Integrar e responder

1A integração transversal da proteção

A integração transversal da proteção (protection mainstreaming) consiste em aplicar princípios de proteção em todos os programas, qualquer que seja o setor. O Cluster Global de Proteção retém quatro elementos:

• Segurança e dignidade, evitar causar dano: prevenir e reduzir os efeitos negativos da intervenção. Exemplos: latrinas separadas por sexo, iluminadas e trancáveis por dentro, a menos de 50 m dos abrigos segundo o Esfera; distribuições terminadas antes do anoitecer.
• Acesso significativo: um acesso sem obstáculos, proporcional às necessidades e sem discriminação, com atenção às pessoas com deficiência, idosas, isoladas ou sem documentos.
• Responsabilização: mecanismos para que as pessoas deem a sua opinião, apresentem queixa e recebam resposta, incluindo canais confidenciais para a exploração e o abuso sexuais.
• Participação e empoderamento: associar as pessoas à conceção e ao acompanhamento, reforçar as suas próprias capacidades de proteção.

Os quatro Princípios de proteção do Esfera vão no mesmo sentido: melhorar a segurança, a dignidade e os direitos e evitar expor as pessoas a novos danos; garantir o acesso à assistência segundo as necessidades; ajudar a recuperar dos efeitos da violência; ajudar a fazer valer os seus direitos.

2As Normas profissionais do CICV

As Normas profissionais para as atividades de proteção, publicadas pelo CICV (terceira edição, 2018) na sequência de uma consulta com as agências das Nações Unidas, as ONG e as organizações de defesa dos direitos humanos, fixam exigências mínimas comuns. As mais estruturantes:

• Colocar as pessoas e a prevenção dos danos no centro: cada atividade é avaliada segundo os seus riscos para as pessoas em causa.
• Agir segundo os princípios de humanidade, imparcialidade e não discriminação, e definir claramente os seus objetivos e o seu modo de ação.
• Basear a estratégia numa análise regularmente atualizada, e procurar a complementaridade com os outros atores em vez da duplicação.
• Gerir os dados pessoais e as informações sensíveis com rigor: finalidade, segurança, partilha limitada e protegida.
• Dispor das competências profissionais necessárias: formação, supervisão, apoio ao pessoal exposto a relatos traumáticos.

3Assistência individual de proteção e encaminhamento

A assistência individual de proteção responde a uma situação precisa que expõe uma pessoa ou um agregado familiar a um risco: transferência monetária pontual para evitar um despejo ou a retirada de uma criança da escola, produto de apoio para uma pessoa com deficiência, acompanhamento jurídico, transporte para um serviço. Assenta numa avaliação individual, num plano de ação, num acompanhamento e num encerramento documentado, muitas vezes no quadro da gestão de casos de proteção.

O encaminhamento seguro pressupõe um mapeamento atualizado dos serviços (quem faz o quê, onde, com que critérios), o consentimento da pessoa, a partilha do mínimo de informação e a verificação de que o serviço foi efetivamente recebido. Para as sobreviventes de VBG, aplica-se a abordagem centrada na sobrevivente: segurança, confidencialidade, respeito pelas escolhas, não discriminação. Qualquer membro do pessoal deve saber prestar os primeiros socorros psicológicos e encaminhar, mesmo sem ser especialista.

4Documentação civil, HTP e ação contra as minas

A documentação civil (certidão de nascimento, bilhete de identidade, certidão de casamento ou de óbito) condiciona o acesso aos serviços, à liberdade de circulação, à herança e às soluções duradouras. As respostas: informação jurídica, acompanhamento nos procedimentos, audiências itinerantes, advocacia pela gratuitidade e pelo registo tardio dos nascimentos.

A habitação, terra e propriedade (HTP) diz respeito à segurança da posse, aos despejos forçados, à ocupação secundária dos bens dos deslocados, aos direitos das mulheres a herdar e a possuir e aos litígios fundiários. Os Princípios Pinheiro (2005) consagram o direito à restituição. Na prática: contratos de arrendamento escritos, mediação dos litígios, verificação fundiária antes de qualquer construção de abrigo.

A ação contra as minas compreende cinco pilares: desminagem humanitária, educação sobre os riscos dos engenhos explosivos, assistência às vítimas, destruição dos arsenais e advocacia, nomeadamente pela Convenção de Otava (1997). As mensagens-chave de sensibilização: não tocar, não se aproximar, marcar se possível sem tocar, voltar pelo mesmo caminho e assinalar às autoridades ou aos operadores de desminagem. Nenhum humanitário não especializado manipula nem desloca um engenho.

5Conduzir uma auditoria de integração da proteção e uma auditoria de segurança

A integração transversal da proteção não se decreta numa proposta: verifica-se no terreno. São utilizadas duas ferramentas complementares: a auditoria de integração da proteção, que examina um programa setorial à luz dos quatro elementos, e a auditoria de segurança (safety audit), método de observação dos locais oriundo das práticas de prevenção da VBG, que identifica os fatores de risco físicos num local ou num bairro.

Auditoria de integração: o método

1. Preparar (1 a 2 dias): escolher o programa, ler a proposta, o quadro lógico e os relatórios; constituir uma equipa mista (um especialista em proteção e um especialista do setor em causa, idealmente uma mulher e um homem).
2. Observar (1 a 2 dias): visita aos locais de atividade (distribuição, ponto de água, centro de saúde, escola), com uma grelha por elemento.
3. Consultar: 4 a 6 grupos de discussão com os utilizadores, separados por sexo e idade, incluindo pessoas com deficiência e pessoas idosas; entrevistas com o pessoal e os comités.
4. Analisar os mecanismos: critérios de direcionamento e listas, mecanismo de queixas e de feedback, código de conduta e formação do pessoal em prevenção da exploração e do abuso sexuais (PEAS).
5. Restituir à equipa do programa com um plano de ação priorizado: medidas imediatas (menos de um mês, sem custo), medidas a orçamentar, medidas a levar ao cluster setorial.
6. Acompanhar a implementação aos três meses.

Referências quantitativas úteis (Manual Esfera 2018 e práticas reconhecidas)

Grelha de auditoria de integração (extrato)

Auditoria de segurança de um local: pontos a observar

• Iluminação dos trajetos para as latrinas, os chuveiros e os pontos de água; zonas de sombra.
• Localização dos abrigos dos agregados familiares chefiados por mulheres, das crianças não acompanhadas, das pessoas idosas isoladas.
• Presença de homens armados, de pontos de venda de bebidas alcoólicas, de locais de ajuntamento noturno.
• Distâncias a pé até aos serviços e às zonas de recolha de combustível.
• Acessibilidade física (rampas, percursos, latrinas adaptadas).
• Presença e visibilidade de pessoal feminino nos serviços.

A auditoria é conduzida durante o dia e ao fim da tarde, envolvendo mulheres e raparigas adolescentes do local, e as suas conclusões são partilhadas com a gestão do local e com os setores em causa sob a forma de recomendações, nunca sob a forma de uma lista de incidentes.

As Diretrizes do IASC para a Integração de Intervenções contra a Violência Baseada no Género na Ação Humanitária (2015) fornecem, setor a setor, ações de redução dos riscos: são a referência mais operacional para a auditoria dos programas não especializados.

O compromisso de responsabilização: a Norma Humanitária Fundamental

A Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS), revista em 2024, estrutura nove compromissos para com as pessoas e as comunidades, nomeadamente a segurança e o respeito pelos direitos, o acesso a mecanismos de queixa seguros e reativos, e a participação nas decisões. As organizações certificadas ou verificadas segundo a CHS devem demonstrar que os seus programas aplicam esses compromissos: a auditoria de integração da proteção fornece uma parte das provas esperadas.

6A gestão de casos e a assistência individual de proteção em pormenor

A gestão de casos de proteção é um método estruturado de acompanhamento individual de uma pessoa ou de uma família exposta a um risco de proteção, por um assistente social ou um gestor de casos formado, que avalia a situação, elabora um plano com a pessoa, coordena os serviços e assegura o acompanhamento até ao encerramento. Distingue-se do simples encaminhamento pela sua continuidade e pela responsabilidade pelo processo. Para as crianças e para as sobreviventes de VBG, aplicam-se quadros específicos (diretrizes interagências de gestão de casos de proteção da criança, diretrizes interagências de gestão de casos de VBG), implementados por atores especializados.

As etapas da gestão de casos

Estes prazos correspondem às práticas difundidas pelas diretrizes interagências; cada operação fixa-os nos seus procedimentos operacionais padrão.

Cargas de trabalho e supervisão

• Um gestor de casos acompanha geralmente entre 15 e 25 processos ativos, menos se os casos forem complexos ou as distâncias grandes.
• Um supervisor enquadra 5 a 6 gestores de casos, com supervisão individual pelo menos mensal e revisão semanal dos processos de risco elevado.
• Os processos são codificados; a correspondência entre código e identidade é guardada separadamente, com acesso limitado.

A assistência individual de proteção (AIP)

A AIP é uma prestação em espécie, em numerário ou sob a forma de serviços, concedida no âmbito de um plano de gestão de casos para reduzir um risco concreto. As transferências monetárias para a proteção seguem as orientações do grupo de trabalho do GPC sobre transferências monetárias e da Cash Learning Partnership (CALP). Regras básicas:

• Ligação ao risco: cada assistência responde a um risco identificado na avaliação (exemplo: pagar dois meses de renda em atraso para evitar o despejo iminente de uma mulher sozinha com filhos).
• Montante justificado: baseado no custo real da necessidade (orçamento, renda, custas processuais), dentro de uma tabela validada pela organização e harmonizada tanto quanto possível ao nível do cluster.
• Duração limitada: pontual ou durante alguns meses, com uma estratégia de transição (meios de subsistência, programa de transferências regulares, proteção social).
• Análise do risco da própria assistência: um pagamento pode expor a pessoa (roubo, pressão familiar, inveja); a modalidade de entrega é escolhida com ela.
• Controlo: dupla validação (gestor de casos e supervisor); verificação da utilização sem intrusão; rastreabilidade financeira conforme às regras dos doadores, sem expor a identidade das pessoas nos documentos contabilísticos partilhados.

O encaminhamento seguro: os procedimentos operacionais padrão

Os procedimentos de encaminhamento de uma zona precisam, para cada tipo de necessidade: o serviço competente, o ponto focal, os critérios de elegibilidade, as modalidades de contacto, o formulário, o consentimento exigido e o prazo de resposta esperado. São validados pelo cluster e pelas suas AdR, atualizados pelo menos de três em três meses e difundidos a todos os setores. Um bom sistema acompanha a taxa de encaminhamentos que receberam resposta (objetivo frequentemente fixado em mais de 80 %) e o prazo médio de atendimento.

O encaminhamento não é uma transferência de responsabilidade: a organização que encaminha verifica, com o acordo da pessoa, que o serviço foi efetivamente recebido. Um encaminhamento sem acompanhamento é uma das principais causas de perda de confiança das comunidades.

7Exemplo completo: um programa de assistência individual de proteção em Selbara

Este caso fictício apresenta a conceção e os primeiros seis meses de um programa de gestão de casos com assistência individual numa cidade média que acolhe PDI.

Contexto e conceção

A cidade de Selbara acolhe 31 000 PDI, na sua maioria em casas arrendadas ou em casa de familiares. A monitorização fez sobressair três riscos prioritários: despejos de arrendatários deslocados, trabalho perigoso de crianças para compensar a perda de rendimentos, e ausência de documentos que expõe a detenções. A ONG Arcadis Solidarité (fictícia) obtém um financiamento de 12 meses para uma equipa de 6 gestores de casos, 1 supervisor, 1 jurista e 1 assistente de gestão da informação. Objetivo: 300 processos abertos no ano, dos quais 70 % encerrados com redução do risco.

Tabela de assistência individual (validada com o grupo de trabalho de transferências monetárias do cluster)

O percurso de um processo (anonimizado e fictício)

Processo SEL-0147. Uma mulher de 34 anos, deslocada há 14 meses, com três filhos de 4, 9 e 12 anos, é encaminhada por uma equipa de abrigo depois de ter recebido um ultimato de despejo no prazo de 10 dias por quatro meses de renda em atraso (200 unidades). O filho de 12 anos trabalha numa obra há dois meses.

• Dia 1: contacto pela gestora de casos, consentimento, avaliação. Risco avaliado como elevado (despejo iminente, criança em trabalho perigoso).
• Dia 3: plano de ação acordado: mediação com o proprietário; pagamento de 3 meses de rendas em atraso (180) contra um contrato de arrendamento escrito de 6 meses; encaminhamento da criança para a proteção da criança e reinscrição escolar; encaminhamento para um programa de atividades geradoras de rendimento; pedido de certidões de nascimento para os dois filhos mais novos.
• Dia 6: mediação bem-sucedida, contrato assinado; pagamento por transferência móvel ao proprietário com o acordo da arrendatária.
• Semana 3: a criança é inscrita na escola; apoio de 60 por mês durante 3 meses, pago à mãe.
• Mês 2: inscrição no programa de meios de subsistência; certidões de nascimento obtidas numa audiência móvel.
• Mês 4: visita de acompanhamento: renda paga dois meses seguidos, criança escolarizada, rendimento regular modesto. Risco avaliado como baixo.
• Mês 5: encerramento com entrevista, informação sobre a possibilidade de voltar.

Custo direto da assistência para este processo: 180 + 180 + 22 (documentos) = 382 unidades, às quais acrescem o tempo de pessoal e a mediação.

Balanço aos seis meses

Lições retiradas pela equipa

• O pagamento das rendas em atraso só é eficaz com um contrato de arrendamento escrito e uma mediação; sem isso, os despejos recomeçam ao fim de dois a três meses.
• O apoio de três meses para o trabalho infantil é demasiado curto quando a transição para os meios de subsistência se atrasa: prever uma prorrogação possível por decisão do supervisor.
• A ausência de serviços de saúde mental é uma lacuna a levar ao cluster e ao setor da saúde, e não a colmatar de forma improvisada ao nível dos gestores de casos.

Um programa de assistência individual avalia-se pela redução documentada do risco no encerramento e alguns meses depois, e não pelo montante distribuído. A rastreabilidade de cada decisão (risco, plano, montante, validação) é também o que o auditor do doador vai verificar.

8Documentação civil, HTP e ação contra as minas: métodos operacionais

Organizar audiências móveis para o registo tardio de nascimentos

1. Análise jurídica: prazos legais de declaração, procedimento de sentença supletiva ou de registo tardio, custos, documentos exigidos, competência territorial dos tribunais.
2. Acordo com as autoridades judiciais: presidente do tribunal, procurador, registo civil; protocolo escrito que fixa as datas, os locais, os custos suportados (transporte e ajudas de custo dos magistrados e oficiais de justiça segundo as tabelas legais, material), o número de processos por sessão.
3. Pré-identificação e constituição dos processos: sessões de informação, recolha dos documentos (testemunhos, boletins de vacinação, atestados), pré-verificação por parajuristas. Contar 3 a 6 semanas.
4. Audiência: uma sessão de dois a três dias pode tratar 300 a 600 processos, consoante as jurisdições.
5. Transcrição e entrega: transcrição nos registos do registo civil e posterior entrega das certidões às famílias, muitas vezes a fase mais longa e mais negligenciada.
6. Acompanhamento: verificar que as certidões são efetivamente reconhecidas pelas escolas, pelos serviços e pelas autoridades.

O custo por certidão obtida varia muito consoante os países; um acompanhamento do custo unitário permite comparar as abordagens e negociar a gratuitidade ou reduções com as autoridades.

HTP: verificação fundiária antes de qualquer construção de abrigo

As orientações do cluster de Abrigo e da AdR de HTP sobre a diligência devida em matéria de segurança da posse precisam estas etapas. A exigência nem sempre é um título formal, que pode ser inacessível: é uma segurança da posse suficiente para a duração da intervenção, atestada por provas razoáveis.

Ação contra as minas: o que faz um ator não especializado

• Integrar a educação sobre o risco de engenhos explosivos (EORE) nos seus programas, apoiando-se em operadores acreditados e nas mensagens validadas pela autoridade nacional ou pela AdR, em conformidade com as Normas Internacionais de Ação contra as Minas (IMAS 12.10 sobre a educação sobre o risco).
• Formar o seu pessoal: a sensibilização para os riscos dos engenhos explosivos destinada ao pessoal humanitário é um pré-requisito nas zonas contaminadas; os itinerários e os locais de atividade são verificados junto do operador de desminagem.
• Assinalar os engenhos observados, com a posição aproximada e a descrição, ao ponto focal da AdR ou à autoridade nacional, sem se aproximar.
• Encaminhar as vítimas para a assistência às vítimas (cuidados de emergência, reabilitação, próteses e ortóteses, apoio psicossocial, inclusão económica), que decorre também dos direitos das pessoas com deficiência.
• Coordenar antes de qualquer regresso: nenhuma promoção do regresso para uma zona não inquirida; pedido de inquérito não técnico sobre as zonas de regresso, as terras agrícolas e os pontos de água.

Os três domínios (documentação, HTP, ação contra as minas) condicionam diretamente as soluções duradouras: um plano de regresso que não integre a verificação dos bens, a documentação e a descontaminação não é um plano de proteção.

9Aplicar as Normas Profissionais do CICV: autoavaliação de um programa

As Normas Profissionais prestam-se a uma autoavaliação anual de um programa de proteção. O exercício leva um dia em seminário com a equipa e alimenta o plano de melhoria e as respostas aos doadores. A grelha abaixo retoma os seus principais domínios.

A escala: 0 = inexistente, 1 = existente mas não aplicado, 2 = aplicado parcialmente, 3 = aplicado e verificado. Qualquer nota de 0 ou 1 nos domínios «princípios gerais» e «gestão dos dados» exige uma ação corretiva no prazo de um mês.

Erros frequentes e expectativas dos doadores para a resposta

Os doadores (DG ECHO, BHA, fundos comuns) verificam nomeadamente: o marcador de género e idade, a existência de uma análise dos riscos ligados ao programa, o mecanismo de queixas e o dispositivo de PEAS, a coerência dos montantes de assistência individual com as tabelas do cluster, e a rastreabilidade das decisões sem exposição dos dados pessoais nos relatórios financeiros.

Variações consoante o contexto

• Emergência súbita: prioridade ao encaminhamento e à ajuda de emergência; gestão de casos simplificada; identificação das crianças separadas desde os primeiros dias.
• Crise prolongada: gestão de casos completa, ligações com a proteção social nacional, documentação civil e HTP no centro das soluções.
• Campo: coordenação estreita com a gestão do local; auditorias de segurança regulares; serviços concentrados.
• Meio urbano: identificação através dos serviços municipais, das escolas e das associações; transferências monetárias mais pertinentes; riscos ligados ao arrendamento predominantes.
• Gestão à distância: gestão de casos limitada aos parceiros que dispõem de supervisores qualificados; supervisão à distância estruturada; nunca processos nominativos transmitidos por aplicações de mensagens.
• Parceiros com capacidade limitada: começar pelo encaminhamento e pela integração da proteção antes da gestão de casos; acompanhar a transição para a gestão de casos com mentoria.

Perguntas de entrevista

Referências essenciais

• Global Protection Cluster, caixa de ferramentas sobre a integração transversal da proteção.
• Projeto Esfera, O Manual Esfera, edição de 2018 (princípios de proteção, normas de WASH, abrigo, saúde).
• CHS Alliance, Groupe URD e Projeto Esfera, Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização, edição de 2024.
• IASC, Diretrizes para a Integração de Intervenções contra a Violência Baseada no Género na Ação Humanitária, 2015.
• CICV, Normas Profissionais para as Atividades de Proteção, terceira edição, 2018.
• Grupo de trabalho interagências sobre gestão de casos, Diretrizes Interagências para a Gestão de Casos de Proteção da Criança; Diretrizes Interagências sobre a Gestão de Casos de VBG.
• Global Protection Cluster, orientações sobre a gestão de casos de proteção e sobre as transferências monetárias na proteção; recursos da CALP.
• Grupo de Trabalho Interagências sobre Saúde Reprodutiva em Situações de Crise, Pacote Mínimo de Serviços Iniciais para a Saúde Sexual e Reprodutiva.
• Nações Unidas, Princípios sobre a Restituição de Habitações e Propriedades a Refugiados e Pessoas Deslocadas (Princípios Pinheiro), 2005.
• Serviço de Ação contra as Minas das Nações Unidas, Normas Internacionais de Ação contra as Minas (IMAS), incluindo a IMAS 12.10.
• IASC, Diretrizes sobre a Inclusão das Pessoas com Deficiência na Ação Humanitária, 2019.