Dirigir la PEAS y gestionar casos sensibles

1Un dispositivo de PEAS que funcione

Un dispositivo sólido descansa en cuatro pilares: prevención (código de conducta, verificación de referencias, formación, análisis de riesgos de las actividades), denuncia (canales múltiples, seguros, accesibles a niños y personas con discapacidad), respuesta (asistencia a las víctimas, investigación, sanciones) y rendición de cuentas (información a las comunidades, informes a los donantes, participación en la red de PEAS del país).

El punto focal de PEAS recibe las denuncias y las transmite; no investiga solo. Los compromisos del IASC y la norma CHS (compromiso 5 sobre las quejas) fijan las expectativas.

2El enfoque centrado en la sobreviviente

Cuatro principios guían la gestión de un caso: seguridad, confidencialidad, respeto de las decisiones de la persona, no discriminación. La sobreviviente decide qué servicios desea recibir; en el caso de un niño, se actúa según su interés superior, asociándolo según su edad.

Nunca se pide relatar los hechos varias veces (riesgo de revictimización), no se confronta al presunto autor y se deriva a los servicios especializados (salud en 72 horas para la profilaxis posexposición, apoyo psicosocial, asistencia jurídica) identificados por el subclúster de VBG.

3Protección, estrategia e incidencia

La transversalización de la protección (seguridad y dignidad, acceso efectivo, rendición de cuentas, participación y empoderamiento) se aplica a cada sector. A nivel estratégico, la organización analiza los riesgos de protección en sus programas, presupuesta las medidas (iluminación, acompañamiento, intérpretes) y forma a sus socios.

La incidencia sobre las violaciones se apoya en datos agregados y seguros, en concertación con el clúster de Protección, sopesando siempre el riesgo para las personas y para el acceso.

4Gobernanza de un dispositivo de PEAS: funciones, presupuesto e indicadores de gestión

Los cuatro pilares vistos en el módulo (prevención, denuncia, respuesta, rendición de cuentas) solo funcionan si las responsabilidades están claramente repartidas, financiadas y con seguimiento. Las normas operativas mínimas del IASC (MOS-PSEA) y las evaluaciones de los donantes parten todas de la misma constatación: los fallos rara vez se deben a la falta de una política, sino a la falta de dirección y seguimiento.

Quién hace qué

Presupuestar la PEAS

Las partidas que deben preverse para una oficina de país de tamaño medio (de 150 a 300 personas, varias bases): tiempo asignado de los puntos focales (a menudo entre el 10 y el 20 % de su tiempo, más en el caso de un coordinador de PEAS a tiempo completo en los grandes programas); capacitaciones anuales y sesiones informativas para los jornaleros; línea gratuita y materiales de comunicación en idiomas locales; fondo de asistencia a las víctimas para cubrir transporte, alojamiento temporal o gastos no cubiertos por los servicios; costos de investigación (desplazamientos, investigadores externos, intérpretes); acompañamiento de los socios. La mayoría de los donantes acepta hoy una línea presupuestaria específica, y prefieren verla de forma explícita en lugar de diluida en los gastos de funcionamiento.

Indicadores de gestión

La gestión se basa en datos agregados y anonimizados. Ninguna reunión de coordinación, ni siquiera de la dirección, es el lugar para discutir un caso con nombres.

5Tramitar una alegación de principio a fin: recepción, investigación, decisión, cierre

La gestión de una alegación sigue dos circuitos paralelos que nunca deben confundirse: el circuito de asistencia a la víctima, guiado por sus necesidades y decisiones, y el circuito administrativo y disciplinario, que establece los hechos y decide las medidas contra el presunto autor. Las directrices de la CHS Alliance sobre investigaciones y la guía del IASC sobre mecanismos de quejas describen las siguientes etapas.

Las etapas y sus plazos

Los requisitos de calidad de una investigación

• Competencia: investigadores capacitados en entrevistas con sobrevivientes y en las reglas de prueba; en el caso de un niño o una niña, entrevista realizada por una persona con formación específica, o recurso exclusivo a otras pruebas.
• Independencia: ningún vínculo jerárquico ni personal con el presunto autor o con la víctima; recurso a un investigador externo o a la unidad de investigación de la sede si el presunto autor es un alto cargo.
• Pareja de investigadores: dos investigadores, entre ellos al menos una mujer cuando la víctima es una mujer; intérprete capacitado y sujeto a un compromiso de confidencialidad.
• Consentimiento: la víctima decide si participa o no; la investigación puede avanzar sin ella sobre la base de otras pruebas.
• Equidad: el presunto autor es informado de las alegaciones, es escuchado y puede aportar elementos; presunción de inocencia.
• Seguridad de los datos: expedientes cifrados, acceso nominal, conservación conforme a la política, nunca en dispositivos personales.

Relación con la justicia penal

La investigación interna es administrativa: no sustituye a un procedimiento penal. La remisión a las autoridades judiciales depende de la legislación local, de la voluntad de la víctima adulta, del interés superior del niño y de la evaluación de riesgos (fiabilidad del sistema judicial, riesgo de represalias, posibilidad de que se imponga a la víctima un matrimonio forzado, criminalización de determinadas relaciones). La decisión se documenta y se toma con asesoramiento jurídico.

Una investigación mal realizada es peor que la ausencia de investigación: expone a la víctima, alerta al presunto autor, destruye las pruebas e imposibilita una sanción legal. El personal no autorizado no formula ninguna pregunta de investigación.

6Acompañar a la sobreviviente: asistencia, plan de seguridad, consentimiento de niños y niñas

El Protocolo de las Naciones Unidas sobre la prestación de asistencia a las víctimas de explotación y abusos sexuales (2019) fija una regla sencilla: la asistencia se presta sin condiciones, cualquiera que sea el resultado de la investigación y tanto si la víctima participa en el procedimiento como si no. Los niños y niñas nacidos de la explotación o el abuso sexuales también están cubiertos. En el sistema de las Naciones Unidas, la defensora de los derechos de las víctimas y las coordinaciones de PEAS velan por la aplicación de este principio.

El paquete de asistencia

Elaborar un plan de seguridad

Elaborado por un gestor o gestora de casos capacitado junto con la sobreviviente, responde a preguntas prácticas: ¿conoce el presunto autor su domicilio o el lugar donde recibe la ayuda? ¿Quién de su entorno está informado y la protege? ¿Qué trayectos debe evitar? ¿Cómo puede recibir la ayuda sin cruzarse con el presunto autor (cambio de punto de distribución, entrega a domicilio)? ¿A qué número llamar en caso de amenaza? El plan se revisa después de cada etapa del procedimiento, en particular cuando se informa al presunto autor de las alegaciones, momento de mayor riesgo de represalias.

Consentimiento y asentimiento de niños y niñas

Las orientaciones del IRC y UNICEF sobre la atención a niños y niñas sobrevivientes proponen una tabla según la edad, que debe adaptarse a la legislación nacional y a la madurez de cada niño o niña:

En todos los casos, la decisión final se basa en el interés superior del niño; cuando el progenitor es el presunto autor o no es protector, el gestor de casos o la autoridad de protección de la niñez toma el relevo, conforme a las directrices interinstitucionales sobre gestión de casos de protección de la niñez (2014).

Lo que la sobreviviente debe saber

• Que no tiene que contar su historia a varias personas y que puede negarse a una entrevista de investigación.
• Que su ayuda humanitaria no se suspenderá ni se reducirá.
• Quién es su interlocutor único y cómo contactarlo.
• Lo que la organización puede y no puede comunicarle sobre el resultado de la investigación.

Un solo interlocutor, un solo relato, una asistencia incondicional: son las tres garantías concretas del enfoque centrado en la sobreviviente. Todo procedimiento que obligue a la víctima a repetir los hechos ante varias personas debe revisarse.

7Ejemplo completo: gestionar una alegación contra un conductor en Moranga

Este caso ficticio prolonga el estudio de caso del módulo. La ONG internacional Lumen Aid lleva a cabo un programa de salud y nutrición en la provincia ficticia de Moranga (210 empleados, 3 bases). Un donante exige la notificación en un plazo de 48 horas; una agencia de las Naciones Unidas cofinancia el programa. Una adolescente de 15 años, beneficiaria de un centro nutricional, es descrita como víctima de abusos sexuales por parte de un conductor empleado desde hace ocho años.

Cronología de la respuesta

Costos directos de la respuesta

Estos costos estaban cubiertos por la línea de PEAS del presupuesto de país, lo que evitó cualquier discusión en el momento de la urgencia.

Lo que hay que retener de este caso: la negativa a la «verificación discreta», la medida cautelar inmediata, un solo relato recogido por un profesional, pruebas objetivas (cuadernos de bitácora) que evitan tener que entrevistar a la niña, una decisión separada de la investigación y una corrección sistémica al final.

8La red interinstitucional de PEAS, la estrategia de protección y la incidencia

Ninguna organización puede abordar la PEAS por sí sola: las comunidades no siempre distinguen entre unas organizaciones y otras, los presuntos autores pasan de una a otra y los proveedores de servicios son compartidos. Desde el plan de aceleración de la PEAS adoptado por el IASC en 2018, cada Equipo Humanitario de País debe contar con un dispositivo colectivo.

Arquitectura tipo a nivel de país

• El Coordinador Humanitario es responsable de la estrategia colectiva de PEAS y rinde cuentas ante el Equipo Humanitario de País.
• Un coordinador de PEAS a tiempo completo, a menudo adscrito a la oficina del Coordinador Residente o Humanitario, dinamiza la red.
• La red de PEAS reúne a los puntos focales de las agencias y de las ONG internacionales y nacionales; adopta un plan de acción anual, procedimientos operativos estándar interinstitucionales para la transmisión de alegaciones y mensajes comunes.
• Los mecanismos comunitarios de quejas interinstitucionales permiten a una persona denunciar una alegación contra cualquier organización a través de un canal común; la alegación se transmite a la organización correspondiente según reglas acordadas.
• Los vínculos con el subclúster de VBG y el área de responsabilidad de Protección de la Niñez garantizan la asistencia a las víctimas.

Lo que una organización aporta a la red

Integrar la PEAS y la protección en la estrategia de la organización

• Inclusión de la PEAS y la salvaguarda en el plan estratégico de país, con objetivos, presupuesto y un responsable en el comité de dirección.
• Consideración de los riesgos de EAS en la elección de las modalidades (en especie, monetaria, a través de proveedores de servicios) y de los socios.
• Coherencia con la estrategia de protección del Equipo Humanitario de País y con las prioridades de la centralidad de la protección.
• Revisión anual por parte de la dirección: alegaciones, plazos, investigaciones, medidas correctivas, conocimiento de los canales, plan de mejora.

Incidencia: reglas de prudencia

La incidencia sobre la explotación y el abuso sexuales busca cambios sistémicos: financiación de los servicios de VBG, presencia de personal femenino, condiciones de trabajo de los jornaleros, normas aplicables a las fuerzas de seguridad y a las autoridades que gestionan los emplazamientos. Se basa en datos agregados y tendencias, nunca en casos individuales reconocibles. Antes de cualquier pronunciamiento, se evalúan tres riesgos: para las sobrevivientes y los testigos, para el acceso humanitario y para el personal. La incidencia pública suele llevarse a cabo de forma colectiva, a través de la red de PEAS, el Clúster de Protección o el Coordinador Humanitario, en lugar de por una organización aislada.

Una organización que se niega a transmitir datos agregados a la red por temor a su reputación debilita el dispositivo colectivo y asume un riesgo mayor: el de ser descubierta más adelante, por una auditoría o por la prensa.

9Errores, mirada de los auditores, variaciones según el contexto y preguntas de entrevista

Errores frecuentes en la gestión de casos sensibles

Lo que examinan los auditores y los evaluadores

• El registro de alegaciones: fechas de recepción, transmisión, notificación y cierre; coherencia con los plazos de la política y de los acuerdos.
• Los términos de referencia y los informes de investigación (por muestreo, respetando la confidencialidad): independencia, competencia, equidad, estándar probatorio.
• La prueba de la asistencia ofrecida a las víctimas, con independencia de los resultados.
• Las medidas sistémicas adoptadas tras cada caso: corrección de los fallos de control, capacitación, cambios en los procedimientos.
• La participación efectiva en la red de PEAS del país y el intercambio de datos agregados.
• El informe anual al órgano de gobierno.

Variaciones según el contexto

• Emergencia repentina: afluencia de personal y de jornaleros, red de PEAS a veces inexistente; activar desde los primeros días un punto focal por base, un canal de denuncia sencillo y un acuerdo mínimo con los actores de VBG presentes; prever un refuerzo de la unidad de investigación de la sede.
• Crisis prolongada: casos antiguos que salen a la luz tardíamente; procedimientos que permitan tramitar alegaciones históricas y asistir a víctimas cuyos hijos e hijas nacieron de EAS.
• Gestión a distancia: investigaciones difíciles de realizar sobre el terreno; recurso a investigadores nacionales capacitados e independientes, entrevistas a distancia solo si se garantizan la seguridad y la confidencialidad.
• Inseguridad: el presunto autor puede estar vinculado a un grupo armado o a una autoridad; la seguridad de la víctima y del personal es prioritaria; el expediente suele tramitarse a nivel de la sede y de la red.
• Alegación contra un socio local: el socio investiga según su política con el apoyo de la organización o de la agencia financiadora; si su capacidad es insuficiente o existe un conflicto de interés, la investigación se encarga a un tercero, como prevé el Protocolo de las Naciones Unidas de 2018.
• Alegación contra un alto cargo o un expatriado: investigación encargada obligatoriamente a la sede o a un proveedor externo; posibilidad de denuncia directa ante el órgano de gobierno.

Preguntas de entrevista

Referencias clave

• IASC, Normas operativas mínimas sobre PEAS (2012) y Plan de aceleración de la PEAS en la respuesta humanitaria (2018).
• Naciones Unidas, Protocolo sobre la prestación de asistencia a las víctimas de explotación y abusos sexuales (2019) y Protocolo sobre las denuncias en que estén implicados asociados en la ejecución (2018).
• CHS Alliance, Directrices para las investigaciones y PSEA Implementation Quick Reference Handbook (2017).
• IASC, Guía de buenas prácticas: mecanismos comunitarios de quejas interinstitucionales (2016).
• OMS, ACNUR y UNFPA, Atención clínica a sobrevivientes de violación y violencia de pareja (2020).
• IRC y UNICEF, Caring for Child Survivors of Sexual Abuse (2012); grupo de trabajo sobre gestión de casos de protección de la niñez, Directrices interinstitucionales para la gestión de casos y la protección de la niñez (2014).
• GBV AoR, Normas mínimas interinstitucionales para la programación sobre violencia de género en situaciones de emergencia (2019).
• Steering Committee for Humanitarian Response, Misconduct Disclosure Scheme (2019).
• IASC, Política sobre la protección en la acción humanitaria (2016).