Coordenação de vários locais, despejos e soluções duradouras

1A coordenação de vários locais

Para além de um local, a coordenação CCCM organiza-se à escala de uma zona: cartografia dos locais (número, tipo, população, regime fundiário, agência gestora), monitorização comum com os mesmos indicadores, análise das lacunas consolidada e priorização dos locais sem gestor. Os dados da DTM e da monitorização dos locais alimentam o plano de resposta e o panorama das necessidades humanitárias.

Os locais demasiado pequenos ou demasiado numerosos para terem cada um a sua agência são cobertos pela gestão móvel, e os bairros onde vivem deslocados e comunidades de acolhimento por abordagens por zona, em articulação com as autoridades locais. O objetivo é um serviço equitativo, não apenas nos grandes campos visíveis.

2Prevenir e responder aos despejos

Em muitos contextos, o despejo é o primeiro risco dos locais espontâneos e dos centros coletivos. A prevenção começa pelo acompanhamento fundiário: estatuto do terreno, acordos escritos, duração, eventuais contrapartidas. Um sistema de alerta recenseia as ameaças e os incidentes, local a local.

Segundo os Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos e os princípios das Nações Unidas sobre os despejos, qualquer relocalização deve respeitar uma consulta real, um pré-aviso razoável, alternativas examinadas, a ausência de violência e um realojamento adequado. O cluster CCCM atua com o cluster Proteção e o grupo Habitação, Terra e Propriedade (HTP): mediação, advocacia, apoio jurídico, planeamento de uma relocalização digna se for inevitável.

3Preparar o encerramento dos locais

Um encerramento responsável segue várias etapas: inquéritos de intenções regulares, informação sobre as zonas de regresso (visitas « go and see », sessões de informação), plano de encerramento partilhado com as autoridades e os residentes, apoio ao transporte e aos pacotes de regresso, atenção às pessoas vulneráveis que não conseguem partir sozinhas, transferência ou desmantelamento das infraestruturas e reabilitação ambiental do terreno.

Os agregados familiares que não podem partir não devem ser deixados sem solução: um encerramento não está concluído enquanto cada agregado não tiver um destino seguro e escolhido.

4Soluções duradouras e transição para o desenvolvimento

O quadro do IASC sobre soluções duradouras (2010) propõe oito critérios: segurança a longo prazo, nível de vida adequado, acesso aos meios de subsistência, restituição da habitação, das terras e dos bens, acesso aos documentos, reunificação familiar, participação na vida pública e acesso a vias de recurso e à justiça. A escolha entre regresso, integração local e instalação noutro ponto pertence às pessoas.

O gestor do local contribui fornecendo dados fiáveis (perfis, intenções, vulnerabilidades), fazendo ouvir a voz dos residentes e ligando o local aos atores do desenvolvimento, às autoridades locais e aos programas de habitação e de meios de subsistência. As soluções duradouras são um processo longo, conduzido pelo Estado, que a ação humanitária prepara sem o substituir.

5Coordenar uma zona de locais: ferramentas, priorização e contributo para o ciclo de programação

Ao nível de uma zona, de uma província ou de um país, o ponto focal ou o coordenador CCCM não gere nenhum local: organiza a visão de conjunto que permite repartir recursos escassos entre dezenas ou centenas de locais. O seu produto principal é uma análise comparada e priorizada, assente em dados comuns, que orienta os parceiros, os doadores e os outros clusters.

As quatro ferramentas de base

Priorizar os locais: uma matriz de severidade

Cada cluster nacional define o seu próprio método, muitas vezes alinhado com o quadro de análise intersetorial utilizado para o Panorama das Necessidades Humanitárias. O princípio: combinar várias dimensões pontuadas e ponderadas, e depois classificar.

A classificação orienta a afetação das equipas móveis, os pedidos aos outros clusters e as alocações dos fundos comuns. É apresentada com as suas limitações (fiabilidade dos dados, locais inacessíveis) e revista todos os trimestres.

Cobrir os locais sem gestor

Em muitas crises, a maioria dos locais não tem qualquer agência gestora. A cobertura constrói-se por patamares: gestão móvel para os locais prioritários, pontos focais comunitários formados para os restantes, monitorização remota por telefone, e advocacia por financiamento. A percentagem de locais (e de pessoas) cobertos por alguma forma de gestão de local é um indicador-chave do cluster.

Contribuir para o ciclo de programação humanitária

• Panorama das Necessidades Humanitárias (HNO): o cluster CCCM fornece os dados de população por local, a análise de severidade e a estimativa das pessoas com necessidades para o seu setor.
• Plano de resposta: objetivos setoriais, metas (pessoas e locais cobertos pela gestão de local, locais que beneficiaram de mitigação de riscos, etc.), custos.
• Monitorização da resposta: painéis de controlo trimestrais, relatórios de lacunas ao grupo de coordenação intersetorial.
• Fundos comuns: o cluster prioriza os projetos submetidos segundo a estratégia e a matriz de severidade.

A credibilidade de um coordenador CCCM depende da qualidade da sua lista de locais e da sua análise de severidade. Se os outros clusters e os doadores utilizam os seus números, pode orientar a resposta; se cada um tem a sua lista, já não coordena nada.

6Prevenir os despejos forçados: quadro, sistema de alerta e resposta gradual

Nas crises urbanas e nas deslocações prolongadas, o despejo é frequentemente a primeira ameaça para os residentes dos locais espontâneos e dos centros coletivos. Um despejo forçado priva as pessoas do seu abrigo, dos seus bens, do acesso aos serviços e muitas vezes dos seus meios de subsistência; provoca uma nova deslocação, por vezes para lugares mais perigosos.

O quadro de referência

• Os Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos (1998) protegem contra a deslocação arbitrária e exigem que todas as alternativas sejam examinadas, que as pessoas sejam informadas e consultadas, e que as deslocações se façam em condições de segurança e de dignidade.
• O Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (direito a uma habitação condigna) e o Comentário Geral n.º 7 do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais sobre os despejos forçados.
• Os Princípios Básicos e Diretrizes das Nações Unidas sobre Despejos e Deslocações Causados pelo Desenvolvimento (2007): consulta real, pré-aviso razoável, exame das alternativas, ausência de violência, presença de observadores, realojamento adequado, indemnização, nenhum despejo que deixe as pessoas sem abrigo.
• A Convenção de Kampala (União Africana, 2009) para os Estados Partes.
• O direito nacional: direito fundiário, procedimento de despejo, proteção dos ocupantes.

O quadro internacional não proíbe todo e qualquer despejo: exige que respeite garantias processuais e que não deixe ninguém sem abrigo. O papel dos atores humanitários é fazer respeitar essas garantias, e não impedir a todo o custo que um proprietário legítimo recupere o seu bem.

O sistema de monitorização e alerta

As fichas a manter por local ameaçado

• Proprietário ou autoridade gestora do terreno, documentos disponíveis, historial dos acordos.
• Natureza, data e autor de cada ameaça, provas (cartas, testemunhos).
• População afetada e pessoas com necessidades específicas.
• Diligências em curso, interlocutores, resultados, próximo prazo.
• Opções alternativas identificadas e respetiva viabilidade.

Negociar com um proprietário

A mediação resulta mais vezes do que se pensa quando começa cedo e assenta nos interesses do proprietário: contrapartida (renda modesta paga por um programa, infraestruturas deixadas no terreno, reabilitação), duração limitada e calendário claro, compromisso de reposição do estado inicial, garantia de que os ocupantes não reivindicarão a propriedade. O acordo é escrito, assinado pelo proprietário, pelas autoridades locais e pela agência, e é entregue um exemplar aos representantes dos residentes. As negociações são conduzidas com o grupo de Habitação, Terra e Propriedade para evitar legitimar reivindicações abusivas ou criar precedentes perigosos.

Pagar uma renda para evitar um despejo pode ser uma solução eficaz, mas tem um custo recorrente e pode incentivar outros proprietários a fazer ameaças. Qualquer decisão deste tipo é tomada ao nível do cluster, com critérios comuns e uma estratégia de saída.

7Relocalizar, consolidar e encerrar um local: o método passo a passo

Uma relocalização planeada (quando um local tem de ser libertado) e um encerramento (quando os residentes partem para soluções duradouras) mobilizam as mesmas competências: informação, consulta, planeamento minucioso, atenção às pessoas vulneráveis e acompanhamento após a partida. A caixa de ferramentas sobre o planeamento de relocalizações elaborada pelo ACNUR, pela OIM e pela Universidade de Georgetown (2017) e as orientações do cluster CCCM sobre o encerramento de locais fornecem o enquadramento.

Etapa 1: decidir com bases sólidas (3 a 6 meses antes)

• Motivo do encerramento ou da relocalização: fim das necessidades, condições de regresso reunidas, pedido do proprietário, risco ambiental, decisão política. O motivo determina o calendário e o nível de advocacia necessário.
• Inquérito de intenções recente (menos de 3 meses), por agregado, desagregado por sexo e idade do chefe de agregado e por necessidades específicas.
• Análise das condições nas zonas de destino: segurança, minas e restos explosivos de guerra, estado das habitações, serviços, meios de subsistência, coesão social. Mobiliza os clusters e a DTM.

Etapa 2: informar e consultar

• Sessões de informação por bloco, separando homens e mulheres se necessário, sobre o calendário, as opções e o apoio disponível.
• Visitas de reconhecimento («ir ver»): representantes dos residentes, incluindo mulheres, visitam as zonas de regresso ou de relocalização e relatam o que viram.
• Sessões de partilha de informação com as autoridades e os serviços das zonas de destino («vir contar»).
• Recolha das preocupações e das reclamações, com respostas escritas.

Etapa 3: o plano de encerramento

Etapa 4: executar

• Partidas organizadas em pequenos grupos, com verificação da identidade e entrega dos pacotes à partida ou à chegada, consoante a segurança.
• Desmontagem dos abrigos pelos próprios agregados, que levam os materiais reutilizáveis.
• Encerramento progressivo dos serviços: não se corta a água para forçar as pessoas a partir.
• Atualização diária da população remanescente.

Etapa 5: concluir e entregar

Visita conjunta final com as autoridades, o proprietário e a comunidade de acolhimento; auto de entrega do terreno; relatório de encerramento partilhado com o cluster, incluindo as lições aprendidas.

Indicador de qualidade de um encerramento: a proporção de agregados que partiram para o destino que tinham escolhido, e a proporção de agregados que, seis meses depois, não voltaram a ser deslocados. Um encerramento rápido mas seguido de novas deslocações é um fracasso.

8Exemplo completo: a estratégia de saída da zona de Mbéla-Sud

Contexto fictício: dois anos após o fim dos combates na província de Nord-Talima, a zona de Mbéla-Sud conta 14 locais (38 000 pessoas). Seis locais espontâneos estão ameaçados de despejo, quatro centros coletivos têm de ser libertados, dois campos planeados estão estáveis. O inquérito de intenções conduzido pela DTM e pelas agências gestoras indica: 50 % de agregados que desejam regressar (cerca de 19 000 pessoas), 35 % que desejam integrar-se localmente em Mbéla (cerca de 13 300 pessoas), 15 % de indecisos (cerca de 5 700 pessoas). O governador pretende «encerrar os locais antes do fim do ano». O ponto focal CCCM da zona prepara uma estratégia de saída de duas páginas para o grupo de coordenação da zona.

1. A situação dos locais

População dos seis locais ameaçados de despejo: 4 200 + 3 800 + 2 600 + 2 300 + 1 900 + 1 600 = 16 400 pessoas. População dos centros coletivos: 3 300 pessoas.

2. Os princípios da estratégia

• Nenhum encerramento sem uma solução escolhida por cada agregado; nenhum corte de serviços para forçar as partidas.
• Calendário baseado nas condições e não numa data política: o ponto focal propõe ao governador um calendário em três fases ao longo de 12 meses, com etapas visíveis logo nos três primeiros meses.
• Apoio igual para as três opções (regresso, integração local, instalação noutro lugar), para não empurrar para o regresso por efeito dos pacotes de ajuda.
• Consolidação possível em Kibondo e Nzoro, que dispõem de uma capacidade de expansão de 3 000 pessoas no total, como solução transitória para os agregados sem outra opção.

3. O plano por fases

4. Os apoios por opção

5. Os indicadores de acompanhamento da estratégia

• Número de locais encerrados ou transformados segundo o plano, e número de agregados que deixaram um local rumo ao destino da sua escolha.
• Número de despejos forçados evitados, e número de agregados despejados sem realojamento (meta: zero).
• Percentagem de agregados acompanhados aos 6 meses que não voltaram a ser deslocados e têm acesso a uma habitação segura.
• Percentagem de agregados vulneráveis que beneficiaram de acompanhamento individualizado.
• Número de infraestruturas transferidas para os serviços públicos com um acordo assinado.

Resposta ao governador: «Doze dos catorze locais podem ser encerrados ou transformados em doze meses, com etapas visíveis a partir do quarto mês, se as condições estiverem reunidas e os financiamentos forem mobilizados. Encerrar todos os locais em três meses provocaria despejos, novas deslocações e tensões na cidade.»

9Soluções duradouras: critérios, medição e transição para o desenvolvimento

Uma solução duradoura é alcançada quando as pessoas deslocadas já não têm necessidades específicas de assistência e de proteção ligadas à sua deslocação e podem gozar dos seus direitos sem discriminação em razão dessa deslocação. O Quadro do IASC sobre Soluções Duradouras para Deslocados Internos (2010) estabelece oito critérios para medir essa situação. A Agenda de Ação do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre Deslocação Interna (2022) reforçou a atenção dada às soluções e ao papel dos atores do desenvolvimento.

Os oito critérios e a sua medição

A biblioteca interagências de indicadores de soluções duradouras e o apoio do Serviço Conjunto de Perfilamento de Deslocados Internos (JIPS) permitem escolher indicadores normalizados. As Recomendações Internacionais sobre Estatísticas de Deslocados Internos (IRIS, grupo de peritos EGRISS) enquadram a produção de estatísticas oficiais, incluindo a medição do fim da deslocação.

O papel próprio do CCCM

• Fornecer dados fiáveis: perfis, intenções, competências, vulnerabilidades, movimentos após o encerramento.
• Levar a voz dos residentes aos planos de soluções duradouras locais e nacionais.
• Ligar os locais aos serviços públicos, aos programas de habitação e de meios de subsistência, à documentação civil.
• Transformar os locais quando pertinente: um local espontâneo pode tornar-se um bairro se a situação fundiária for regularizada e os serviços integrados nos serviços municipais.
• Retirar-se a tempo: transferir a coordenação para as autoridades e para os mecanismos de desenvolvimento, sem deixar vazios.

Variações por contexto

Erros frequentes

• Confundir encerramento e solução: um campo encerrado cujos residentes acabam num local informal na cidade não produziu nenhuma solução.
• Pacotes de regresso mais generosos do que o apoio à integração local, que distorcem a escolha.
• Inquéritos de intenções antigos utilizados para planear, quando as intenções evoluem com a segurança e com a estação.
• Esquecer os agregados remanescentes, frequentemente os mais vulneráveis, após a partida da maioria.
• Retirada abrupta dos humanitários sem passagem de testemunho às autoridades e aos atores do desenvolvimento.

O que os doadores e os avaliadores observam

• O caráter voluntário, informado e digno das partidas, documentado (sessões de informação, consentimento, reclamações tratadas).
• O acompanhamento após a partida e a taxa de nova deslocação.
• A qualidade da coordenação com os atores do desenvolvimento e as autoridades (planos comuns, financiamentos de transição).
• A gestão ambiental e fundiária do encerramento (autos, estado final).
• A ausência de despejos forçados nos locais cobertos ou, na sua falta, a respetiva documentação e a resposta dada.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «As autoridades querem encerrar todos os locais da cidade num mês. O que faz enquanto ponto focal CCCM?»

Uma boa resposta reconhece a legitimidade do objetivo das autoridades, apresenta dados (intenções, condições nas zonas de regresso, ameaças de despejo), propõe um calendário realista com etapas rapidamente visíveis, mobiliza o cluster, a Proteção e o Coordenador Humanitário para a advocacia, e recorda as garantias: escolha voluntária, informação, nenhum corte de serviços para forçar as partidas.

2. «Um proprietário obteve uma decisão judicial que ordena a desocupação do seu terreno dentro de 15 dias.»

A boa resposta não contesta a decisão, mas defende a sua execução em conformidade com as garantias: prazo suficiente, alternativas, ausência de violência, realojamento. Mobiliza o grupo de Habitação, Terra e Propriedade para apoio jurídico, negocia um prazo, prepara um plano de relocalização de contingência, informa os residentes e prepara a resposta de emergência caso o despejo ocorra.

3. «Como prioriza 60 locais com duas equipas móveis?»

A boa resposta descreve uma matriz de severidade assente em dados comuns (população, lacunas, riscos, ameaças de despejo, presença de gestão), uma classificação revista todos os trimestres, o apoio de pontos focais comunitários para os restantes locais e uma advocacia quantificada por meios adicionais.

4. «Quando é que um regresso se torna uma solução duradoura?»

A boa resposta cita a definição e os oito critérios do IASC, explica a comparação com a população não deslocada, a importância do acompanhamento após o regresso e o papel das autoridades e dos atores do desenvolvimento.

5. «Quais são os riscos de um pacote de regresso generoso?»

A boa resposta menciona a escolha distorcida, os regressos prematuros para zonas perigosas, as idas e voltas para receber várias vezes a ajuda, as tensões com os não deslocados, e propõe apoios equivalentes para todas as opções e um acompanhamento após a partida.

Referências-chave

• Quadro do IASC sobre Soluções Duradouras para Deslocados Internos (2010).
• Princípios Orientadores relativos aos Deslocados Internos (Nações Unidas, 1998).
• Convenção da União Africana para a Proteção e Assistência às Pessoas Deslocadas Internamente em África (Convenção de Kampala, 2009).
• Princípios Básicos e Diretrizes sobre Despejos e Deslocações Causados pelo Desenvolvimento (Nações Unidas, 2007); Comentário Geral n.º 7 do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais.
• Princípios sobre a Restituição de Habitações e Bens para Refugiados e Pessoas Deslocadas («Princípios Pinheiro», 2005).
• Agenda de Ação do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre Deslocação Interna (2022).
• Planear relocalizações para proteger as pessoas das catástrofes e das alterações ambientais: caixa de ferramentas (ACNUR, OIM, Universidade de Georgetown, 2017).
• Biblioteca interagências de indicadores de soluções duradouras e ferramentas de perfilamento do JIPS.
• Recomendações Internacionais sobre Estatísticas de Deslocados Internos (IRIS, EGRISS, 2020).
• Camp Management Toolkit (NRC, 2015), capítulo sobre o encerramento de campos; orientações do cluster global CCCM sobre o encerramento de locais, a gestão móvel e as abordagens por zona.
• Módulo de referência para a coordenação dos clusters a nível de país (IASC).