Estratégia de proteção, advocacia e dados sensíveis

1A estratégia de proteção da EHP

A Política do IASC de 2016 pede a cada EHP que adote uma estratégia de proteção plurianual. Uma boa estratégia retém dois a quatro riscos prioritários resultantes da análise (por exemplo: regressos forçados, privação deliberada do acesso à assistência, ataques contra civis), fixa resultados coletivos mensuráveis, atribui responsabilidades a cada setor e aos dirigentes e prevê um acompanhamento regular.

O cluster Proteção é o seu motor técnico, mas a estratégia pertence ao coordenador humanitário e à EHP: é a esse nível que se transmitem as mensagens às autoridades, às partes no conflito e às missões de manutenção da paz.

2A advocacia de proteção

A advocacia visa uma mudança de comportamento ou de política por parte de um titular de obrigações. Distinguem-se vários modos de ação, descritos nomeadamente pelo CICV: a persuasão (diálogo bilateral e confidencial), a mobilização de atores influentes, a denúncia pública em último recurso, o apoio às autoridades que querem agir e a substituição quando os serviços faltam.

Cada opção escolhe-se após uma análise dos riscos: uma mensagem pública pode provocar represálias contra as testemunhas ou a perda de acesso. Uma advocacia eficaz é baseada em dados verificados, formula um pedido preciso e realista, dirige-se ao alvo certo e é levada ao nível certo, muitas vezes coletivamente pelo cluster ou pelo coordenador humanitário.

3Gerir e partilhar os dados sensíveis

Os princípios de gestão da informação de proteção (PIM) e as orientações operacionais do IASC sobre a responsabilidade pelos dados aplicam-se a toda a cadeia: recolha, armazenamento, análise, partilha, conservação e destruição. As ferramentas-chave: uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados antes de qualquer novo sistema, acordos de partilha de dados que especificam a finalidade, o nível de agregação e as medidas de segurança, e uma classificação da sensibilidade dos conjuntos de dados.

Os dados de incidentes de VBG só circulam segundo os protocolos do sistema de gestão de informação sobre VBG (GBVIMS) e os acordos da AdR. Mesmo dados agregados podem ser sensíveis: a localização de um grupo étnico ou de um campo pode tornar-se um alvo. Antes de partilhar, pergunta-se sempre quem poderia utilizar esta informação para causar dano.

4Medir os resultados de proteção

A abordagem da proteção orientada para os resultados, promovida nomeadamente pela InterAction, convida a medir a redução do risco em vez do volume de atividades. Um resultado formula-se em termos de mudança para as pessoas: menos incidentes, menos estratégias de adaptação negativas, mais acesso efetivo aos documentos ou aos serviços.

Concretamente: definir uma linha de base, acompanhar alguns indicadores de resultado que combinem dados quantitativos e perceções das comunidades (sentimento de segurança, confiança nos serviços), rever a estratégia quando o contexto muda e documentar os efeitos imprevistos, incluindo os negativos.

5Elaborar a estratégia de proteção da EHP: processo, calendário e conteúdo

Uma estratégia de proteção da EHP não é um documento do cluster de Proteção: é um compromisso coletivo dos dirigentes humanitários sobre um pequeno número de riscos que só uma ação concertada pode reduzir. O seu valor depende tanto do processo (quem se compromete, como são tomadas as decisões) como do texto. As orientações do Global Protection Cluster e do IASC sobre a estratégia de proteção da EHP propõem um processo que pode ser conduzido em três a quatro meses.

O processo em seis etapas

Critérios para selecionar um risco prioritário

• Gravidade e amplitude: dano grave, que afeta um número importante de pessoas ou um grupo inteiro.
• Dimensão coletiva: o risco não pode ser reduzido por um único cluster ou uma única organização; exige o peso da EHP ou do Coordenador Humanitário.
• Possibilidade de influência: existem alavancas realistas (autoridades sensíveis a certos argumentos, doadores mobilizáveis, missão de paz presente).
• Ligação à programação: vários setores podem alterar os seus programas para reduzir o risco.

Riscos graves podem não ser selecionados por já estarem bem cobertos por um ator especializado; isso deve ser explicado no documento para evitar mal-entendidos.

Estrutura tipo de uma estratégia (8 a 15 páginas)

1. Resumo de uma página para os dirigentes.
2. Contexto e análise sucinta dos riscos de proteção.
3. Riscos prioritários selecionados, com justificação.
4. Para cada risco: resultado coletivo esperado, ações e responsáveis, mensagens de advocacia e destinatários, indicadores e fontes.
5. Responsabilidades transversais (integração da proteção, responsabilização, PEAS).
6. Dispositivo de acompanhamento e de revisão.
7. Gestão dos riscos ligados à própria estratégia (acesso, segurança do pessoal, relações com as autoridades).

Ferramenta: ficha de risco prioritário

Uma estratégia que seleciona oito riscos prioritários não tem nenhum. A disciplina da priorização é a condição para que os chefes de agência e o Coordenador Humanitário se apropriem realmente das mensagens.

6Construir um plano de advocacia de proteção

A advocacia de proteção obedece ao mesmo rigor que a programação: análise, objetivo, destinatários, estratégia, implementação, acompanhamento. A diferença reside na gestão dos riscos: uma advocacia mal calibrada pode expor testemunhas, provocar represálias, levar à expulsão de uma organização ou à suspensão do acesso humanitário.

As oito etapas de um plano de advocacia

1. Problema: o risco prioritário, formulado com precisão, com as suas causas.
2. Objetivo: a mudança de política, de prática ou de comportamento esperada de um destinatário identificado, num prazo determinado. Exemplo: «No prazo de três meses, o governador suspende os transportes organizados para as aldeias não descontaminadas e cria uma comissão conjunta de avaliação das zonas de regresso.»
3. Análise dos atores e do poder: quem decide, quem influencia o decisor, qual é a sua posição, qual é o seu interesse?
4. Pedidos: precisos, realistas, baseados nas normas e em dados verificados, e formulados de modo a permitir ao destinatário agir sem perder a face.
5. Modo de ação e mensageiros: persuasão, mobilização, denúncia, ou uma combinação sequenciada; escolha do mensageiro mais credível (Coordenador Humanitário, chefe de agência, embaixador de um doador, autoridade religiosa, ONG nacional).
6. Análise dos riscos: para as pessoas afetadas, as fontes, o pessoal, o acesso, os parceiros locais.
7. Plano de implementação: calendário, reuniões, documentos, coerência das mensagens entre organizações.
8. Acompanhamento e avaliação: indicadores de processo (reuniões obtidas, compromissos assumidos) e de resultado (mudança efetiva de prática, efeito sobre as pessoas).

Ferramenta: matriz de análise dos destinatários

Escolher o modo de ação: uma grelha de decisão

O CICV recorda que a denúncia pública só é considerada em condições estritas: violações graves e repetidas, diligências confidenciais que ficaram sem efeito, e interesse das pessoas afetadas. Para as outras organizações, a questão não é proibir-se qualquer declaração pública, mas escolhê-la com conhecimento dos riscos e de forma coordenada.

As alavancas próprias do sistema das Nações Unidas

• Mecanismo de monitorização e comunicação de informações sobre as violações graves contra crianças (resolução 1612 do Conselho de Segurança, 2005): seis violações graves (assassínio e mutilação, recrutamento e utilização, violência sexual, ataques contra escolas e hospitais, raptos, recusa de acesso humanitário); as partes citadas nos anexos do relatório anual do Secretário-Geral podem negociar planos de ação.
• Disposições de monitorização, análise e comunicação de informações sobre a violência sexual relacionada com conflitos (resolução 1960 do Conselho de Segurança, 2010).
• Relatórios e briefings ao Conselho de Segurança sobre a proteção de civis, e relatórios dos procedimentos especiais do Conselho de Direitos Humanos, incluindo o Relator Especial sobre os direitos humanos dos deslocados internos.
• Política de diligência devida em matéria de direitos humanos (2011), aplicável ao apoio da ONU a forças de segurança não pertencentes às Nações Unidas.

Uma advocacia de proteção eficaz exige muitas vezes pouco: um pedido preciso, dirigido à pessoa certa pelo mensageiro certo, apoiado em dados que o destinatário não pode contestar. A maioria dos fracassos resulta de pedidos demasiado gerais («respeitar o direito internacional») que não dão ao decisor nenhuma ação concreta a tomar.

7Exemplo completo: estratégia e advocacia perante regressos sob pressão em Valdane

Este caso fictício acompanha a EHP de um país imaginário perante uma política de encerramento dos locais de deslocados, desde a análise até à avaliação dos resultados aos seis meses.

Situação

Na província de Valdane, 84 000 PDI vivem em 22 locais. O governo anuncia o encerramento de todos os locais no prazo de 60 dias, no âmbito de um programa de «normalização» apoiado por um fundo de reconstrução. Os dados disponíveis:

• Inquérito de intenções (1 450 agregados familiares, com sessões de informação prévias): 23 % desejam regressar nos próximos seis meses, 41 % preferem a integração local, 36 % estão indecisos; 74 % citam a insegurança como principal obstáculo.
• O operador de desminagem inquiriu 9 das 31 aldeias de origem; 6 apresentam uma contaminação confirmada ou suspeita.
• Avaliação de abrigo: 58 % das casas nas aldeias de origem estão destruídas ou gravemente danificadas; 12 aldeias estão parcialmente ocupadas por outras famílias.
• Monitorização: em dois locais, as autoridades locais suspenderam a distribuição de água, o que constitui uma pressão indireta para a partida.

Ficha de risco prioritário adotada pela EHP

Plano de advocacia (extrato)

Análise dos riscos da advocacia

• Risco: as autoridades veem os humanitários como hostis ao regresso. Medida: apresentar a diligência como um apoio a regressos bem-sucedidos e duradouros, propor soluções concretas.
• Risco: represálias contra os responsáveis dos locais que assinalaram os cortes de água. Medida: nenhuma menção a locais concretos pela fonte; as informações provêm da observação direta das equipas de WASH.
• Risco: divisão entre agências quanto à linha a seguir. Medida: mensagens comuns validadas em EHP; um único porta-voz por nível.

Resultados aos seis meses

O prazo de 60 dias foi substituído por um calendário em três fases. Catorze por cento dos agregados familiares que partiram declaram ter sofrido pressões: um resultado abaixo da meta, que justifica a manutenção do risco como prioritário e um acompanhamento reforçado em dois locais. A EHP documentou estes resultados distinguindo o que decorre da sua contribuição e o que decorre de outros fatores (pressão dos doadores do fundo, mudança de governador).

O exemplo mostra a lógica completa: análise baseada em dados agregados, risco preciso, resultado coletivo mensurável, compromissos quantificados de vários clusters, advocacia sequenciada, análise dos riscos da advocacia e medição honesta do resultado.

8Partilhar dados sensíveis: protocolos, avaliação de impacto e pedidos externos

As Orientações Operacionais do IASC sobre a Responsabilidade pelos Dados na Ação Humanitária (2023) definem ações a realizar ao nível de todo o sistema, do cluster e de cada organização. As mais estruturantes para um cluster de Proteção são o mapeamento dos fluxos de dados, a avaliação da sensibilidade dos dados, o acordo de partilha de informações e o procedimento em caso de incidente de dados.

O protocolo de partilha de informações de um cluster

A avaliação de impacto sobre a proteção de dados: desenrolar

1. Descrever o tratamento: finalidade, dados recolhidos, titulares dos dados, fluxos, sistemas, destinatários, prazo de conservação.
2. Verificar a necessidade e a proporcionalidade: cada dado é indispensável à finalidade? Bastaria uma versão agregada ou pseudonimizada?
3. Identificar os riscos para as pessoas: acesso por uma parte no conflito, busca, fuga, pirataria informática, reidentificação, utilização para recrutamento ou vigilância, discriminação no acesso à assistência.
4. Avaliar a probabilidade e a gravidade e definir as medidas (técnicas, organizacionais, contratuais).
5. Decidir: prosseguir, modificar ou renunciar, e fazer validar a decisão ao nível adequado.
6. Rever quando o contexto muda (mudança de controlo territorial, nova lei, novo parceiro).

Responder aos pedidos externos

As cláusulas dos doadores evoluem: alguns acordos de subvenção preveem direitos de acesso alargados aos documentos comprovativos. Estas cláusulas devem ser lidas antes da assinatura pelo responsável pela proteção de dados, e devem ser negociadas adaptações quando o acesso a dados nominativos possa expor as pessoas. Os doadores dispõem em geral de procedimentos que permitem uma auditoria sem transmissão de dados pessoais.

A responsabilidade pelos dados não consiste em não partilhar nada: um cluster que não partilha nada impede a coordenação e o encaminhamento para os serviços. Trata-se de partilhar o que é necessário, ao nível de agregação adequado, com as pessoas certas, por canais seguros.

9Medir os resultados de proteção: indicadores, métodos e expectativas dos doadores

O quadro da proteção baseada em resultados (InterAction) assenta em três elementos: uma análise contínua e contextualizada, uma conceção dos programas orientada para a redução do risco, e um acompanhamento e uma avaliação centrados nos resultados para as pessoas. A dificuldade prática reside no facto de a redução do risco raramente ser diretamente observável e de os incidentes serem subnotificados.

Hierarquia dos indicadores

Métodos de medição

• Linha de base e inquéritos repetidos sobre indicadores de perceção e de comportamento (sentimento de segurança, liberdade de circulação, estratégias de sobrevivência negativas), com o mesmo método e no mesmo período do ano.
• Acompanhamento dos processos individuais: redução do risco avaliada no encerramento e num acompanhamento aos três meses.
• Colheita de resultados (outcome harvesting): identificação a posteriori das mudanças de comportamento dos titulares de obrigações e da contribuição do programa, útil para a advocacia.
• Método da mudança mais significativa: relatos de mudança recolhidos junto das pessoas e selecionados coletivamente, para captar os efeitos não previstos.
• Análise de contribuição: construir uma teoria da mudança, reunir as provas para cada ligação e examinar as explicações alternativas, em vez de pretender uma atribuição impossível.

Ferramenta: ficha de indicador

O que os doadores e os avaliadores analisam

• DG ECHO: indicadores-chave de resultados e indicadores próprios da proteção, coerência entre análise dos riscos e resultados, marcador de género e idade, e medição da redução do risco.
• BHA: indicadores normalizados por subsetor de proteção, com exigências de desagregação e métodos de recolha especificados nas suas orientações em vigor.
• Planos de resposta humanitária: indicadores do cluster e acompanhamento da resposta, cuja coerência com os indicadores dos projetos é verificada pelos fundos comuns.
• Avaliadores: utilização dos critérios do CAD da OCDE e do guia da ALNAP sobre a avaliação da ação humanitária; exame dos efeitos imprevistos, da participação e da coerência com a estratégia da EHP.

Erros frequentes

Variações consoante o contexto

• Emergência súbita: estratégia da EHP curta (duas páginas) adotada em poucas semanas, revista aos três meses; advocacia centrada no acesso e na proteção de civis.
• Crise prolongada: estratégia plurianual articulada com os atores do desenvolvimento e da paz, e com as políticas nacionais sobre soluções duradouras.
• Governo forte e sensível à crítica: prioridade à persuasão e ao apoio técnico, mensagens baseadas no direito nacional.
• Zonas controladas por grupos armados: diálogo humanitário através de canais especializados; proteção estrita dos dados; advocacia coletiva em vez de individual.
• Parceiros locais: correm muitas vezes um risco mais elevado quando são associados a mensagens críticas; a sua participação na advocacia deve ser escolhida por eles e protegida.

Perguntas de entrevista

Referências essenciais

• IASC, Política sobre a Proteção na Ação Humanitária, 2016, e orientações do Global Protection Cluster sobre as estratégias de proteção das EHP.
• IASC, Revisão Independente da Implementação da Política do IASC sobre a Proteção, 2022.
• InterAction, Results-Based Protection, quadro e recursos metodológicos.
• CICV, Normas Profissionais para as Atividades de Proteção, 2018 (capítulos sobre a estratégia e os modos de ação); CICV, Enhancing Protection for Civilians in Armed Conflict and Other Situations of Violence.
• IASC, Orientações Operacionais sobre a Responsabilidade pelos Dados na Ação Humanitária, 2023.
• CICV e Brussels Privacy Hub, Manual sobre a Proteção de Dados na Ação Humanitária.
• Conselho de Segurança das Nações Unidas, resoluções 1265 (1999), 1612 (2005) e 1960 (2010).
• Nações Unidas, Política de Diligência Devida em Matéria de Direitos Humanos no Apoio das Nações Unidas a Forças de Segurança não Pertencentes às Nações Unidas, 2011.
• ALNAP, Avaliar a Ação Humanitária, guia; critérios de avaliação do CAD da OCDE.
• Comissão Europeia, DG ECHO, documento de política temática sobre a proteção humanitária, 2016.