Coordinación de varios sitios, desalojos y soluciones duraderas

1La coordinación de varios sitios

Más allá de un sitio, la coordinación de CCCM se organiza a escala de una zona: cartografía de los sitios (número, tipo, población, régimen de tenencia, agencia de gestión), seguimiento común con los mismos indicadores, análisis de brechas consolidado y priorización de los sitios sin gestor. Los datos de la DTM y del seguimiento de los sitios alimentan el plan de respuesta y el panorama de necesidades humanitarias.

Los sitios demasiado pequeños o demasiado numerosos para tener cada uno una agencia se cubren mediante la gestión móvil, y los barrios donde viven personas desplazadas y de acogida, mediante enfoques territoriales, en coordinación con las autoridades locales. El objetivo es un servicio equitativo, no solo en los grandes campamentos visibles.

2Prevenir los desalojos y responder a ellos

En muchos contextos, el desalojo es el primer riesgo de los sitios espontáneos y de los centros colectivos. La prevención empieza por el seguimiento de la tenencia de la tierra: situación del terreno, acuerdos escritos, duración, posibles contrapartidas. Un sistema de alerta registra las amenazas y los incidentes, sitio por sitio.

Según los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y los principios de las Naciones Unidas sobre los desalojos, toda reubicación debe respetar una consulta real, un preaviso razonable, el examen de alternativas, la ausencia de violencia y un realojamiento adecuado. El clúster CCCM actúa con el clúster de Protección y el área de Vivienda, Tierras y Propiedad (VTP): mediación, incidencia, apoyo jurídico, planificación de una reubicación digna si es inevitable.

3Preparar el cierre de los sitios

Un cierre responsable sigue varias etapas: encuestas de intenciones periódicas, información sobre las zonas de retorno (visitas «go and see», sesiones informativas), plan de cierre compartido con las autoridades y los residentes, apoyo al transporte y a los paquetes de retorno, atención a las personas vulnerables que no pueden marcharse solas, traspaso o desmantelamiento de las infraestructuras y rehabilitación ambiental del terreno.

Los hogares que no pueden marcharse no deben quedar sin solución: un cierre no ha terminado mientras cada hogar no tenga un destino seguro y elegido.

4Soluciones duraderas y transición hacia el desarrollo

El marco del IASC sobre soluciones duraderas (2010) propone ocho criterios: seguridad a largo plazo, nivel de vida adecuado, acceso a medios de vida, restitución de la vivienda, las tierras y los bienes, acceso a la documentación, reunificación familiar, participación en la vida pública y acceso a recursos efectivos y a la justicia. La elección entre retorno, integración local y asentamiento en otro lugar corresponde a las personas.

El gestor del sitio contribuye aportando datos fiables (perfiles, intenciones, vulnerabilidades), haciendo oír la voz de los residentes y vinculando el sitio con los actores del desarrollo, las autoridades locales y los programas de vivienda y de medios de vida. Las soluciones duraderas son un proceso largo, dirigido por el Estado, que la acción humanitaria prepara sin sustituirlo.

5Coordinar una zona de sitios: herramientas, priorización y contribución al ciclo de programación

A nivel de una zona, una provincia o un país, el punto focal o el coordinador CCCM no gestiona ningún sitio: organiza la visión de conjunto que permite repartir recursos escasos entre decenas o cientos de sitios. Su producto principal es un análisis comparado y priorizado, basado en datos comunes, que orienta a los socios, los donantes y los demás clústeres.

Las cuatro herramientas básicas

Priorizar los sitios: una matriz de severidad

Cada clúster nacional define su propio método, a menudo alineado con el marco de análisis intersectorial utilizado para el panorama de necesidades humanitarias. El principio: combinar varias dimensiones puntuadas y ponderadas, y luego clasificar.

La clasificación orienta la asignación de los equipos móviles, las solicitudes a los demás clústeres y las asignaciones de los fondos comunes. Se presenta con sus limitaciones (fiabilidad de los datos, sitios inaccesibles) y se revisa cada trimestre.

Cubrir los sitios sin gestor

En muchas crisis, la mayoría de los sitios no cuenta con ningún organismo gestor. La cobertura se construye por niveles: gestión móvil para los sitios prioritarios, puntos focales comunitarios formados para los demás, seguimiento a distancia por teléfono e incidencia para obtener financiación. El porcentaje de sitios (y de personas) cubiertos por alguna forma de gestión de sitio es un indicador clave del clúster.

Contribuir al ciclo de programación humanitaria

• Panorama de necesidades humanitarias: el clúster CCCM aporta los datos de población por sitio, el análisis de severidad y la estimación de las personas con necesidades en su sector.
• Plan de respuesta: objetivos sectoriales, metas (personas y sitios cubiertos por la gestión de sitios, sitios que se han beneficiado de una mitigación de riesgos, etc.), costos.
• Seguimiento de la respuesta: tableros de control trimestrales, informes de brechas al grupo de coordinación intersectorial.
• Fondos comunes: el clúster prioriza los proyectos presentados según la estrategia y la matriz de severidad.

La credibilidad de un coordinador CCCM depende de la calidad de su lista de sitios y de su análisis de severidad. Si los demás clústeres y los donantes utilizan sus cifras, puede orientar la respuesta; si cada uno tiene su propia lista, ya no coordina nada.

6Prevenir los desalojos forzosos: marco, sistema de alerta y respuesta gradual

En las crisis urbanas y en los desplazamientos prolongados, el desalojo es a menudo la principal amenaza para los residentes de los sitios espontáneos y de los centros colectivos. Un desalojo forzoso priva a las personas de su refugio, de sus bienes, del acceso a los servicios y, con frecuencia, de sus medios de vida; provoca un nuevo desplazamiento, a veces hacia lugares más peligrosos.

El marco de referencia

• Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (1998) protegen contra el desplazamiento arbitrario y exigen que se examinen todas las alternativas, que se informe y consulte a las personas y que los desplazamientos se realicen en condiciones de seguridad y dignidad.
• El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (derecho a una vivienda adecuada) y la observación general n.º 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre los desalojos forzosos.
• Los Principios básicos y directrices de las Naciones Unidas sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo (2007): consulta real, preaviso razonable, examen de las alternativas, ausencia de violencia, presencia de observadores, reasentamiento adecuado, indemnización, ningún desalojo que deje a las personas sin hogar.
• La Convención de Kampala (Unión Africana, 2009) para los Estados partes.
• El derecho nacional: derecho de la tierra, procedimiento de desalojo, protección de los ocupantes.

El marco internacional no prohíbe todo desalojo: exige que respete garantías procesales y que no deje a nadie sin hogar. El papel de los actores humanitarios es hacer respetar esas garantías, no impedir a toda costa que un propietario legítimo recupere su bien.

El sistema de seguimiento y alerta

Las fichas que deben llevarse por cada sitio amenazado

• Propietario o autoridad que administra el terreno, documentos disponibles, historial de los acuerdos.
• Naturaleza, fecha y autor de cada amenaza, pruebas (cartas, testimonios).
• Población afectada y personas con necesidades específicas.
• Gestiones emprendidas, interlocutores, resultados, próximo plazo.
• Opciones alternativas identificadas y su viabilidad.

Negociar con un propietario

La mediación tiene éxito con más frecuencia de lo que se cree cuando empieza pronto y se basa en los intereses del propietario: contraprestación (alquiler modesto pagado por un programa, infraestructuras que quedan en el terreno, rehabilitación), duración limitada y calendario claro, compromiso de restitución en buen estado, garantía de que los ocupantes no reivindicarán la propiedad. El acuerdo se formaliza por escrito, lo firman el propietario, las autoridades locales y el organismo, y se entrega una copia a los representantes de los residentes. Las negociaciones se llevan a cabo con el grupo de Vivienda, tierras y propiedad para evitar legitimar reivindicaciones abusivas o crear precedentes peligrosos.

Pagar un alquiler para evitar un desalojo puede ser una solución eficaz, pero tiene un costo recurrente y puede incitar a otros propietarios a amenazar. Toda decisión de este tipo se toma a nivel del clúster, con criterios comunes y una estrategia de salida.

7Reubicar, consolidar y cerrar un sitio: el método paso a paso

Una reubicación planificada (cuando hay que desocupar un sitio) y un cierre (cuando los residentes se marchan hacia soluciones duraderas) movilizan las mismas competencias: información, consulta, planificación minuciosa, atención a las personas vulnerables y seguimiento tras la salida. La caja de herramientas sobre la planificación de reubicaciones elaborada por el ACNUR, la OIM y la Universidad de Georgetown (2017) y las orientaciones del clúster CCCM sobre el cierre de sitios proporcionan el marco.

Paso 1: decidir sobre bases sólidas (3 a 6 meses antes)

• Motivo del cierre o de la reubicación: fin de las necesidades, condiciones de retorno reunidas, solicitud del propietario, riesgo ambiental, decisión política. El motivo determina el calendario y el nivel de incidencia necesario.
• Encuesta de intenciones reciente (menos de 3 meses), por hogar, desglosada por sexo y edad del jefe de hogar y por necesidades específicas.
• Análisis de las condiciones en las zonas de destino: seguridad, minas y restos explosivos, estado de las viviendas, servicios, medios de vida, cohesión social. Moviliza a los clústeres y a la DTM.

Paso 2: informar y consultar

• Sesiones de información por bloque, separando a hombres y mujeres si es necesario, sobre el calendario, las opciones y el apoyo disponible.
• Visitas de reconocimiento («ir a ver»): representantes de los residentes, entre ellos mujeres, visitan las zonas de retorno o de reubicación e informan al respecto.
• Sesiones de intercambio de información con las autoridades y los servicios de las zonas de destino («venir a contar»).
• Recogida de las preocupaciones y de las quejas, con respuestas por escrito.

Paso 3: el plan de cierre

Paso 4: ejecutar

• Salidas organizadas en grupos pequeños, con verificación de la identidad y entrega de los paquetes en la salida o en la llegada, según la seguridad.
• Desmontaje de los refugios por los propios hogares, que se llevan los materiales reutilizables.
• Cierre progresivo de los servicios: no se corta el agua para empujar a la gente a marcharse.
• Actualización diaria de la población que permanece.

Paso 5: cerrar y entregar

Visita conjunta final con las autoridades, el propietario y la comunidad de acogida; acta de entrega del terreno; informe de cierre compartido con el clúster, que incluye las lecciones aprendidas.

Indicador de calidad de un cierre: la proporción de hogares que se marcharon al destino que habían elegido y la proporción de hogares que, seis meses después, no han vuelto a desplazarse. Un cierre rápido pero seguido de nuevos desplazamientos es un fracaso.

8Ejemplo completo: la estrategia de salida de la zona de Mbéla-Sud

Contexto ficticio: dos años después del fin de los combates en la provincia de Nord-Talima, la zona de Mbéla-Sud cuenta con 14 sitios (38 000 personas). Seis sitios espontáneos están amenazados de desalojo, cuatro centros colectivos deben desocuparse y dos campamentos planificados son estables. La encuesta de intenciones realizada por la DTM y los organismos gestores arroja: un 50 % de hogares que desean regresar (unas 19 000 personas), un 35 % que desea integrarse localmente en Mbéla (unas 13 300 personas) y un 15 % de indecisos (unas 5 700 personas). El gobernador desea «cerrar los sitios antes de fin de año». El punto focal CCCM de la zona prepara una estrategia de salida de dos páginas para el grupo de coordinación de la zona.

1. La situación de los sitios

Población de los seis sitios amenazados de desalojo: 4 200 + 3 800 + 2 600 + 2 300 + 1 900 + 1 600 = 16 400 personas. Población de los centros colectivos: 3 300 personas.

2. Los principios de la estrategia

• Ningún cierre sin una solución elegida para cada hogar; ningún corte de servicios para forzar las salidas.
• Calendario basado en las condiciones y no en una fecha política: el punto focal propone al gobernador un calendario en tres fases a lo largo de 12 meses, con hitos visibles desde los tres primeros meses.
• Apoyo igual para las tres opciones (retorno, integración local, asentamiento en otro lugar), para no empujar hacia el retorno por el efecto de los paquetes de ayuda.
• Posible consolidación en Kibondo y Nzoro, que disponen de una capacidad de ampliación de 3 000 personas en total, como solución transitoria para los hogares sin otra opción.

3. El plan por fases

4. Los apoyos por opción

5. Los indicadores de seguimiento de la estrategia

• Número de sitios cerrados o transformados conforme al plan, y número de hogares que han dejado un sitio hacia el destino de su elección.
• Número de desalojos forzosos evitados, y número de hogares desalojados sin reasentamiento (meta: cero).
• Porcentaje de hogares objeto de seguimiento a los 6 meses que no han vuelto a desplazarse y tienen acceso a una vivienda segura.
• Porcentaje de hogares vulnerables que se han beneficiado de un acompañamiento individualizado.
• Número de infraestructuras transferidas a los servicios públicos con un acuerdo firmado.

Respuesta al gobernador: «Doce de los catorce sitios pueden cerrarse o transformarse en doce meses, con hitos visibles desde el cuarto mes, si se reúnen las condiciones y se movilizan los fondos. Cerrar todos los sitios en tres meses provocaría desalojos, nuevos desplazamientos y tensiones en la ciudad.»

9Soluciones duraderas: criterios, medición y transición al desarrollo

Se logra una solución duradera cuando las personas desplazadas ya no tienen necesidades específicas de asistencia y protección vinculadas a su desplazamiento y pueden disfrutar de sus derechos sin discriminación por razón de dicho desplazamiento. El Marco de soluciones duraderas para los desplazados internos del IASC (2010) establece ocho criterios para medir esta situación. La Agenda de Acción del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los Desplazamientos Internos (2022) ha reforzado la atención prestada a las soluciones y al papel de los actores del desarrollo.

Los ocho criterios y su medición

La biblioteca interinstitucional de indicadores de soluciones duraderas y el apoyo del Servicio Conjunto de Elaboración de Perfiles (JIPS) permiten elegir indicadores estandarizados. Las Recomendaciones internacionales sobre estadísticas de desplazados internos (IRIS, grupo de expertos EGRISS) enmarcan la producción de estadísticas oficiales, incluida la medición del fin del desplazamiento.

El papel propio del CCCM

• Aportar datos fiables: perfiles, intenciones, competencias, vulnerabilidades, movimientos tras el cierre.
• Hacer oír la voz de los residentes en los planes locales y nacionales de soluciones duraderas.
• Vincular los sitios con los servicios públicos, con los programas de vivienda y de medios de vida y con la documentación civil.
• Transformar los sitios cuando sea pertinente: un sitio espontáneo puede convertirse en un barrio si se regulariza la tenencia y los servicios se integran en los servicios municipales.
• Retirarse a tiempo: transferir la coordinación a las autoridades y a los mecanismos de desarrollo, sin dejar vacíos.

Variaciones según el contexto

Errores frecuentes

• Confundir cierre con solución: un campamento cerrado cuyos residentes terminan en un asentamiento informal en la ciudad no ha producido ninguna solución.
• Paquetes de retorno más generosos que el apoyo a la integración local, que falsean la elección.
• Encuestas de intenciones antiguas utilizadas para planificar, cuando las intenciones evolucionan con la seguridad y la estación.
• Olvidar a los hogares que permanecen, a menudo los más vulnerables, tras la salida de la mayoría.
• Retirada brusca de los actores humanitarios sin traspaso a las autoridades y a los actores del desarrollo.

Lo que miran los donantes y los evaluadores

• El carácter voluntario, informado y digno de las salidas, documentado (sesiones de información, consentimiento, quejas tramitadas).
• El seguimiento tras la salida y la tasa de nuevos desplazamientos.
• La calidad de la coordinación con los actores del desarrollo y las autoridades (planes comunes, financiación de transición).
• La gestión ambiental y de la tierra en el cierre (actas, estado final).
• La ausencia de desalojos forzosos en los sitios cubiertos o, en su defecto, su documentación y la respuesta dada.

10Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas de entrevista

1. «Las autoridades quieren cerrar todos los sitios de la ciudad en un mes. ¿Qué hace usted como punto focal CCCM?»

Una buena respuesta reconoce la legitimidad del objetivo de las autoridades, presenta datos (intenciones, condiciones en las zonas de retorno, amenazas de desalojo), propone un calendario realista con hitos visibles a corto plazo, moviliza al clúster, a Protección y al Coordinador Humanitario para la incidencia, y recuerda las garantías: elección voluntaria, información, ningún corte de servicios para forzar las salidas.

2. «Un propietario ha obtenido una resolución judicial que ordena el desalojo de su terreno en 15 días.»

La respuesta no impugna la resolución, sino que aboga por que se ejecute conforme a las garantías: plazo suficiente, alternativas, ausencia de violencia, reasentamiento. Moviliza al grupo de Vivienda, tierras y propiedad para obtener apoyo jurídico, negocia un plazo, prepara un plan de reubicación para contingencias, informa a los residentes y prepara la respuesta de emergencia por si el desalojo se produce.

3. «¿Cómo prioriza 60 sitios con dos equipos móviles?»

La respuesta describe una matriz de severidad basada en datos comunes (población, brechas, riesgos, amenazas de desalojo, presencia de gestión), una clasificación revisada cada trimestre, el apoyo de puntos focales comunitarios para los demás sitios y una incidencia cuantificada para obtener medios adicionales.

4. «¿Cuándo se convierte un retorno en una solución duradera?»

La respuesta cita la definición y los ocho criterios del IASC, explica la comparación con la población no desplazada, la importancia del seguimiento tras el retorno y el papel de las autoridades y de los actores del desarrollo.

5. «¿Qué riesgos tiene un paquete de retorno generoso?»

La respuesta menciona la elección falseada, los retornos prematuros a zonas peligrosas, las idas y venidas para cobrar la ayuda varias veces y las tensiones con la población no desplazada, y propone apoyos equivalentes para todas las opciones y un seguimiento tras la salida.

Referencias clave

• Marco de soluciones duraderas para los desplazados internos del IASC (2010).
• Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Naciones Unidas, 1998).
• Convención de la Unión Africana para la Protección y la Asistencia de los Desplazados Internos en África (Convención de Kampala, 2009).
• Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo (Naciones Unidas, 2007); observación general n.º 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
• Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas («Principios Pinheiro», 2005).
• Agenda de Acción del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los Desplazamientos Internos (2022).
• Planificación de reubicaciones para proteger a las personas de los desastres y del cambio ambiental: caja de herramientas (ACNUR, OIM, Universidad de Georgetown, 2017).
• Biblioteca interinstitucional de indicadores de soluciones duraderas y herramientas de elaboración de perfiles del JIPS.
• Recomendaciones internacionales sobre estadísticas de desplazados internos (IRIS, EGRISS, 2020).
• Camp Management Toolkit (NRC, 2015), capítulo sobre el cierre de campamentos; orientaciones del clúster mundial de CCCM sobre el cierre de sitios, la gestión móvil y los enfoques por zonas.
• Módulo de referencia para la coordinación de clústeres a nivel de país (IASC).