Compreender a proteção

1Definir a proteção

A definição adotada pelo Comité Permanente Interagências (IASC) em 1999, e retomada na sua Política sobre a proteção na ação humanitária de 2016, é a referência comum: a proteção abrange todas as atividades destinadas a obter o pleno respeito pelos direitos da pessoa, em conformidade com a letra e o espírito dos ramos do direito pertinentes.

São mobilizados três ramos do direito: o direito internacional dos direitos humanos, que se aplica em todas as circunstâncias; o direito internacional humanitário, que regula a condução das hostilidades e protege as pessoas que não participam ou deixaram de participar nos combates; o direito internacional dos refugiados (Convenção de 1951 e Protocolo de 1967). Acrescem os instrumentos regionais, como a Convenção de Kampala da União Africana para as pessoas deslocadas internamente, e o direito nacional.

A proteção não é uma lista de atividades: é um resultado. Uma intervenção é protetora se reduz concretamente o risco que as pessoas correm: menos violência, coação, privação deliberada ou exploração. O Estado tem a responsabilidade primária de proteger a sua população; os humanitários apoiam, recordam e, em último recurso, substituem.

2A centralidade da proteção

Em 2013, os responsáveis do IASC afirmaram que a proteção deve estar no centro da ação humanitária. A Política de 2016 tira daí as consequências: a proteção não é assunto exclusivo do cluster Proteção, envolve o coordenador humanitário, a equipa humanitária de país (EHP) e todos os setores.

• A EHP adota uma estratégia de proteção que fixa alguns riscos prioritários e resultados coletivos.
• Cada setor identifica os riscos que os seus próprios programas podem criar ou reduzir.
• A análise de proteção alimenta o panorama das necessidades humanitárias e o plano de resposta.

Distinguem-se frequentemente três tipos de atividades, ilustrados pelo « modelo do ovo »: as ações reativas, que fazem cessar ou previnem uma violação em curso; as ações corretivas, que ajudam as pessoas a recuperar (cuidados, documentação, reparação); a construção de um ambiente favorável ao respeito pelos direitos (leis, práticas, normas sociais).

3A equação do risco de proteção

A análise de proteção assenta numa equação simples, utilizada pelo Cluster Global de Proteção: Risco = Ameaça × Vulnerabilidade / Capacidades.

• Ameaça: uma ação humana, uma política ou uma prática que causa dano (violência, coação, privação deliberada). Descreve-se o autor, o seu comportamento, a sua motivação: por exemplo « homens armados extorquem as mulheres que apanham lenha a mais de 3 km do local ».
• Vulnerabilidade: as características e circunstâncias que expõem certas pessoas mais a essa ameaça (idade, género, deficiência, estatuto, falta de documentos, isolamento). A vulnerabilidade não é um rótulo permanente: depende da ameaça.
• Capacidades: os recursos, competências e estratégias das pessoas e das comunidades para evitar a ameaça ou limitar os seus efeitos (deslocações em grupo, comités de vigilância, redes sociais, saberes).

Uma resposta de proteção atua sobre pelo menos um dos três termos: reduzir a ameaça (diálogo com os portadores de armas, advocacia), reduzir a exposição (combustível fornecido, iluminação, documentação) ou reforçar as capacidades, sem nunca transferir o risco para outras pessoas.

4Os atores e o cluster Proteção

O Cluster Global de Proteção é liderado pelo ACNUR. A nível do país, o cluster Proteção coordena a análise, as normas, o mapeamento dos serviços e a advocacia comum. Inclui quatro áreas de responsabilidade (AdR) dotadas das suas próprias coordenações:

• Violência baseada no género (VBG), sob a liderança do UNFPA.
• Proteção da criança, sob a liderança da UNICEF.
• Habitação, terra e propriedade (HTP), com o Conselho Norueguês para os Refugiados como líder.
• Ação contra as minas, sob a liderança do Serviço de Ação contra as Minas das Nações Unidas (UNMAS).

Nas situações de refugiados, a coordenação da proteção cabe ao ACNUR segundo o modelo de coordenação para os refugiados, e não ao sistema de clusters. O CICV, cujo mandato decorre das Convenções de Genebra, não é membro dos clusters, mas dialoga com eles no respeito pela sua neutralidade e pelo seu diálogo confidencial com as partes.

5Mobilizar o quadro jurídico no terreno: titulares de obrigações e normas aplicáveis

Conhecer os três corpos de direito não basta: um profissional de proteção deve saber, perante uma situação concreta, que norma se aplica, a quem impõe uma obrigação e perante quem fazê-la valer. Esta qualificação jurídica condiciona a escolha do modo de ação, o destinatário da advocacia e a credibilidade da organização junto das autoridades. Não faz do oficial de proteção um jurista: dá-lhe uma linguagem comum com os seus interlocutores e evita-lhe pedidos infundados.

Etapa 1: qualificar a situação

O direito aplicável depende, antes de mais, da natureza da situação. Distinguem-se:

• Situação de paz ou de distúrbios internos (manifestações, violência intercomunitária, criminalidade): apenas se aplicam o direito internacional dos direitos humanos (DIDH) e o direito nacional. Alguns direitos podem ser objeto de derrogação em caso de estado de emergência oficialmente proclamado (artigo 4.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos), mas nunca o direito à vida, a proibição da tortura, a proibição da escravatura nem o princípio da legalidade das penas.
• Conflito armado não internacional (CANI): o artigo 3.º comum às quatro Convenções de Genebra de 1949 aplica-se logo que existam hostilidades de uma certa intensidade entre o Estado e um grupo armado organizado, ou entre grupos armados. O Protocolo Adicional II de 1977 acresce se o grupo controlar uma parte do território que lhe permita levar a cabo operações contínuas e concertadas e se o Estado o tiver ratificado. O DIH consuetudinário, recenseado pelo estudo do CICV de 2005 (161 regras), colmata o essencial das lacunas. O DIDH continua a aplicar-se.
• Conflito armado internacional: as quatro Convenções de Genebra e o Protocolo Adicional I, com destaque para o regime da ocupação (Quarta Convenção, artigos 47.º a 78.º).
• Catástrofe: DIDH, direito nacional de gestão de catástrofes e, para as pessoas deslocadas, os Princípios Orientadores de 1998 e, em África, a Convenção de Kampala (2009, em vigor desde 2012), que abrange explicitamente a deslocação associada às catástrofes e aos projetos de desenvolvimento.

A qualificação jurídica de um conflito decorre de uma análise factual, que o CICV conduz de forma independente e nem sempre publica. Uma ONG ou uma agência não precisa de se pronunciar publicamente: pode fundamentar as suas mensagens nas regras que se aplicam em todos os casos (artigo 3.º comum, DIDH inderrogável, direito nacional).

Etapa 2: identificar o titular de obrigações

Etapa 3: ligar o facto à norma

O quadro seguinte serve de auxiliar de memória para redigir notas de análise e mensagens de advocacia. Não substitui o parecer de um jurista num processo contencioso.

Regra prática: uma mensagem de proteção apoia-se na norma menos contestável e mais próxima do interlocutor. Perante uma autoridade local, citar a lei nacional ou a constituição é muitas vezes mais eficaz do que citar um tratado; perante um comandante, as regras básicas do DIH formuladas em termos militares (distinção, precaução) têm mais peso do que o vocabulário dos direitos humanos.

O estatuto das pessoas: uma questão que muda os direitos

O estatuto determina o regime de proteção: refugiado (Convenção de 1951, instrumentos regionais como a Convenção da OUA de 1969, cuja definição é mais ampla), requerente de asilo (protegido pela não repulsão mesmo antes do reconhecimento), PDI (cidadão que goza de todos os seus direitos nacionais), apátrida (Convenções de 1954 e 1961), migrante em situação de vulnerabilidade, pessoa detida em ligação com o conflito (acesso do CICV). No terreno, as populações são muitas vezes mistas: um mesmo local pode acolher PDI, refugiados vindos de um país vizinho e retornados sem documentos. A identificação do estatuto, sem registo intrusivo, condiciona os encaminhamentos para o ACNUR, as autoridades de asilo ou os serviços de documentação.

6Conduzir passo a passo uma análise de riscos de proteção

A equação do risco apresentada anteriormente torna-se útil quando é aplicada segundo um método reprodutível. O processo abaixo corresponde ao que uma equipa de proteção de uma ONG ou de um cluster subnacional pode realizar em três a quatro semanas para uma zona de 50 000 a 150 000 pessoas, antes de o atualizar de três em três meses.

As sete etapas

1. Enquadrar (semana 1, dias 1 e 2). Definir a zona, a população abrangida (PDI, comunidades de acolhimento, retornados), a questão de decisão (por exemplo: «Que riscos priorizar na resposta dos próximos seis meses?») e os utilizadores da análise. Designar um responsável pela análise e um ponto de referência para a proteção de dados.
2. Revisão dos dados secundários (semana 1). Relatórios de monitorização, panorama das necessidades humanitárias, avaliações setoriais, relatórios de direitos humanos, dados sobre deslocações (Matriz de Monitorização de Deslocações da OIM), mapas dos incidentes de segurança, análises de mercado. Cada informação é registada com a sua fonte, a sua data e um nível de fiabilidade. Objetivo: saber o que já se sabe para não recolher dados inutilmente.
3. Recolha primária direcionada (semanas 2 e 3). Apenas sobre as lacunas. Na prática: 15 a 30 entrevistas com informadores-chave (autoridades, líderes, professores, agentes de saúde, mulheres líderes, representantes das pessoas com deficiência), 8 a 16 grupos de discussão separados por sexo e faixa etária (6 a 10 participantes, 60 a 90 minutos), observação direta dos locais de risco (postos de controlo, pontos de água, mercados, zonas de recolha de lenha) e, se possível, cartografia participativa dos riscos.
4. Decompor cada risco. Para cada risco, preencher a grelha ameaça, vulnerabilidade, capacidades (ver a ferramenta abaixo). Uma ameaça mal descrita impede qualquer resposta direcionada.
5. Avaliar e priorizar. Pontuar cada risco segundo a gravidade do dano, a probabilidade ou frequência, a amplitude (número de pessoas expostas) e a tendência. Os resultados não são medições exatas: servem para estruturar uma discussão fundamentada.
6. Validar (semana 4). Seminário de restituição com os parceiros do cluster e, de forma adaptada e não sensível, devolução às comunidades. As divergências ficam registadas.
7. Traduzir em resposta. Para cada risco prioritário: ações sobre a ameaça, sobre a vulnerabilidade, sobre as capacidades, setores responsáveis, mensagens de advocacia, indicadores de acompanhamento.

Ferramenta: grelha de decomposição de um risco

Ferramenta: matriz de priorização

Uma pontuação de 1 a 4 em quatro critérios permite comparar os riscos. Podem somar-se as notas ou ponderar a gravidade (por exemplo, gravidade contada a dobrar), desde que a regra seja anunciada antes de pontuar.

A priorização não elimina nenhum risco: indica onde concentrar a análise aprofundada, a advocacia coletiva e os recursos. Um risco grave mas raro (desaparecimentos forçados) pode continuar a ser prioritário mesmo que afete poucas pessoas.

Quem faz o quê

• Coordenador ou oficial de análise de proteção: conduz o processo, redige a análise, garante a coerência com o PAF (Quadro Analítico de Proteção).
• Equipas de terreno: recolhem segundo os protocolos, assinalam imediatamente as situações que exigem um encaminhamento.
• Especialistas em VBG e proteção da criança: reveem as partes que lhes dizem respeito, fornecem dados agregados provenientes dos seus serviços, verificam que não é feita nenhuma pergunta inadequada.
• Responsável pela gestão da informação: organiza o armazenamento, a anonimização e a agregação.
• Direção: valida as mensagens externas e arbitra os riscos para o pessoal e para as pessoas entrevistadas.

7Exemplo completo: análise de riscos no distrito de Morvala

O caso seguinte é fictício, mas construído com ordens de grandeza realistas. Ilustra todo o processo, desde a revisão dos dados até à repartição das responsabilidades entre setores.

Contexto

O distrito de Morvala tem 210 000 habitantes. Há oito meses, confrontos entre o exército e um grupo armado não estatal, a «Frente da Alta Sénia», provocaram a chegada de 46 500 PDI (cerca de 9 300 agregados familiares), dos quais 19 000 em três locais espontâneos e 27 500 em famílias de acolhimento na sede do distrito, Morvala-Centre. O grupo armado controla as colinas a norte; o exército controla a estrada principal e quatro postos de controlo. O cluster de Proteção subnacional conta com nove parceiros, dos quais duas ONG nacionais.

Revisão dos dados secundários (síntese)

Recolha primária

A equipa realizou 22 entrevistas com informadores-chave, 12 grupos de discussão (homens, mulheres, raparigas adolescentes, rapazes adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência, em dois locais e em meio urbano) e uma observação dos quatro postos de controlo a diferentes horas. Nenhuma pergunta incidiu sobre incidentes individuais de violência sexual; todos os participantes receberam informação sobre os serviços disponíveis.

Decomposição dos três riscos principais

Priorização

O risco D não é pontuado por falta de informações fiáveis, mas a sua gravidade potencial justifica uma verificação rápida e discreta pela AdR de Proteção da Criança, sem investigação por parte das equipas de proteção geral.

Resposta por termo da equação e por setor

Ponto-chave do exemplo: o risco mais grave (B) trata-se primeiro através de setores que não são a proteção (energia, abrigo, saúde). É exatamente isso que significa a centralidade: a análise é feita pelo cluster de Proteção, mas a redução do risco exige compromissos quantificados dos outros setores, assumidos pela EHP.

8A coordenação da proteção na prática: cluster, áreas de responsabilidade e centralidade

Compreender a arquitetura não basta: é preciso saber como funciona no dia a dia, o que se espera de um parceiro e onde são realmente tomadas as decisões. Esta secção descreve os mecanismos tal como funcionam na maioria das operações em que o sistema de clusters está ativado.

Os níveis de coordenação

O que se espera de um parceiro do cluster

• Transmitir todos os meses os dados de acompanhamento da resposta (matriz «quem faz o quê, onde, quando, para quem», dita 4W ou 5W) segundo o formato e o calendário fixados, geralmente antes do dia 10 do mês seguinte.
• Aplicar os procedimentos operacionais padrão de encaminhamento e os protocolos de partilha de dados adotados pelo cluster e pelas suas AdR.
• Contribuir para a análise (monitorização, notas de alerta) e para os processos de planeamento (projetos inscritos no plano de resposta, alinhados com os seus objetivos e indicadores).
• Participar nos grupos de trabalho técnicos para os quais a organização possa contribuir com conhecimentos especializados.
• Assinalar sem demora ao coordenador os incidentes graves ou as novas tendências, sem dados pessoais.

As funções essenciais de um cluster

O módulo de referência do IASC sobre a coordenação dos clusters a nível nacional define seis funções essenciais, mais a responsabilização perante as populações afetadas: apoiar a prestação de serviços, informar a tomada de decisões estratégicas da EHP, planear e elaborar a estratégia, fazer advocacia, assegurar o acompanhamento e a avaliação do desempenho, preparar para as emergências e reforçar as capacidades. Todos os anos, um exercício de monitorização do desempenho da coordenação (CCPM) permite aos parceiros avaliar o seu cluster: é útil responder-lhe com exemplos precisos em vez de apreciações gerais.

Situações particulares

• Situações de refugiados: aplica-se o modelo de coordenação para refugiados (ACNUR, 2013). Um grupo de trabalho de Proteção sob a direção do ACNUR e, idealmente, das autoridades nacionais de asilo coordena a proteção. Não existe cluster.
• Situações mistas: quando refugiados e PDI coexistem numa mesma zona, a Nota Conjunta ACNUR-OCHA de 2014 sobre as situações mistas precisa as responsabilidades: o ACNUR para os refugiados, o Coordenador Humanitário para o conjunto, com uma coordenação pragmática para evitar duplicações.
• Catástrofes naturais: a liderança do cluster de Proteção pode ser assegurada, a nível nacional, pelo ACNUR, pelo ACNUDH ou pela UNICEF, consoante a decisão tomada no momento da ativação, em concertação com o governo.
• Missões de manutenção da paz: a proteção de civis no sentido do mandato da missão (Conselho de Segurança, desde a resolução 1265 de 1999) abrange nomeadamente a proteção física pela força. Complementa a proteção humanitária mas não se confunde com ela; as trocas passam pelos mecanismos civis-militares, preservando a distinção dos papéis.
• CICV: conduz um diálogo bilateral e confidencial com as partes. Partilha análises gerais, mas não as informações obtidas nesse diálogo. Espera-se dos outros atores que respeitem esta confidencialidade e não apresentem o CICV como parceiro do cluster.

A centralidade no dia a dia

A revisão independente da implementação da Política do IASC sobre a proteção, publicada em 2022, constatou que a centralidade continuava demasiadas vezes a ser um princípio proclamado sem tradução operacional: estratégias da EHP inexistentes ou não acompanhadas, proteção vista como responsabilidade exclusiva do cluster, relutância dos dirigentes em transmitir mensagens difíceis. As suas recomendações insistem na liderança dos coordenadores humanitários, na análise conjunta dos riscos e no envolvimento direto com as partes. Concretamente, um oficial de proteção contribui para a centralidade quando:

• formula os seus alertas de forma utilizável pelos dirigentes (uma página, riscos precisos, pedidos claros);
• propõe a cada setor duas ou três ações mensuráveis que reduzam um risco prioritário;
• zela para que o panorama das necessidades humanitárias apresente os riscos de proteção segundo a lista padrão do GPC e não sob a forma de uma lista de atividades;
• comunica os obstáculos ao acesso e os casos de privação deliberada de assistência, que são da competência do Coordenador Humanitário.

Ferramenta: lista de verificação para um ponto focal subnacional

9Erros frequentes, expectativas dos doadores e variações consoante o contexto

Os erros mais frequentes

O que os doadores e os avaliadores analisam

• Comissão Europeia (DG ECHO): o seu documento de política temática sobre a proteção humanitária (2016) assenta na equação do risco e numa abordagem baseada na análise. As propostas devem demonstrar uma análise dos riscos própria do contexto, a integração da proteção em todos os setores (o marcador de género e idade aplica-se a todas as ações) e resultados em termos de redução do risco. Os projetos de proteção autónomos são examinados quanto à qualidade da análise, à pertinência da estratégia e ao respeito pelas normas profissionais.
• BHA (Estados Unidos): as suas orientações para as propostas exigem que cada pedido, independentemente do setor, descreva a integração da proteção segundo os seus princípios (segurança e dignidade, acesso significativo, responsabilização, participação), incluindo a análise dos riscos que a própria intervenção pode criar, e classificam a proteção como setor de pleno direito com subsetores (VBG, proteção da criança, proteção geral). Os financiamentos e as orientações deste doador podem mudar: verificar a versão em vigor das orientações no momento da submissão.
• FCDO (Reino Unido) e outros doadores bilaterais: exigências elevadas em matéria de salvaguarda (prevenção da exploração, do abuso e do assédio sexuais) e de responsabilização; expectativa de coerência com a estratégia da EHP.
• Fundos comuns geridos pelo OCHA: alinhamento com o plano de resposta e com as prioridades do cluster, pontuação pelo cluster, marcadores de género e idade e integração da proteção.
• Avaliadores: critérios do CAD da OCDE e do guia da ALNAP, com especial atenção à pertinência da análise, à coerência entre análise e estratégia, aos efeitos imprevistos e à participação das pessoas.

Um avaliador experiente deteta em poucos minutos uma proposta de proteção fraca: risco formulado de forma vaga, nenhum dado sobre a ameaça, apenas indicadores de realização, ausência de menção às AdR e ao mapeamento dos serviços, recolha de dados pessoais sem justificação.

Variações consoante o contexto

10Perguntas de entrevista e referências essenciais

Perguntas de entrevista e elementos de uma resposta sólida

Em entrevista, um candidato distingue-se pela precisão: cita os instrumentos pelo nome, dá ordens de grandeza, distingue claramente análise, resposta e advocacia, e mostra que sabe dizer o que não faz (investigar incidentes de VBG, manipular engenhos explosivos, partilhar dados nominativos).

Referências essenciais

• Comité Permanente Interagências (IASC), Política sobre a Proteção na Ação Humanitária, 2016, e Declaração dos Dirigentes do IASC sobre a Centralidade da Proteção na Ação Humanitária, 2013.
• IASC, Revisão Independente da Implementação da Política do IASC sobre a Proteção na Ação Humanitária, 2022.
• CICV, Normas Profissionais para as Atividades de Proteção Realizadas por Atores Humanitários e de Direitos Humanos em Conflitos Armados e Outras Situações de Violência, terceira edição, 2018.
• CICV, Estudo sobre o Direito Internacional Humanitário Consuetudinário, 2005, e a respetiva base de dados atualizada.
• Global Protection Cluster, Protection Analytical Framework e a respetiva nota de orientação; lista dos riscos de proteção padronizados utilizada nos panoramas das necessidades humanitárias.
• IASC, Módulo de Referência para a Coordenação dos Clusters a Nível Nacional.
• ACNUR e OCHA, Nota Conjunta sobre Situações Mistas: Coordenação na Prática, 2014; ACNUR, Modelo de Coordenação para Refugiados.
• Projeto Esfera, O Manual Esfera: Carta Humanitária e Normas Mínimas para a Resposta Humanitária, edição de 2018, capítulo sobre os princípios de proteção.
• Comissão Europeia, DG ECHO, Humanitarian Protection: Improving protection outcomes to reduce risks for people in humanitarian crises, documento de política temática, 2016.
• InterAction, Results-Based Protection (quadro e recursos).
• União Africana, Convenção da União Africana sobre a Proteção e Assistência às Pessoas Deslocadas Internamente em África (Convenção de Kampala), 2009.
• Nações Unidas, Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos, 1998.