atividades e dos recursos

Para cada atividade do quadro lógico, listar o que é necessário: pessoas (quem, quantos meses, a que percentagem), bens (o quê, quanto, a que preço), serviços (prestadores, aluguer), deslocações e custos de apoio. As quantidades calculam-se a partir das normas: por exemplo, uma bomba manual para 500 pessoas no máximo segundo a Esfera, um kit de higiene por agregado familiar com reabastecimento consoante a duração, um agente comunitário para um número definido de agregados.

Etapa 2: fixar custos unitários defensáveis

• Salários: grelha salarial da organização em vigor, encargos sociais legais incluídos, ajustamento anual previsto se a grelha o contemplar.
• Bens: orçamentos de fornecedores recentes, preços dos contratos-quadro, preços de compras anteriores, dados de monitorização dos mercados; mencionar a fonte na nota orçamental.
• Taxa de câmbio: utilizar a taxa oficial prescrita pelo doador ou pela política da organização na data de preparação, mencioná-la e antecipar o efeito de uma depreciação sobre os custos locais.
• Inflação: em contexto de inflação elevada, aplicar uma taxa previsional justificada às linhas de custos locais do segundo ano ou do segundo semestre.

Etapa 3: imputar corretamente os custos partilhados

Um recurso que serve vários projetos (coordenador, contabilista, renda, veículo) é imputado segundo uma chave de repartição documentada e verificável: tempo efetivamente dedicado (folhas de horas), área ocupada, quilómetros percorridos, número de pessoas. A percentagem inscrita no orçamento deve corresponder à realidade posterior: um auditor compara as folhas de horas e as imputações. Duas regras absolutas: a soma das imputações de um mesmo recurso nunca ultrapassa 100%, e um custo não pode ser imputado simultaneamente como direto e nos custos indiretos.

Etapa 4: distinguir custos diretos, custos indiretos e custos não elegíveis

Etapa 5: tratar o cofinanciamento e as contribuições

Se o doador exigir cofinanciamento, é preciso indicar a sua fonte (fundos próprios, outro doador), o montante e as linhas abrangidas. Um cofinanciamento de outro doador impõe que as mesmas despesas não sejam declaradas duas vezes: prevê-se desde o orçamento uma repartição clara por linha ou por percentagem. As contribuições em espécie (instalações cedidas por um município, voluntariado) só são aceites se o doador o autorizar e se a sua valorização estiver documentada.

Etapa 6: redigir a nota orçamental

Para cada linha: a descrição, a ligação com a atividade ou o resultado, o cálculo (unidade, quantidade, custo unitário, duração, percentagem), a fonte do preço e qualquer justificação de um custo elevado ou invulgar. Uma nota orçamental de qualidade permite a um avaliador refazer cada cálculo sem fazer perguntas.

Etapa 7: calcular os rácios de controlo

• Custo por pessoa ou por agregado familiar alcançado (beneficiários únicos), a comparar com projetos semelhantes e com as referências do cluster.
• Peso dos custos de pessoal nos custos diretos, a justificar se parecer elevado para a modalidade.
• Parte da ajuda que chega diretamente às pessoas (valor das transferências, dos kits, dos serviços).
• Para as transferências monetárias, o rácio custo-transferência: custos da componente monetária excluindo as transferências, divididos pelo valor das transferências. Diminui fortemente com a escala e a repetição dos pagamentos.

7Exemplo completo: orçamento e nota orçamental de um projeto de transferências monetárias e ASH

Contexto fictício: a ONG «Terre Commune» prepara uma proposta de 12 meses para o distrito de Kalembo, onde 14 000 pessoas deslocadas vivem em dois sítios e em famílias de acolhimento. A avaliação multissetorial mostra uma disponibilidade média de 7 litros de água por pessoa e por dia, um recurso massivo ao endividamento e à redução das refeições, e mercados funcionais. O grupo de trabalho sobre transferências monetárias fixou o cabaz mínimo de despesas (MEB) em 170 USD por mês para um agregado familiar de seis pessoas e recomenda cobrir cerca de 50% da diferença, ou seja, 85 USD por mês.

Os números de referência fixados no arranque

• Transferências monetárias multiusos: 1 200 agregados familiares durante 3 meses, 85 USD por mês, por dinheiro móvel.
• Kits de higiene: 1 500 agregados (os 1 200 agregados das transferências e 300 agregados de acolhimento muito vulneráveis).
• Reabilitação de 10 furos equipados com bombas manuais, ou seja, uma capacidade teórica de 5 000 pessoas segundo o limiar Esfera de 500 pessoas por bomba.
• Dimensão média dos agregados: 6 pessoas (registo dos sítios). Beneficiários únicos: 1 500 agregados, ou seja, 9 000 pessoas, uma vez que os utilizadores dos furos fazem parte destes agregados.

O orçamento detalhado (USD)

Excertos da nota orçamental

• 1.4 Agentes comunitários: 12 agentes (6 mulheres e 6 homens), ou seja, um agente para 125 agregados familiares, encarregados da verificação do registo, da sensibilização para a higiene, do encaminhamento para o mecanismo de queixas e do acompanhamento dos agregados sem telefone. Salário segundo a grelha da organização (escalão 2), encargos sociais incluídos.
• 1.7 Coordenador de país a 10%: supervisão estratégica, representação junto das autoridades e dos doadores. A percentagem corresponde à repartição do tempo de trabalho entre os oito projetos do escritório, documentada por folhas de horas mensais.
• 2.1 Transferências: valor fixado em 50% do cabaz mínimo de despesas segundo a recomendação do grupo de trabalho sobre transferências monetárias do distrito; três pagamentos mensais para cobrir o período de escassez; ajustamento possível se a monitorização dos preços revelar um aumento superior a 10% do cabaz, após acordo do doador.
• 3.1 Furos: custo médio resultante de três orçamentos de fornecedores e do custo das reabilitações realizadas no ano passado na mesma zona (substituição da coluna, da bomba, da plataforma e do sistema de drenagem, desinfeção e análise).
• 5.1 Aluguer de veículos: o aluguer é preferido à compra, por ser menos dispendioso em 12 meses e sem problemas de transferência dos ativos no fim do projeto.

Os rácios de controlo

O que a revisão cruzada corrigiu

A primeira versão previa a compra de dois veículos (64 000 USD), kits de higiene para 1 200 agregados quando a narrativa anunciava 1 500, e um total de beneficiários de 16 200 pessoas obtido somando as atividades. A revisão substituiu a compra pelo aluguer, alinhou as quantidades com a tabela de referência e recalculou os beneficiários únicos para 9 000 pessoas. Acrescentou também a linha de análises da qualidade da água, ausente do orçamento embora o indicador constasse do quadro lógico.

Um orçamento defensável reconhece-se por três coisas: cada linha remete para uma atividade, cada montante se recalcula a partir da nota orçamental, e os rácios foram calculados e comentados antes de o avaliador o fazer.

8Controlo de qualidade: a grelha do revisor e os erros que saem caros

Antes da submissão, uma pessoa que não escreveu a proposta revê-a com a grelha de avaliação do doador e depois com a grelha de coerência abaixo. Os fundos comuns de país avaliam tipicamente a pertinência estratégica, a lógica e a qualidade técnica, a relação custo-eficácia, a gestão e a monitorização, a integração dos temas transversais e a capacidade do parceiro; o ECHO examina a pertinência face ao HIP, a qualidade da análise de necessidades, a lógica de intervenção, a viabilidade, a relação custo-eficácia e os marcadores.

Grelha de coerência

Os erros frequentes

• O «copiar-colar» de uma proposta anterior: o nome de outro distrito ou de outro doador esquecido no texto destrói imediatamente a credibilidade.
• O calendário irrealista: prever furos durante a estação das chuvas, compras internacionais num mês ou o recrutamento de toda a equipa em duas semanas.
• As linhas de montante fixo («diversos», «imprevistos», «logística: 20 000»): a maioria dos doadores humanitários recusa as reservas para imprevistos e exige um detalhe.
• O pessoal a 100% em todo o lado: imputar a mesma pessoa a 100% em vários projetos conduz a uma rejeição certa na auditoria.
• O orçamento subavaliado para ganhar: um custo unitário irrealista paga-se durante a implementação com atividades reduzidas, adendas e uma relação deteriorada com o doador.
• Os temas transversais decorativos: uma secção de género que não se traduz em nenhuma atividade, nenhum indicador desagregado nem nenhum custo.
• O parceiro local invisível: mencionado no texto, ausente do orçamento e da governação.

Responder às perguntas do doador

Após a submissão, a maioria dos doadores envia perguntas ou pedidos de revisão com um prazo curto. Boas práticas: responder ponto por ponto numa tabela (pergunta, resposta, alteração e respetiva localização no documento), submeter uma versão revista com as alterações visíveis, manter a coerência entre todos os documentos e nunca aceitar uma redução do orçamento sem reduzir proporcionalmente as metas ou as atividades, explicando-o.

9Adaptar a proposta e o orçamento ao contexto

Especificidades de alguns doadores

• ECHO: Single Form em linha, lógica de intervenção com objetivo principal, objetivo específico e resultados; indicadores-chave de resultados; marcadores de género e idade e de resiliência; justificação detalhada das escolhas de modalidades; exigências de visibilidade. O orçamento é apresentado segundo a estrutura da convenção de subvenção e os custos indiretos têm um teto de 7%.
• Doadores norte-americanos: orçamento detalhado e nota justificativa segundo as categorias de custos federais (pessoal, benefícios sociais, deslocações, equipamento, consumíveis, contratos, outros, custos indiretos); cumprimento da Uniform Guidance; indicadores normalizados do doador; planos de monitorização e de salvaguarda.
• Fundos comuns de país: proposta e orçamento no sistema de gestão de subvenções do fundo, alinhados com a estratégia de alocação; 7% de custos de apoio no máximo; revisão técnica pelos clusters e revisão financeira pela unidade de gestão do fundo.
• Agências da ONU: documento de programa negociado com a agência, muitas vezes segundo os seus próprios modelos; verificar o que está incluído nos custos de apoio e o que pode ser imputado diretamente.

A melhor adaptação ao contexto é visível no orçamento: um projeto em zona de insegurança sem linha de segurança, ou um projeto em gestão remota sem orçamento de controlo por terceiros, perde a credibilidade aos olhos de um avaliador experiente.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Tem 10 dias para submeter uma proposta. Como se organiza?»

Uma resposta sólida descreve um calendário retroativo com uma margem de 48 horas, uma reunião de arranque, a fixação dos números de referência, a distribuição das secções com prazos, um orçamento construído em paralelo com a narrativa a partir das atividades, uma revisão cruzada de coerência e uma revisão externa com a grelha do doador.

2. «Como calcula o número de beneficiários de um projeto multissetorial?»

O candidato distingue os beneficiários por atividade e os beneficiários únicos, explica a estimativa das sobreposições, a dimensão dos agregados familiares e a sua fonte, a desagregação por sexo, idade e deficiência, e recorda que os doadores agregam estes números a nível nacional, daí a exigência de evitar a dupla contagem.

3. «O doador pede para reduzir o orçamento em 20%. O que faz?»

Analisa as linhas, propõe cenários (redução das metas, da zona, da duração ou de uma componente), protege as funções essenciais (monitorização, prestação de contas, segurança), reduz os resultados em conformidade no quadro lógico e na narrativa e explica os efeitos ao doador. Recusa uma redução dos custos sem redução dos compromissos.

4. «Que diferença faz entre um custo direto partilhado e um custo indireto?»

Explica que o custo direto partilhado é imputado ao projeto segundo uma chave de repartição documentada e justificável por documentos comprovativos, ao passo que o custo indireto cobre as funções gerais da organização através de uma percentagem com teto ou negociada; um mesmo custo não pode figurar nas duas categorias.

5. «Como justifica o valor de uma transferência monetária?»

Cita o cabaz mínimo de despesas, a análise da diferença que os agregados não conseguem cobrir, a recomendação do grupo de trabalho sobre transferências monetárias, a frequência e a duração, a monitorização dos preços e o mecanismo de ajustamento, bem como o cálculo do rácio custo-transferência.

6. «O que observa um avaliador em primeiro lugar num orçamento?»

O total e a sua coerência com a escala do projeto e a capacidade da organização, o custo por beneficiário, o peso do pessoal e dos custos de apoio, a presença de linhas de montante fixo, os equipamentos dispendiosos e a correspondência entre atividades e linhas.

Referências-chave

• Manual Esfera (edição de 2018): Carta Humanitária, Princípios de Proteção, Norma Humanitária Fundamental e normas mínimas por setor.
• Normas da parceria Esfera: Normas Mínimas para a Proteção da Criança na Ação Humanitária, Normas Mínimas da INEE para a Educação, Normas Mínimas para a Recuperação Económica, Normas e Diretrizes de Emergência para a Pecuária (LEGS).
• Single Form, guia de utilização e orientações sobre os indicadores-chave de resultados, o marcador de género e idade e o marcador de resiliência: ECHO.
• Código de Regulamentos Federais dos Estados Unidos, título 2, parte 200, e diretrizes de candidatura do doador humanitário norte-americano em vigor.
• Diretrizes mundiais e manuais operacionais dos fundos comuns de país: OCHA.
• Perguntas do Washington Group sobre deficiência e Diretrizes do IASC sobre a Inclusão das Pessoas com Deficiência na Ação Humanitária (2019).
• Ferramentas da Cash Learning Partnership (CALP Network) sobre o cabaz mínimo de despesas e a análise de custo-eficiência das transferências monetárias.
• Guia PMD Pro (gestão de projetos para profissionais do desenvolvimento): capítulos sobre a conceção e a orçamentação.