Enquadrar o projeto

1Projeto, programa e papel do chefe de projeto

Um projeto é um esforço temporário, com início e fim, que produz um resultado único (por exemplo, reabilitar 20 pontos de água em 12 meses). Um programa agrupa vários projetos interligados que servem um mesmo objetivo mais amplo.

O chefe de projeto não faz tudo sozinho: organiza o trabalho, coordena as equipas e os serviços de apoio (logística, finanças, RH), acompanha o progresso e presta contas à hierarquia, ao doador e às comunidades.

2As fases do ciclo de projeto

Os guias do setor (como o PMD Pro) descrevem fases sucessivas, com uma função de monitorização e controlo que acompanha todo o projeto:

1. Identificação e definição: análise das necessidades, do contexto e das opções; lógica de intervenção (quadro lógico).
2. Arranque: carta do projeto, equipa, governação, reunião de lançamento.
3. Planeamento: plano de trabalho detalhado, orçamento, aprovisionamento, riscos, monitorização e avaliação, comunicação.
4. Implementação: realização das atividades, gestão da equipa e dos parceiros.
5. Encerramento: entrega final, relatórios, transferência, lições aprendidas, encerramento administrativo.

Uma decisão tomada no início custa pouco a alterar; a mesma decisão alterada no fim do projeto custa muito caro. Daí a importância do enquadramento.

3Partes interessadas

Uma parte interessada é qualquer pessoa ou organização que influencia o projeto ou que é afetada por ele: comunidades, autoridades locais, doador, parceiros, clusters, equipa, fornecedores.

A matriz influência / interesse ajuda a decidir como trabalhar com cada uma:

As comunidades afetadas têm muitas vezes pouco poder formal, mas um interesse máximo: a responsabilização (accountability) obriga a consultá-las e a prestar-lhes contas.

4A tripla restrição

Qualquer projeto equilibra três parâmetros interligados: o âmbito (o que se entrega), os prazos e os custos, com a qualidade ao centro. Se um muda, pelo menos outro tem de se ajustar: entregar mais latrinas com o mesmo orçamento exige mais tempo, ou reduz a qualidade.

A carta do projeto (uma a duas páginas) fixa estes parâmetros, o objetivo, os produtos a entregar, os principais riscos, o orçamento e quem decide o quê. É validada pela direção antes do planeamento.

5Da avaliação das necessidades à lógica de intervenção

O enquadramento não começa com o termo de abertura: começa com a pergunta «que problema, para quem, e porquê nós?». Um projeto mal identificado nunca será salvo por um bom planeamento. A fase de identificação e definição transforma dados sobre necessidades numa lógica de intervenção defensável perante um doador, um cluster e as comunidades.

Etapa 1: partir dos dados existentes antes de produzir novos

Antes de lançar uma avaliação, o gestor de projeto reúne o que já existe: o panorama das necessidades humanitárias (HNO) e o plano de resposta humanitária (HRP) do país, as análises setoriais do cluster, os resultados da avaliação inicial rápida multissetorial (MIRA) se a crise for recente, os dados de acompanhamento das deslocações (DTM da OIM), os relatórios de segurança alimentar (análise IPC) e as avaliações de outras organizações disponíveis junto do cluster. O quadro conjunto de análise intersetorial (JIAF) fornece a gravidade das necessidades por zona e por grupo populacional: um projeto que visa uma zona de gravidade 2 quando a zona vizinha está classificada com 4 terá de se justificar.

Regra de terreno: cada avaliação adicional consome o tempo das pessoas afetadas. A «fadiga das avaliações» é um verdadeiro problema de responsabilização. Recolhe-se apenas o que falta, em coordenação com o cluster.

Etapa 2: a avaliação complementar direcionada

• Dados secundários: revisão documental de 3 a 5 dias, sintetizada numa nota de 2 a 4 páginas (contexto, população, necessidades por setor, capacidades existentes, lacunas de informação).
• Dados primários: entrevistas com informadores-chave (autoridades, líderes, mulheres líderes, profissionais de saúde, professores), grupos de discussão separados por sexo e idade, observação direta, medições técnicas (caudal dos pontos de água, qualidade da água, estado das infraestruturas), inquérito aos agregados familiares se necessário.
• Desagregação mínima: sexo, idade (escalões compatíveis com o cluster), deficiência (perguntas do Grupo de Washington), estatuto (deslocado, retornado, comunidade de acolhimento).
• Análise de proteção e de género: riscos de acesso, riscos ligados à localização das infraestruturas (iluminação, distância, privacidade), dinâmicas de poder. Condiciona a conceção, e não apenas o relatório.
• Análise de mercado se a modalidade monetária for viável: disponibilidade dos produtos, preços, capacidade dos comerciantes para absorver a procura, acesso físico aos mercados.

Etapa 3: analisar o problema

A árvore de problemas coloca o problema central no tronco (por exemplo, «elevada incidência de doenças diarreicas entre os deslocados de Kalema»), as causas nas raízes (água insuficiente em quantidade, água contaminada no ponto de consumo, defecação a céu aberto, ausência de lavagem das mãos nos momentos-chave) e os efeitos nos ramos (morbilidade, desnutrição, despesas de saúde). Constrói-se em oficina com a equipa, os parceiros e representantes das comunidades. Invertida, torna-se uma árvore de objetivos: cada causa passa a ser um resultado a alcançar.

Nunca se tratam todas as raízes. A análise de opções retém as que correspondem ao mandato da organização, ao seu valor acrescentado, às lacunas identificadas pelo cluster, ao orçamento provável e à exequibilidade (acesso, estação, prazos). As raízes afastadas devem ser cobertas por outros atores ou figurar como pressupostos.

Etapa 4: formalizar a lógica de intervenção

A teoria da mudança explica o «como e porquê»: se fizermos X, então Y acontecerá, porque Z (hipótese causal). O quadro lógico condensa-a numa matriz exigida pela maioria dos doadores:

O teste da lógica vertical faz-se de baixo para cima: se as atividades forem realizadas e os pressupostos se mantiverem, os resultados são alcançados? Se os resultados forem alcançados e os pressupostos se mantiverem, o objetivo específico é alcançado? Um pressuposto considerado simultaneamente muito provavelmente falso e determinante é um «pressuposto fatal» (killer assumption): é preciso rever a conceção, e não escrevê-lo na casa.

Etapa 5: alinhar com as normas

A lógica de intervenção deve mostrar que visa as normas reconhecidas. Para um projeto de WASH, as normas mínimas do Projeto Esfera dão referências precisas: pelo menos 15 litros por pessoa e por dia para beber, cozinhar e higiene; no máximo 250 pessoas por torneira (caudal de 7,5 L/min), 500 por bomba manual (17 L/min) e 400 por poço aberto; um ponto de água a menos de 500 metros da habitação; um tempo de espera inferior a 30 minutos; uma latrina para 50 pessoas na fase inicial e depois uma para 20 logo que possível; latrinas a menos de 50 metros dos abrigos e a pelo menos 30 metros das fontes de água subterrânea; cloro residual livre de 0,2 a 0,5 mg/L no ponto de distribuição, com valores mais elevados recomendados em caso de epidemia de doenças diarreicas. A Norma Humanitária Essencial (CHS) acrescenta os compromissos de qualidade e de responsabilização: uma resposta adequada e eficaz, que reforça as capacidades locais, assente na comunicação e na participação, com mecanismos de reclamação.

O cluster nacional adapta frequentemente estas referências (indicadores do cluster, pacotes mínimos, custos de referência). O gestor de projeto deve usar os indicadores do cluster tanto quanto possível: isso facilita a prestação de informação (ferramenta 4W/5W) e a comparação entre parceiros.

6O termo de abertura do projeto em pormenor e a governação

O termo de abertura é o contrato interno do projeto. Autoriza formalmente o arranque, confere autoridade ao gestor de projeto e fixa o âmbito sobre o qual será avaliado. Em muitas ONG, assume a forma de uma ficha de lançamento validada pelo diretor de país, elaborada a partir da proposta aceite pelo doador e do acordo de financiamento assinado.

Conteúdo de um termo de abertura completo

Ler o acordo antes de redigir o termo de abertura

O erro clássico do gestor de projeto recém-chegado é trabalhar a partir da proposta sem ler o acordo e os seus anexos. Ora, são as condições gerais que determinam o que será verificado em auditoria. Nos principais doadores institucionais, encontram-se pontos comuns:

• Período de elegibilidade: só são elegíveis as despesas comprometidas entre as datas de início e de fim, salvo cláusula expressa de retroatividade.
• Flexibilidade orçamental: são possíveis transferências entre rubricas sem acordo prévio até um determinado limiar fixado no acordo; acima dele, é necessária uma alteração formal. Para os financiamentos norte-americanos sujeitos ao 2 CFR 200, a secção 200.308 enquadra as revisões que exigem aprovação prévia (alteração do âmbito ou dos objetivos, alteração do pessoal-chave, transferências significativas entre categorias).
• Regras de aquisição: limiares de concorrência, regras de origem, listas de exclusão e verificação das sanções.
• Custos indiretos: para a ajuda humanitária da União Europeia, a parceria prevê uma percentagem com teto dos custos diretos elegíveis (da ordem dos 7 %); para os financiamentos norte-americanos, uma taxa negociada (NICRA) ou uma taxa mínima prevista na regulamentação; as agências das Nações Unidas aplicam as suas próprias taxas nos acordos de parceria.
• Relatórios: intercalar, final, financeiro; prazos (por exemplo, 120 dias de calendário após o fim para o relatório final ao abrigo do 2 CFR 200.344, três meses para muitos doadores europeus).
• Visibilidade: obrigações de logótipo e de comunicação, com derrogação possível por razões de segurança, a solicitar por escrito.

Governação: quem decide o quê

Uma governação clara evita que todas as decisões subam ao diretor de país ou, inversamente, que decisões que vinculam a organização sejam tomadas isoladamente no terreno. Formaliza-se em três elementos.

1. O comité de pilotagem: coordenador de programas (presidente), gestor de projeto, responsável financeiro, responsável de logística, referente MEAL, representante do parceiro local. Reunião mensal de 60 a 90 minutos, com base num painel de controlo de uma página. Arbitra os desvios significativos, valida os pedidos de alteração internos e decide sobre o escalonamento para o doador.
2. A matriz de delegação: limiares de assinatura e de compromisso (por exemplo, nota de encomenda até 5 000 EUR assinada pelo gestor de projeto, até 25 000 EUR pelo coordenador, acima disso pelo diretor de país), autoridade de recrutamento, autoridade para alterar o plano de trabalho.
3. O calendário de revisões: reunião semanal de equipa, revisão orçamental mensal com as finanças (orçamento versus real e previsão), revisão trimestral dos riscos, revisão formal intercalar.

A reunião de lançamento

Realiza-se nas duas primeiras semanas após a assinatura. Meio dia é suficiente se for bem preparada. Ordem de trabalhos tipo: recapitulação do contexto e da lógica de intervenção; leitura comentada das obrigações contratuais (aquisições, visibilidade, relatórios, elegibilidade) pelo responsável financeiro; apresentação dos marcos e do caminho crítico provisório; distribuição de funções; riscos principais; datas dos próximos prazos. A ata, com as decisões e as ações, é divulgada no prazo de 48 horas. Organiza-se uma sessão de lançamento separada, mais curta, com o parceiro e outra com as autoridades locais.

Um projeto que arranca sem que os serviços de apoio tenham lido o acordo arranca com despesas inelegíveis em gestação. O lançamento interno é tanto um exercício de conformidade como um exercício de mobilização.

7Análise aprofundada das partes interessadas e responsabilização

A matriz influência / interesse do curso de base é um ponto de partida. Para pilotar realmente um projeto, é preciso passar de uma fotografia a um plano de envolvimento: para cada ator, o que esperamos dele, o que ele espera de nós, como e com que frequência comunicamos, e quem é responsável por isso na equipa.

Método em cinco tempos

1. Listar amplamente em oficina (90 minutos), por categorias: populações afetadas (deslocados, comunidades de acolhimento, grupos com riscos específicos), autoridades (administrativas, técnicas, tradicionais), atores armados ou que controlam o território, se pertinente, coordenação (cluster, OCHA, grupo de trabalho sobre transferências monetárias), outras organizações presentes, setor privado (fornecedores, transportadores, operadores de telecomunicações), doador, sede, equipa e parceiro.
2. Caracterizar cada ator: interesse, influência, posição esperada (apoio, neutra, oposição), expectativas, preocupações, capacidade para bloquear o projeto.
3. Posicionar na matriz e identificar os atores que podem mudar de quadrante ao longo do projeto (uma autoridade local recém-nomeada, um grupo armado que assume o controlo de um eixo).
4. Definir o envolvimento: informar, consultar, envolver, colaborar, delegar. O nível depende do ator e da decisão em causa.
5. Atualizar trimestralmente e após qualquer alteração significativa do contexto.

Plano de envolvimento das partes interessadas: modelo

As populações afetadas: da consulta à responsabilização

A CHS faz da participação e da responsabilização exigências verificáveis. Concretamente, na fase de enquadramento:

• As necessidades e prioridades são recolhidas diretamente junto de mulheres, homens, raparigas e rapazes de diferentes idades, de pessoas com deficiência e de grupos marginalizados, em espaços onde se possam exprimir.
• As comunidades são informadas sobre a organização, o seu mandato, o projeto, os seus critérios de seleção e os seus limites, nas línguas e nos formatos que compreendem.
• Um mecanismo de reclamação e de retorno de informação é concebido antes do arranque das atividades, consultando os utilizadores sobre os canais preferidos (caixa, linha telefónica gratuita, atendimento presencial, comités), com um procedimento separado e confidencial para as reclamações sensíveis, nomeadamente de exploração e abuso sexuais, em conformidade com os compromissos do IASC em matéria de proteção contra a exploração e o abuso sexuais.
• Os prazos de resposta são fixados e orçamentados: por exemplo, aviso de receção no prazo de 7 dias, resposta de fundo no prazo de 30 dias para as reclamações não sensíveis, encaminhamento imediato (no prazo de 24 horas) das alegações sensíveis para o ponto focal designado.

A responsabilização tem um custo: pessoal dedicado, linha telefónica, tradução, deslocações, tempo da equipa. Se não aparecer no orçamento e na WBS, não será implementada.

Atores sensíveis e neutralidade

Nos contextos de conflito, a análise das partes interessadas cruza-se com a análise de segurança e de acesso. Qualquer contacto com autoridades de facto ou grupos armados segue a política da organização em matéria de acesso humanitário e de negociação, é autorizado pela hierarquia e documentado. A análise deve igualmente identificar os riscos de desvio da ajuda e os efeitos do projeto sobre as tensões locais: é a abordagem «não causar dano» (Do No Harm), que distingue os fatores de divisão e os fatores de ligação entre grupos e verifica que o projeto não reforça os primeiros.

8Caso prático completo: enquadrar o projeto WASH de Kalema

Este caso fictício serve de fio condutor aos três dias. Acompanha passo a passo o raciocínio de uma gestora de projeto, desde a receção do acordo até à validação do termo de abertura.

O contexto

Distrito de Kalema, província fictícia do Alto Lomani. Após confrontos no norte da província, cerca de 18 000 pessoas deslocadas (3 600 agregados familiares de 5 pessoas em média) instalaram-se em três locais espontâneos à volta da cidade de Kalema, ao lado de uma comunidade de acolhimento de 12 000 pessoas. O local A (8 000 pessoas) é o mais antigo, o local B (6 000) é periurbano, o local C (4 000) fica a 14 km por uma picada cortada dois meses por ano durante as chuvas (julho-agosto). O centro de saúde assinala um aumento de 60 % das consultas por diarreia em três meses. A ONG internacional fictícia Alvéa trabalha com um parceiro local, a Association Mbeka pour le développement (AMD), que tem uma boa implantação comunitária mas pouca experiência de financiamentos institucionais.

Os dados de base

O raciocínio de enquadramento

1. Dimensionar as necessidades. Só para a população deslocada, atingir 500 pessoas por bomba exige 36 pontos de água equivalentes; existem 11 funcionais mais um quiosque. Ao rácio de 50 pessoas por latrina, são necessárias 360 latrinas, e depois 900 a prazo (rácio 1/20); contam-se cerca de 210 funcionais. A lacuna é, portanto, de cerca de 24 pontos de água e de 150 latrinas na fase inicial, 690 a prazo.

2. Verificar a cobertura dos outros atores. O 5W do cluster mostra que outra ONG se compromete com 4 furos no local B e 100 latrinas no local A. A lacuna residual reduz a meta da Alvéa a 20 pontos de água (12 reabilitações e 8 novos furos equipados com bombas) e a 600 latrinas familiares partilhadas (uma para cerca de quatro agregados, ou seja, 20 pessoas), nos três locais.

3. Arbitrar o âmbito. O envelope anunciado pelo doador é de 1 200 000 EUR em 12 meses. Uma primeira estimativa aponta para 1 420 000 EUR para o conjunto das necessidades identificadas. A gestora de projeto apresenta três opções ao coordenador.

O comité escolhe a opção C, reservando a possibilidade de passar para a B se a análise de mercado for desfavorável. Esta decisão fica registada: é uma aplicação direta da tripla restrição, documentada antes da assinatura.

4. Testar os pressupostos. O pressuposto «ausência de novo afluxo» é considerado medianamente provável. Em vez de o escrever e esperar, a conceção inclui uma margem de capacidade de 15 % no dimensionamento dos pontos de água e um modificador de crise negociado com o doador (reserva de 5 % do orçamento mobilizável mediante acordo escrito em caso de afluxo superior a 3 000 pessoas). O pressuposto «acesso ao local C na estação das chuvas» é falso dois meses por ano: as obras do local C são, por isso, programadas prioritariamente de fevereiro a junho.

O termo de abertura preenchido (excerto)

A matriz das partes interessadas do caso

A análise revela um ponto crítico: o chefe tradicional controla o acesso à terra. Sem acordo escrito para os 8 novos furos, o projeto fica bloqueado. A obtenção dos acordos fundiários torna-se uma tarefa do primeiro mês, com um responsável designado, e é inscrito um risco no registo.

9Erros frequentes, olhar dos doadores e variações consoante o contexto

Os erros de enquadramento mais dispendiosos

O que observam os doadores, os avaliadores e os auditores

• Na apreciação da proposta: justificação com dados recentes e desagregados, coerência com o plano de resposta, coordenação com o cluster, custos por beneficiário e custos unitários comparados com as referências, análise dos riscos e do acesso, capacidade do parceiro, integração da proteção, do género e da responsabilização.
• Os avaliadores aplicam geralmente os critérios do CAD da OCDE (pertinência, coerência, eficácia, eficiência, impacto, sustentabilidade), complementados pelos do guia da ALNAP para a ação humanitária (cobertura, conectividade). A pertinência avalia-se pela qualidade do enquadramento: as necessidades prioritárias foram identificadas com as populações?
• Os auditores verificam que o que foi financiado corresponde ao que foi contratualizado, que as despesas se situam no período de elegibilidade, que os procedimentos de aquisição foram seguidos e que as decisões de alteração estão documentadas. Um termo de abertura e atas do comité de pilotagem bem mantidos são documentos comprovativos preciosos.

Variações consoante o contexto

Quanto mais instável for o contexto, mais o termo de abertura deve prever explicitamente os seus próprios mecanismos de adaptação: cenários, modificador de crise, limiares de ativação e autoridade de decisão.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

Os recrutadores para cargos de gestor de projeto ou de coordenador testam a capacidade de raciocinar perante uma situação, e não a recitação de definições. Eis algumas perguntas frequentes e o que contém uma resposta sólida.

1. «Chega a um projeto já assinado. O que faz nas suas duas primeiras semanas?» Uma boa resposta menciona a leitura do acordo e dos seus anexos, do orçamento e do quadro lógico; o encontro com a equipa, os serviços de apoio e o parceiro; uma passagem pelo terreno e junto das comunidades; a verificação dos marcos iminentes (relatórios, aquisições de grande dimensão); a atualização do registo de riscos; a organização ou a retoma da reunião de lançamento.
2. «Como justifica a meta de um projeto?» A resposta liga a meta à lacuna em relação às normas (Esfera, cluster), à cobertura dos outros atores (5W), ao orçamento e ao acesso, e menciona os dados de base.
3. «O orçamento concedido é 20 % inferior ao que pediu. O que faz?» Espera-se a aplicação da tripla restrição: opções quantificadas (redução do âmbito, da zona, da duração, mudança de modalidade), impacto nas normas e nas populações, consulta do cluster para evitar lacunas, decisão formalizada e comunicada. Nunca manter o mesmo âmbito degradando silenciosamente a qualidade.
4. «Como associa as comunidades ao enquadramento de um projeto de emergência?» Grupos de discussão separados por sexo e idade, informadores-chave diversificados, informação sobre o projeto e os seus limites, mecanismo de reclamação desde o início, retorno às comunidades sobre as escolhas feitas. Referência à CHS.
5. «O que é um pressuposto fatal e o que faz se identificar um?» Definição, exemplo concreto e, sobretudo, a decisão: rever a conceção ou não lançar o projeto nesse formato.
6. «Como trabalha com um parceiro local com pouca experiência de doadores institucionais?» Avaliação das capacidades, coconceção, orçamento que cubra os seus custos reais, plano de reforço, tranches e acompanhamento financeiro, partilha equitativa dos riscos; referência aos compromissos de localização.

Referências-chave

• Projeto Esfera, Manual Esfera: Carta Humanitária e Normas Mínimas para a Resposta Humanitária, edição de 2018.
• CHS Alliance, Groupe URD e Projeto Esfera, Norma Humanitária Essencial de Qualidade e Responsabilização (CHS), versão revista de 2024.
• PM4NGOs, Guia de Gestão de Projetos para Profissionais do Desenvolvimento (PMD Pro).
• IASC, Quadro Conjunto de Análise Intersetorial (JIAF) e orientações do ciclo de programação humanitária (HPC).
• IASC, Avaliação Inicial Rápida Multissetorial (MIRA), guia.
• IASC, Seis Princípios Fundamentais relativos à Exploração e ao Abuso Sexuais e compromissos relativos à responsabilização perante as populações afetadas.
• ALNAP, Avaliação da Ação Humanitária: guia ALNAP.
• OCDE-CAD, Critérios de avaliação: definições adaptadas e princípios de utilização (2019).
• CDA Collaborative Learning Projects, Do No Harm (quadro de análise «não causar dano»).
• Washington Group on Disability Statistics, Conjunto Curto de Perguntas sobre Funcionalidade.
• Comissão Europeia, condições gerais e orientações aplicáveis às ações de ajuda humanitária financiadas pela União Europeia.
• Governo dos Estados Unidos, 2 CFR 200 — Uniform Administrative Requirements, Cost Principles, and Audit Requirements for Federal Awards.

A reter deste dia aprofundado: um enquadramento sólido reconhece-se por três coisas. A meta está dimensionada em relação às normas e aos outros atores. As arbitragens da tripla restrição estão escritas e validadas. As comunidades, o parceiro e os serviços de apoio participaram antes da primeira aquisição.