Comprender la protección

1Definir la protección

La definición adoptada por el Comité Permanente entre Organismos (IASC) en 1999, y retomada en su Política sobre la protección en la acción humanitaria de 2016, es la referencia común: la protección abarca todas las actividades destinadas a obtener el pleno respeto de los derechos de la persona, de conformidad con la letra y el espíritu de los ordenamientos jurídicos pertinentes.

Se movilizan tres ordenamientos jurídicos: el derecho internacional de los derechos humanos, que se aplica en todo momento; el derecho internacional humanitario, que regula la conducción de las hostilidades y protege a las personas que no participan o han dejado de participar en los combates; el derecho internacional de los refugiados (Convención de 1951 y Protocolo de 1967). A ellos se suman los instrumentos regionales, como la Convención de Kampala de la Unión Africana para las personas desplazadas internas, y el derecho nacional.

La protección no es una lista de actividades: es un resultado. Una intervención es protectora si reduce concretamente el riesgo que corren las personas: menos violencia, coacción, privación deliberada o explotación. El Estado tiene la responsabilidad primordial de proteger a su población; los actores humanitarios apoyan, recuerdan y, como último recurso, suplen.

2La centralidad de la protección

En 2013, los principales responsables del IASC afirmaron que la protección debe estar en el centro de la acción humanitaria. La Política de 2016 extrae las consecuencias: la protección no es asunto exclusivo del Clúster de Protección, compromete al coordinador humanitario, al equipo humanitario de país (EHP) y a todos los sectores.

• El EHP adopta una estrategia de protección que fija algunos riesgos prioritarios y resultados colectivos.
• Cada sector identifica los riesgos que sus propios programas pueden crear o reducir.
• El análisis de protección alimenta el panorama de necesidades humanitarias y el plan de respuesta.

Se suelen distinguir tres tipos de actividades, ilustrados por el «modelo del huevo»: las acciones de respuesta, que hacen cesar o previenen una violación en curso; las acciones correctivas, que ayudan a las personas a recuperarse (atención, documentación, reparación); la construcción de un entorno propicio al respeto de los derechos (leyes, prácticas, normas sociales).

3La ecuación del riesgo de protección

El análisis de protección se basa en una ecuación sencilla, utilizada por el Clúster Global de Protección: Riesgo = Amenaza × Vulnerabilidad / Capacidades.

• Amenaza: una acción humana, una política o una práctica que causa un daño (violencia, coacción, privación deliberada). Se describe al autor, su comportamiento, su motivación: por ejemplo, «hombres armados extorsionan a las mujeres que recogen leña a más de 3 km del sitio».
• Vulnerabilidad: las características y circunstancias que exponen más a determinadas personas a esa amenaza (edad, género, discapacidad, estatus, falta de documentos, aislamiento). La vulnerabilidad no es una etiqueta permanente: depende de la amenaza.
• Capacidades: los recursos, competencias y estrategias de las personas y las comunidades para evitar la amenaza o limitar sus efectos (desplazamientos en grupo, comités de vigilancia, redes sociales, conocimientos).

Una respuesta de protección actúa sobre al menos uno de los tres términos: reducir la amenaza (diálogo con los portadores de armas, incidencia), reducir la exposición (combustible suministrado, iluminación, documentación) o reforzar las capacidades, sin trasladar nunca el riesgo a otras personas.

4Los actores y el Clúster de Protección

El Clúster Global de Protección está liderado por el ACNUR. A nivel de país, el Clúster de Protección coordina el análisis, las normas, el mapeo de servicios y la incidencia común. Comprende cuatro áreas de responsabilidad (AdR) con sus propias coordinaciones:

• Violencia de género (VBG), bajo la dirección del UNFPA.
• Protección de la infancia, bajo la dirección de UNICEF.
• Vivienda, tierras y propiedad (VTP), con el Consejo Noruego para Refugiados como organismo líder.
• Acción contra las minas, bajo la dirección del Servicio de las Naciones Unidas de Actividades relativas a las Minas (UNMAS).

En las situaciones de refugiados, la coordinación de la protección corresponde al ACNUR según el modelo de coordinación para refugiados, y no al sistema de clústeres. El CICR, cuyo mandato emana de los Convenios de Ginebra, no es miembro de los clústeres, pero mantiene intercambios con ellos respetando su neutralidad y su diálogo confidencial con las partes.

5Movilizar el marco jurídico sobre el terreno: titulares de obligaciones y normas aplicables

Conocer los tres cuerpos normativos no basta: quien trabaja en protección debe saber, ante una situación concreta, qué norma se aplica, a quién impone una obligación y ante quién hacerla valer. Esta calificación jurídica condiciona la elección del modo de acción, el destinatario de la incidencia y la credibilidad de la organización ante las autoridades. No convierte al oficial de protección en jurista: le da un lenguaje común con sus interlocutores y le evita formular demandas infundadas.

Paso 1: calificar la situación

El derecho aplicable depende ante todo de la naturaleza de la situación. Se distinguen:

• Situación de paz o de disturbios interiores (manifestaciones, violencia intercomunitaria, criminalidad): solo se aplican el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH) y el derecho nacional. Algunos derechos pueden ser objeto de suspensión en caso de estado de excepción oficialmente proclamado (artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), pero nunca el derecho a la vida, la prohibición de la tortura, la prohibición de la esclavitud ni el principio de legalidad penal.
• Conflicto armado no internacional (CANI): el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 se aplica desde el momento en que existen hostilidades de cierta intensidad entre el Estado y un grupo armado organizado, o entre grupos armados. El Protocolo adicional II de 1977 se añade si el grupo controla una parte del territorio que le permite realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y si el Estado lo ha ratificado. El DIH consuetudinario, recogido en el estudio del CICR de 2005 (161 normas), colma la mayor parte de las lagunas. El DIDH sigue aplicándose.
• Conflicto armado internacional: los cuatro Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional I, en particular el régimen de la ocupación (IV Convenio, artículos 47 a 78).
• Desastre: DIDH, derecho nacional de gestión de desastres y, para las personas desplazadas, los Principios Rectores de 1998 y, en África, la Convención de Kampala (2009, en vigor desde 2012), que abarca explícitamente el desplazamiento vinculado a desastres y a proyectos de desarrollo.

La calificación jurídica de un conflicto depende de un análisis fáctico que el CICR realiza de manera independiente y que no siempre publica. Una ONG o una agencia no necesita pronunciarse públicamente: puede basar sus mensajes en las normas que se aplican en todos los casos (artículo 3 común, DIDH no suspendible, derecho nacional).

Paso 2: identificar al titular de obligaciones

Paso 3: vincular el hecho con la norma

La tabla siguiente sirve de ayudamemoria para redactar notas de análisis y mensajes de incidencia. No sustituye la opinión de un jurista en un caso contencioso.

Regla práctica: un mensaje de protección se apoya en la norma menos discutible y más cercana al interlocutor. Ante una autoridad local, citar la ley nacional o la constitución suele ser más eficaz que citar un tratado; ante un comandante, las normas básicas del DIH formuladas en términos militares (distinción, precaución) tienen más peso que el vocabulario de los derechos humanos.

El estatuto de las personas: una cuestión que cambia los derechos

El estatuto determina el régimen de protección: persona refugiada (Convención de 1951, instrumentos regionales como la Convención de la OUA de 1969, cuya definición es más amplia), solicitante de asilo (protegida por la no devolución incluso antes del reconocimiento), PDI (ciudadana que goza de todos sus derechos nacionales), apátrida (Convenciones de 1954 y 1961), migrante en situación de vulnerabilidad, persona detenida en relación con el conflicto (acceso del CICR). Sobre el terreno, las poblaciones suelen ser mixtas: un mismo sitio puede acoger a PDI, a personas refugiadas procedentes de un país vecino y a personas retornadas sin documentos. La identificación del estatuto, sin un registro intrusivo, condiciona las derivaciones hacia el ACNUR, las autoridades de asilo o los servicios de documentación.

6Realizar un análisis de riesgos de protección paso a paso

La ecuación del riesgo presentada anteriormente resulta útil cuando se aplica con un método reproducible. El procedimiento que figura a continuación corresponde a lo que un equipo de protección de una ONG o de un clúster subnacional puede realizar en tres a cuatro semanas para una zona de 50 000 a 150 000 personas, antes de actualizarlo cada tres meses.

Las siete etapas

1. Delimitar (semana 1, días 1 y 2). Definir la zona, la población afectada (PDI, comunidades de acogida, personas retornadas), la pregunta de decisión (por ejemplo: «¿Qué riesgos priorizar en la respuesta de los próximos seis meses?») y los usuarios del análisis. Designar a una persona responsable del análisis y a una persona de referencia para la protección de datos.
2. Revisión de datos secundarios (semana 1). Informes de monitoreo, panorama de necesidades humanitarias, evaluaciones sectoriales, informes de derechos humanos, datos de desplazamiento (Matriz de Seguimiento del Desplazamiento de la OIM), mapas de incidentes de seguridad, análisis de mercado. Cada información se registra con su fuente, su fecha y un nivel de fiabilidad. Objetivo: saber lo que ya se sabe para no recopilar datos innecesariamente.
3. Recopilación primaria focalizada (semanas 2 y 3). Únicamente sobre las lagunas. En la práctica: 15 a 30 entrevistas con informantes clave (autoridades, líderes, docentes, agentes de salud, lideresas, representantes de las personas con discapacidad), 8 a 16 grupos focales separados por sexo y franja de edad (6 a 10 participantes, 60 a 90 minutos), observación directa de los lugares de riesgo (puestos de control, puntos de agua, mercados, zonas de recolección de leña) y, si es posible, mapeo participativo de riesgos.
4. Desglosar cada riesgo. Para cada riesgo, completar la matriz amenaza, vulnerabilidad, capacidades (véase la herramienta más abajo). Una amenaza mal descrita impide cualquier respuesta focalizada.
5. Evaluar y priorizar. Puntuar cada riesgo según la gravedad del daño, la probabilidad o frecuencia, la magnitud (número de personas expuestas) y la tendencia. Los resultados no son mediciones exactas: sirven para estructurar una discusión argumentada.
6. Validar (semana 4). Taller de restitución con los socios del clúster y, de forma adaptada y no sensible, devolución a las comunidades. Los desacuerdos quedan registrados.
7. Traducir en respuesta. Para cada riesgo prioritario: acciones sobre la amenaza, sobre la vulnerabilidad y sobre las capacidades, sectores responsables, mensajes de incidencia, indicadores de seguimiento.

Herramienta: matriz de desglose de un riesgo

Herramienta: matriz de priorización

Una puntuación de 1 a 4 en cuatro criterios permite comparar los riesgos. Se pueden sumar las puntuaciones o ponderar la gravedad (por ejemplo, contando la gravedad doble), siempre que la regla se anuncie antes de puntuar.

La priorización no elimina ningún riesgo: indica dónde concentrar el análisis en profundidad, la incidencia colectiva y los recursos. Un riesgo grave pero poco frecuente (desapariciones forzadas) puede seguir siendo prioritario aunque afecte a pocas personas.

Quién hace qué

• Coordinador u oficial de análisis de protección: dirige el proceso, redacta el análisis, garantiza la coherencia con el PAF.
• Equipos de terreno: recopilan la información según los protocolos y señalan de inmediato las situaciones que requieren una derivación.
• Especialistas en VBG y en protección de la infancia: revisan las partes que les conciernen, aportan datos agregados procedentes de sus servicios y verifican que no se formule ninguna pregunta inapropiada.
• Responsable de gestión de la información: organiza el almacenamiento, la anonimización y la agregación.
• Dirección: valida los mensajes externos y arbitra los riesgos para el personal y para las personas entrevistadas.

7Ejemplo completo: análisis de riesgos en el distrito de Morvala

El caso siguiente es ficticio, pero está construido sobre órdenes de magnitud realistas. Ilustra todo el proceso, desde la revisión de datos hasta el reparto de responsabilidades entre sectores.

Contexto

El distrito de Morvala cuenta con 210 000 habitantes. Desde hace ocho meses, los enfrentamientos entre el ejército y un grupo armado no estatal, el «Front de la Haute Sénia», han provocado la llegada de 46 500 PDI (unos 9 300 hogares), de las cuales 19 000 se encuentran en tres sitios espontáneos y 27 500 en familias de acogida en la cabecera, Morvala-Centre. El grupo armado controla las colinas del norte; el ejército controla la carretera principal y cuatro puestos de control. El clúster de Protección subnacional cuenta con nueve socios, entre ellos dos ONG nacionales.

Revisión de datos secundarios (síntesis)

Recopilación primaria

El equipo realizó 22 entrevistas con informantes clave, 12 grupos focales (hombres, mujeres, adolescentes mujeres, adolescentes varones, personas mayores, personas con discapacidad, en dos sitios y en el medio urbano) y una observación de los cuatro puestos de control a distintas horas. Ninguna pregunta se refirió a incidentes individuales de violencia sexual; todas las personas participantes recibieron información sobre los servicios disponibles.

Desglose de los tres riesgos principales

Priorización

El riesgo D no se puntúa por falta de información fiable, pero su gravedad potencial justifica una verificación rápida y discreta por parte del AdR de Protección de la Infancia, sin que los equipos de protección general realicen investigaciones.

Respuesta por término de la ecuación y por sector

Punto clave del ejemplo: el riesgo más grave (B) se aborda primero a través de sectores que no son el de protección (energía, alojamiento, salud). Eso es exactamente lo que significa la centralidad: el análisis lo realiza el clúster de Protección, pero la reducción del riesgo exige compromisos cuantificados de los demás sectores, impulsados por el EHP.

8La coordinación de la protección en la práctica: clúster, áreas de responsabilidad y centralidad

Comprender la arquitectura no basta: hay que saber cómo funciona en el día a día, qué se espera de un socio y dónde se toman realmente las decisiones. Esta sección describe los mecanismos tal como operan en la mayoría de las operaciones en las que se ha activado el sistema de clústeres.

Los niveles de coordinación

Lo que se espera de un socio del clúster

• Transmitir cada mes los datos de seguimiento de la respuesta (matriz «quién hace qué, dónde, cuándo, para quién», llamada 4W o 5W) según el formato y el calendario establecidos, generalmente antes del día 10 del mes siguiente.
• Aplicar los procedimientos operativos estándar de derivación y los protocolos de intercambio de datos adoptados por el clúster y sus AdR.
• Contribuir al análisis (monitoreo, notas de alerta) y a los procesos de planificación (proyectos inscritos en el plan de respuesta, alineados con sus objetivos e indicadores).
• Participar en los grupos de trabajo técnicos en los que la organización pueda aportar experiencia.
• Señalar sin demora al coordinador los incidentes graves o las nuevas tendencias, sin datos personales.

Las funciones básicas de un clúster

El módulo de referencia del IASC para la coordinación de clústeres a nivel de país define seis funciones básicas, más la rendición de cuentas ante las poblaciones afectadas: apoyar la prestación de servicios, informar la toma de decisiones estratégicas del EHP, planificar y elaborar la estrategia, realizar incidencia, asegurar el seguimiento y la evaluación del desempeño, y prepararse para emergencias y fortalecer capacidades. Cada año, un ejercicio de monitoreo del desempeño de la coordinación del clúster (CCPM) permite a los socios evaluar su clúster: conviene responder con ejemplos precisos en lugar de apreciaciones generales.

Situaciones particulares

• Situaciones de personas refugiadas: se aplica el modelo de coordinación para refugiados (ACNUR, 2013). Un grupo de trabajo de Protección bajo la dirección del ACNUR e, idealmente, de las autoridades nacionales de asilo coordina la protección. No hay clúster.
• Situaciones mixtas: cuando personas refugiadas y PDI coexisten en una misma zona, la Nota conjunta ACNUR-OCHA de 2014 sobre situaciones mixtas precisa las responsabilidades: el ACNUR para las personas refugiadas, el coordinador humanitario para el conjunto, con una coordinación pragmática para evitar duplicaciones.
• Desastres naturales: la dirección del clúster de Protección puede ser asumida, a nivel de país, por el ACNUR, el ACNUDH o UNICEF según la decisión adoptada en el momento de la activación, en concertación con el gobierno.
• Misiones de mantenimiento de la paz: la protección de civiles en el sentido del mandato de la misión (Consejo de Seguridad, desde la resolución 1265 de 1999) abarca en particular la protección física por la fuerza. Complementa la protección humanitaria, pero no se confunde con ella; los intercambios pasan por los mecanismos de coordinación civil-militar, preservando la distinción de funciones.
• CICR: mantiene un diálogo bilateral y confidencial con las partes. Comparte análisis generales, pero no la información obtenida en ese diálogo. Se espera que los demás actores respeten esta confidencialidad y no presenten al CICR como socio del clúster.

La centralidad en el día a día

La revisión independiente de la implementación de la Política del IASC sobre protección, publicada en 2022, constató que la centralidad seguía siendo con demasiada frecuencia un principio declarado sin traducción operativa: estrategias del EHP inexistentes o sin seguimiento, protección percibida como responsabilidad exclusiva del clúster, reticencia de los dirigentes a transmitir mensajes difíciles. Sus recomendaciones insisten en el liderazgo de los coordinadores humanitarios, el análisis conjunto de los riesgos y el compromiso directo con las partes. En concreto, un oficial de protección contribuye a la centralidad cuando:

• formula sus alertas de forma utilizable por los dirigentes (una página, riesgos precisos, solicitudes claras);
• propone a cada sector dos o tres acciones medibles que reduzcan un riesgo prioritario;
• vela por que el panorama de necesidades humanitarias presente los riesgos de protección según la lista estándar del GPC y no en forma de lista de actividades;
• transmite los obstáculos al acceso y los casos de privación deliberada de asistencia, que competen al coordinador humanitario.

Herramienta: lista de verificación para un punto focal subnacional

9Errores frecuentes, expectativas de los donantes y variaciones según el contexto

Los errores más frecuentes

Lo que examinan los donantes y los evaluadores

• Comisión Europea (DG ECHO): su documento de política temática sobre protección humanitaria (2016) se basa en la ecuación del riesgo y en un enfoque fundamentado en el análisis. Las propuestas deben demostrar un análisis de riesgos propio del contexto, la integración de la protección en todos los sectores (el marcador de género y edad se aplica a todas las acciones) y resultados en términos de reducción del riesgo. Los proyectos de protección independientes se examinan en función de la calidad del análisis, la pertinencia de la estrategia y el respeto de las normas profesionales.
• BHA (Estados Unidos): sus directrices para propuestas exigen que cada solicitud, sea cual sea el sector, describa la integración de la protección según sus principios (seguridad y dignidad, acceso significativo, rendición de cuentas, participación), incluido el análisis de los riesgos que la propia intervención puede generar, y clasifican la protección como sector en sí mismo, con subsectores (VBG, protección de la infancia, protección general). La financiación y las orientaciones de este donante pueden cambiar: verificar la versión vigente de las directrices en el momento de la presentación.
• FCDO (Reino Unido) y otros donantes bilaterales: exigencias elevadas en materia de salvaguarda (prevención de la explotación, el abuso y el acoso sexuales) y de rendición de cuentas; se espera coherencia con la estrategia del EHP.
• Fondos mancomunados gestionados por OCHA: alineación con el plan de respuesta y las prioridades del clúster, puntuación por el clúster, marcadores de género y edad e integración de la protección.
• Evaluadores: criterios del CAD de la OCDE y de la guía de ALNAP, con especial atención a la pertinencia del análisis, la coherencia entre análisis y estrategia, los efectos imprevistos y la participación de las personas.

Un revisor experimentado detecta en pocos minutos una propuesta de protección débil: riesgo formulado de forma vaga, ningún dato sobre la amenaza, solo indicadores de producto, ninguna mención de los AdR ni del mapeo de servicios, recopilación de datos personales sin justificación.

Variaciones según el contexto

10Preguntas de entrevista y referencias esenciales

Preguntas de entrevista y elementos de una respuesta sólida

En una entrevista, un candidato se distingue por la precisión: cita los instrumentos por su nombre, da órdenes de magnitud, distingue claramente análisis, respuesta e incidencia, y demuestra que sabe decir lo que no hace (investigar incidentes de VBG, manipular artefactos explosivos, compartir datos nominativos).

Referencias esenciales

• Comité Permanente entre Organismos (IASC), Política sobre la protección en la acción humanitaria, 2016, y Declaración de los Principales del IASC sobre la centralidad de la protección en la acción humanitaria, 2013.
• IASC, Revisión independiente de la implementación de la Política del IASC sobre la protección en la acción humanitaria, 2022.
• CICR, Normas profesionales para la labor de protección llevada a cabo por organizaciones humanitarias y de derechos humanos en conflictos armados y otras situaciones de violencia, tercera edición, 2018.
• CICR, Estudio sobre el derecho internacional humanitario consuetudinario, 2005, y su base de datos actualizada.
• Clúster Global de Protección, Marco Analítico de Protección (Protection Analytical Framework) y su nota de orientación; lista de riesgos de protección estandarizados utilizada en los panoramas de necesidades humanitarias.
• IASC, Módulo de referencia para la coordinación de clústeres a nivel de país.
• ACNUR y OCHA, Nota conjunta sobre situaciones mixtas: la coordinación en la práctica, 2014; ACNUR, Modelo de coordinación para refugiados.
• Asociación Esfera, Manual Esfera: Carta Humanitaria y normas mínimas para la respuesta humanitaria, edición 2018, capítulo sobre los principios de protección.
• Comisión Europea, DG ECHO, Humanitarian Protection: Improving protection outcomes to reduce risks for people in humanitarian crises, documento de política temática, 2016.
• InterAction, Results-Based Protection (marco y recursos).
• Unión Africana, Convención para la protección y asistencia de los desplazados internos en África (Convención de Kampala), 2009.
• Naciones Unidas, Principios Rectores de los desplazamientos internos, 1998.