Participación, riesgos y salida

1Gobernanza y participación de los residentes

Los residentes no son beneficiarios pasivos: son ellos quienes conocen los problemas del sitio. La gobernanza se organiza en estructuras representativas: comité central, jefes de bloque, comités sectoriales (agua, salud, seguridad, quejas), grupos de mujeres, de jóvenes y de personas con discapacidad.

• Representación equitativa de las mujeres (el objetivo es la paridad en los comités) y de los grupos minoritarios.
• Designación por elección o consenso, mandatos limitados, términos de referencia por escrito, código de conducta firmado.
• Vigilancia frente a la captura de los comités por líderes autoproclamados o grupos armados.

El gestor forma a los comités, verifica que la información circule en ambos sentidos y consulta también directamente a los grupos menos visibles, por ejemplo en grupos focales separados.

2Quejas, retroalimentación y comunicación

Un mecanismo de quejas y retroalimentación (MQR) debe ser accesible a todos: buzones de sugerencias, horarios de atención en la oficina del sitio, línea telefónica gratuita, agentes móviles, comités. Debe ser conocido, confidencial, seguro y adaptado a las personas que no saben leer.

Cada comentario se registra, se remite al proveedor de servicios adecuado y se sigue hasta que la persona recibe una respuesta: es el circuito de retroalimentación. Las quejas sensibles (explotación y abuso sexuales, fraude, abuso de poder) siguen un circuito confidencial separado hacia los puntos focales de PEAS y los servicios especializados, nunca una exposición pública. Las tendencias se analizan y se comparten con los residentes.

3Reducir los riesgos: incendio, inundación, desalojo

Un sitio concentra los riesgos. El gestor los cartografía con los residentes y prepara un plan de preparación y respuesta:

• Incendio: cortafuegos despejados, distancia entre alojamientos, cocinas mejoradas, puntos de agua o de arena, comités de vigilancia formados, plan de evacuación.
• Inundación: drenaje mantenido antes de la temporada de lluvias, reubicación de los alojamientos situados en zonas bajas, elevación de las letrinas, existencias de materiales.
• Desalojo: acuerdos escritos sobre la tierra, diálogo con los propietarios y las autoridades, seguimiento de las amenazas, incidencia. Un desalojo forzoso sin consulta, preaviso ni alternativa es contrario al derecho internacional.

Otros riesgos se vigilan de forma continua: epidemias, tensiones con la comunidad de acogida, violencia de género, presencia de armas.

4Fuera de los campamentos, cierre y soluciones duraderas

Cuando las personas desplazadas están dispersas, se adoptan enfoques fuera de los campamentos: gestión móvil (un equipo cubre varios sitios pequeños con visitas regulares y comités locales) y enfoques territoriales (area-based), que organizan la coordinación en un barrio o una localidad, tanto para las personas desplazadas como para la población de acogida.

El cierre de un sitio se prepara con los residentes: encuesta de intenciones, información sobre las zonas de retorno, apoyo al transporte, traspaso o desmantelamiento de las infraestructuras, rehabilitación del terreno. El marco del IASC reconoce tres soluciones duraderas: el retorno, la integración local y el asentamiento en otro lugar del país. Una solución es duradera cuando la persona ya no tiene necesidades específicas vinculadas a su desplazamiento y disfruta de sus derechos sin discriminación. La elección debe ser libre, informada y voluntaria.

5Establecer una gobernanza representativa: el método

Las estructuras de gobernanza de un sitio suelen establecerse en plena emergencia, con los primeros líderes que se presentan. Tres meses después, el equipo descubre que el comité central habla en nombre de todos pero solo representa a un clan, que las mujeres solo participan sobre el papel y que las listas de distribución se han convertido en una fuente de ingresos. Corregirlo cuesta mucho más que hacerlo bien desde el principio. Las Normas mínimas para la gestión de campamentos exigen estructuras representativas, inclusivas, conocidas por los residentes y que les rindan cuentas.

Paso 1: mapear el poder existente (semanas 1 a 3)

• ¿Quiénes son los líderes tradicionales, religiosos y administrativos (jefes de las aldeas de origen), los líderes juveniles y de mujeres, los comerciantes influyentes?
• ¿Qué comunidades de origen, qué idiomas, qué tensiones?
• ¿Quién controla qué hoy en día: listas, acceso al terreno, agua, distribución?
• ¿Quién no es nunca visible: mujeres solas, personas con discapacidad, minorías, recién llegados, personas mayores?

Método: entrevistas individuales, grupos de discusión separados por sexo y edad, observación de las distribuciones y de las reuniones. Los resultados se quedan en el ámbito interno: un mapeo del poder compartido de forma imprudente puede poner a personas en peligro.

Paso 2: definir las reglas con los residentes (semanas 3 a 6)

No se impone un modelo desde fuera. El gestor propone principios no negociables (representación equitativa de las mujeres, inclusión de los grupos minoritarios y de las personas con discapacidad, mandatos limitados, ausencia de vínculos con grupos armados, código de conducta, prohibición de cualquier contraprestación por el acceso a la ayuda) y debate el resto con los residentes: número de representantes por bloque, modo de designación, duración del mandato, papel de los líderes tradicionales.

Paso 3: organizar la designación

1. Información a todos los residentes, en todos los idiomas, con al menos dos semanas de antelación.
2. Candidaturas abiertas, con un apoyo específico a las candidatas (sesiones de información separadas, cuidado de niños durante las reuniones).
3. Designación por bloque: elección por voto secreto o por fila, o consenso verificado en asambleas separadas de hombres y de mujeres. El principio básico para garantizar la paridad: un puesto reservado a una mujer y otro a un hombre por bloque.
4. Observación por parte del equipo y, si es posible, de las autoridades locales; resultados publicados y anunciados.
5. Plazo de recurso de unos días, tramitado por una comisión mixta.

Paso 4: formalizar y formar

La formación inicial (dos a tres días) abarca: función del gestor y de los proveedores, normas de los servicios, principios humanitarios, código de conducta y PEAS, derivación de casos sensibles, facilitación de reuniones, gestión de conflictos.

Paso 5: verificar y corregir de forma continua

• ¿Toman la palabra las mujeres electas y se tienen en cuenta sus propuestas? Se observa y se organizan consultas por separado.
• ¿Conocen los residentes a sus representantes? Basta una pregunta sencilla en la encuesta trimestral.
• ¿Se tramitan las quejas contra miembros de los comités? Su número y su seguimiento son un indicador de la salud de la gobernanza.

Compensar a los comités es una cuestión delicada: sin apoyo, solo los más acomodados pueden dedicar tiempo al comité; con incentivos elevados, el puesto se convierte en un objeto de disputa por el poder. La regla es seguir las orientaciones del clúster, ser moderado y remunerar tareas concretas en lugar de cargos.

6El mecanismo de quejas y retroalimentación del sitio: diseño y funcionamiento

La Norma Humanitaria Esencial (CHS) exige que las personas afectadas participen en las decisiones que les conciernen (compromiso 4) y tengan acceso a mecanismos seguros y receptivos para tramitar sus quejas (compromiso 5). Los compromisos del IASC sobre la rendición de cuentas a las poblaciones afectadas y la protección contra la explotación y el abuso sexuales van en la misma dirección. A nivel de un sitio, el organismo gestor suele ser el punto de entrada común de la retroalimentación relativa a todos los proveedores.

Diseñar el mecanismo con los residentes

1. Consultar por grupos (mujeres, hombres, jóvenes, personas mayores, personas con discapacidad, minorías): ¿cómo prefieren señalar un problema? ¿En quién confían? ¿Qué les impide quejarse (miedo a perder la ayuda, analfabetismo, distancia)?
2. Elegir varios canales complementarios: ventanilla de información en la oficina del sitio, agentes móviles en los bloques, línea telefónica gratuita (a menudo común a varias organizaciones), buzones cerrados con llave que abren dos personas, comités, sesiones de escucha separadas.
3. Fijar las categorías y los plazos: acuse de recibo, plazo de respuesta, vía de escalamiento.
4. Definir los circuitos: quién recibe, quién tramita, quién responde, quién verifica el cierre.
5. Dar a conocer el mecanismo: mensajes repetidos, carteles ilustrados, radio, sesiones en los bloques.

Categorías y plazos de tramitación (ejemplo)

El registro de retroalimentación

Campos mínimos: número único, fecha, canal, bloque, sexo y grupo de edad de la persona (si acepta facilitarlos), categoría, descripción resumida, organización afectada, fecha de transmisión, respuesta dada, fecha de respuesta a la persona, satisfacción de la persona, fecha de cierre. Las quejas de categoría 5 no figuran en este registro compartido: solo aparecen un número y la mención «transmitida según el procedimiento confidencial»; el detalle lo conserva el punto focal habilitado.

Cerrar el ciclo

• Cada persona que ha presentado una queja nominal recibe una respuesta individual, aunque sea negativa («la ración no puede aumentarse porque…»).
• Las quejas anónimas reciben una respuesta colectiva: carteles, reunión de bloque, radio.
• Cada mes, el análisis de tendencias se presenta en la reunión del sitio y a los comités; cada trimestre, una devolución pública explica lo que ha cambiado gracias a la retroalimentación.

Un mecanismo que recibe muy pocas quejas no es señal de satisfacción: a menudo es señal de que la gente no lo conoce, no confía en él o le tiene miedo. El volumen, la diversidad de las personas que lo utilizan y la tasa de respuesta son los verdaderos indicadores.

7Analizar y gestionar los riesgos del sitio: del mapeo al plan de contingencia

Un sitio concentra a miles de personas en un espacio reducido, con materiales inflamables, instalaciones sanitarias compartidas y una población ya fragilizada. Las Normas mínimas exigen que el organismo gestor contribuya a un entorno seguro, lo que pasa por un análisis de riesgos realizado con los residentes y actualizado al menos antes de cada temporada de riesgo.

Paso 1: identificar las amenazas

Mediante un recorrido transversal del sitio con los comités, grupos de discusión separados y un mapa participativo, se detectan: zonas inundables y puntos de acumulación de agua, densidades excesivas, fogones, almacenes de combustible, instalaciones eléctricas improvisadas, zonas oscuras o aisladas, letrinas mal ubicadas, puntos de tensión con la comunidad de acogida, lugares de reunión de hombres armados.

Paso 2: evaluar y jerarquizar

Prevención de incendios: el dispositivo tipo

• Respeto de las distancias: al menos 2 m entre refugios (idealmente el doble de su altura), cortafuegos de 30 m cada 300 m, controlados cada mes.
• Puntos de agua o bidones de agua y de arena, batefuegos, repartidos por comunidad; verificación mensual.
• Comités de vigilancia contra incendios formados por bloque, con una señal de alerta conocida por todos (silbato, campana).
• Sensibilización: cocinar al aire libre o en cocinas protegidas, vigilancia de los fogones, prohibición de las velas en los refugios de plástico, prudencia con las conexiones eléctricas.
• Coordinación con los bomberos locales, si los hay: acceso de los vehículos por las vías principales.

Responder a un incidente grave: el ejemplo de un incendio

El plan de contingencia del sitio

Cabe en unas pocas páginas: escenarios (afluencia de recién llegados, inundación, incendio, epidemia, ataque o amenaza armada, desalojo), umbrales de activación, funciones de cada cual, existencias preposicionadas, contactos, procedimiento de comunicación con los residentes y de suspensión o reanudación de las actividades. Se pone a prueba mediante un ejercicio de simulación al menos una vez al año.

Las auditorías de seguridad realizadas con grupos de mujeres y niñas (recorrido del sitio de día y de noche, mapas de las zonas percibidas como peligrosas) son la herramienta más eficaz para reducir los riesgos de violencia de género vinculados al ordenamiento del sitio, conforme a las Directrices del IASC para integrar las intervenciones contra la violencia de género en la acción humanitaria.

8Ejemplo completo: el sitio de Ngara antes de la temporada de lluvias

Contexto ficticio: el sitio de Ngara, situado en una llanura aluvial de la provincia de Lac-Sombé, acoge a 9 800 personas (unos 1 960 hogares) repartidas en 8 bloques. El año pasado, 300 refugios se inundaron en agosto, y dos incendios en la estación seca destruyeron 45 refugios. El comité central tiene 15 miembros, de los cuales 2 son mujeres, todos procedentes de las dos comunidades de origen mayoritarias. La temporada de lluvias empieza dentro de 10 semanas. El organismo gestor, la ONG ficticia «Horizons Partagés», dispone de un presupuesto de mitigación de riesgos de 38 000 USD.

1. Análisis de riesgos realizado con los residentes

Un recorrido del sitio con los comités de bloque y cuatro grupos de discusión (mujeres, hombres, jóvenes, personas mayores y con discapacidad) producen el mapa de riesgos. Constataciones: los bloques 6, 7 y 8 están en la parte baja; el drenaje principal está obstruido en 600 m; 210 refugios de los bloques 7 y 8 se encuentran en zonas que se inundaron el año pasado; los dos incendios empezaron en cocinas interiores del bloque 3, donde los refugios están a menos de 1 m unos de otros; las mujeres del bloque 8 evitan las letrinas por la noche por falta de iluminación.

2. El plan de acción de 10 semanas

3. Reforzar la representación de las mujeres y de las minorías

El comité actual (13 hombres, 2 mujeres) fue designado por los jefes consuetudinarios en la apertura. En lugar de disolverlo, lo que provocaría un conflicto en el peor momento, el organismo propone un calendario de transición validado en asamblea:

• De inmediato: creación de un comité de mujeres al que se consulta sobre el plan para la temporada de lluvias; dos representantes de este comité son invitadas al comité central.
• Dentro de tres meses, una vez pasado el período crítico: nuevas designaciones por bloque según la regla de un puesto para una mujer y otro para un hombre por bloque (16 puestos), más tres puestos para las personas con discapacidad, los jóvenes y las personas mayores, es decir, un comité de 19 miembros con al menos 8 mujeres.
• A las comunidades minoritarias, presentes sobre todo en los bloques 5 y 8, la designación por bloque les garantiza representación; se mantiene un diálogo específico con sus líderes para fomentar las candidaturas.
• Los jefes consuetudinarios conservan una función consultiva reconocida, lo que reduce las resistencias.

4. El análisis trimestral de la retroalimentación

La tasa global de respuesta dentro del plazo (78 %) está justo por debajo del umbral del 80 % fijado por el organismo. La debilidad se sitúa en las quejas por exclusión: exigen verificaciones puerta a puerta y afectan a la gobernanza. Esta constatación refuerza la decisión de recomponer el comité central.

Lo que muestra el ejemplo: el análisis de riesgos, la gobernanza y las quejas no son tres actividades separadas. Los mismos bloques, los mismos grupos y las mismas deficiencias aparecen en las tres. El gestor eficaz cruza sus fuentes antes de decidir.

9Fuera de los campamentos: gestión móvil, enfoques por zonas y centros colectivos

En la mayoría de las crisis, la mayor parte de las personas desplazadas vive fuera de los campamentos: en familias de acogida, en viviendas de alquiler, en pequeños asentamientos informales o en centros colectivos. El clúster CCCM ha desarrollado enfoques para ofrecerles las funciones de gestión de sitios (información, participación, coordinación, seguimiento de servicios) sin crear un campamento.

La gestión móvil: poner en marcha el dispositivo

1. Mapear los pequeños sitios y las zonas de concentración con la DTM y las autoridades: población, régimen de tenencia, servicios presentes, accesibilidad.
2. Agrupar los sitios en circuitos realistas según la distancia y la seguridad.
3. Dimensionar los equipos: por ejemplo, un equipo móvil de cuatro personas (un jefe de equipo, dos movilizadores, uno de ellos mujer, y un agente de seguimiento) puede cubrir una decena de sitios pequeños con una visita cada 10 a 15 días, según las distancias.
4. Designar puntos focales en cada sitio (una mujer y un hombre), formados para transmitir la información y señalar las brechas y las urgencias entre dos visitas.
5. Utilizar herramientas ligeras: ficha de seguimiento de una página, grupo de mensajería o línea telefónica para los puntos focales, tablero de control multisitio.
6. Coordinar por zona: reunión mensual por zona en lugar de por sitio, con los proveedores y las autoridades locales.

Los enfoques por zonas

Un enfoque por zonas (o territorial) define una unidad geográfica (barrio, municipio, grupo de aldeas) y organiza la coordinación para toda su población, desplazada o no, en estrecha relación con las autoridades locales. A menudo, el gestor dirige en ella un centro comunitario o centro de información: orientación hacia los servicios, registro de la retroalimentación, actividades comunitarias, asesoramiento jurídico. Sus ventajas son la reducción de las tensiones con la población de acogida, el apoyo a los servicios públicos existentes y la preparación natural de las soluciones duraderas.

Los centros colectivos

Las Directrices para centros colectivos del ACNUR y la OIM (2010) recuerdan que un centro colectivo debe ser un último recurso temporal y que su cierre se prepara desde la apertura. Puntos de atención:

• Intimidad y protección: separaciones por familia, espacios separados para las personas solas, instalaciones sanitarias separadas por sexo y con cerrojo.
• Seguridad contra incendios y estructural: salidas de emergencia despejadas, extintores, prohibición de hornillos en las salas, evaluación de la estructura por un ingeniero.
• Densidad: número de personas por habitación y superficie por persona, objeto de seguimiento como en un sitio.
• Conflicto de uso: una escuela ocupada priva a los niños de escolarización; se negocia un calendario de desocupación con el sector de educación, las autoridades y las familias.
• Acuerdo con el propietario: duración, compensación, inventario del estado del inmueble, restitución en buen estado.

Preparar el cierre desde ahora

El cierre se tratará en profundidad en el día 4. Desde la fase de atención, el gestor sienta las bases: preguntas sobre las intenciones en cada perfilado, estado inicial del terreno documentado, infraestructuras pensadas para transferirse a la comunidad de acogida, vínculos tempranos con los actores de vivienda, medios de vida y documentación civil.

10Variaciones, errores frecuentes y mirada de los donantes

Adaptar la participación y la gestión de riesgos al contexto

Errores frecuentes

• Mujeres nombradas pero sin poder real: puestos simbólicos, reuniones celebradas por la noche. Se verifica la participación efectiva, no solo la presencia.
• Mecanismo de quejas gestionado por los comités: las quejas contra los comités nunca llegan. Siempre debe haber al menos un canal directo e independiente.
• Quejas sensibles tratadas como quejas ordinarias: registradas en la hoja de cálculo compartida, debatidas en reunión. Es una falta grave que pone en peligro a la víctima.
• Plan de riesgos redactado en la oficina sin recorrido del sitio ni consulta, que ignora las zonas peligrosas conocidas por los residentes.
• Reconstruir igual que antes tras un incendio, recreando las densidades que lo hicieron posible.
• Olvidar los sitios pequeños en favor del gran campamento visible, cuando a menudo las necesidades son allí más graves.

Lo que miran los donantes y los evaluadores

• La composición de las estructuras de gobernanza (proporción de mujeres, inclusión de personas con discapacidad y de minorías) y su funcionamiento real.
• El funcionamiento del mecanismo de quejas: volumen, diversidad de usuarios, plazos, tasa de respuesta, ejemplos de cambios obtenidos.
• La existencia de un procedimiento de PEAS conocido por los residentes y el personal, y de un circuito confidencial.
• La prueba de una preparación estacional: plan, presupuesto, ejecución antes de la temporada, lecciones aprendidas después.
• La cobertura de los desplazados fuera de los campamentos cuando el proyecto la prevé, con indicadores propios.

11Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas de entrevista

1. «Descubre que el comité central vende plazas en las listas de distribución. ¿Qué hace?»

Una buena respuesta protege en primer lugar a las personas que denunciaron los hechos (confidencialidad), verifica la información de forma independiente, informa al proveedor de la distribución y al punto focal del clúster, organiza una verificación de las listas sin pasar por el comité y emprende la revisión de la gobernanza según los términos de referencia (procedimiento de revocación). Evita la humillación pública, que generaría un conflicto violento.

2. «¿Cómo se asegura de que las mujeres participen realmente en la gobernanza de un sitio?»

La respuesta cita los puestos reservados por bloque, los horarios y lugares adaptados, el cuidado de los niños, la formación, los comités de mujeres con un mandato real, las consultas por separado y el seguimiento de su influencia efectiva en las decisiones.

3. «Por la línea telefónica llega una denuncia de explotación sexual contra un empleado de un socio.»

La respuesta describe el enfoque centrado en la víctima: escucha, seguridad, información sobre los servicios, derivación a la asistencia con consentimiento, transmisión confidencial en 24 horas al punto focal de PEAS o al mecanismo interinstitucional, ninguna investigación por cuenta propia, nada compartido en reunión.

4. «¿Cuál es su prioridad diez semanas antes de la temporada de lluvias?»

La respuesta propone un análisis participativo de los riesgos, la limpieza del drenaje, la reubicación voluntaria de los refugios situados en zonas bajas, el preposicionamiento, los mensajes de alerta y un ejercicio de simulación, con un calendario y un presupuesto.

5. «¿Cómo gestionar 25 sitios pequeños dispersos con un solo equipo?»

La respuesta explica la gestión móvil: mapeo, circuitos, frecuencia de las visitas, puntos focales formados, herramientas ligeras, coordinación por zona, priorización en función de la vulnerabilidad y de las brechas.

Referencias clave

• Camp Management Toolkit (NRC, 2015): capítulos sobre participación comunitaria, gestión de quejas, medio ambiente y seguridad.
• Normas mínimas para la gestión de campamentos (clúster CCCM, 2021).
• Norma Humanitaria Esencial en materia de calidad y rendición de cuentas (CHS), compromisos 4 y 5.
• Compromisos del IASC sobre la rendición de cuentas a las poblaciones afectadas y la protección contra la explotación y el abuso sexuales.
• Directrices del IASC para la integración de las intervenciones contra la violencia de género en la acción humanitaria (2015), sección CCCM.
• Herramientas del clúster mundial de CCCM sobre la participación de las mujeres, la gestión móvil y los enfoques por zonas.
• Directrices para centros colectivos: ACNUR y OIM (2010).
• Manual Esfera (2018), capítulo Alojamiento y asentamiento (seguridad contra incendios, emplazamiento).