Participação, riscos e saída

1Governação e participação dos residentes

Os residentes não são beneficiários passivos: são eles que conhecem os problemas do local. A governação organiza-se em estruturas representativas: comité central, chefes de bloco, comités setoriais (água, saúde, segurança, queixas), grupos de mulheres, de jovens, de pessoas com deficiência.

• Representação equitativa das mulheres (o objetivo é a paridade nos comités) e dos grupos minoritários.
• Designação por eleição ou consenso, mandatos limitados, termos de referência escritos, código de conduta assinado.
• Vigilância face à captura dos comités por líderes autoproclamados ou por grupos armados.

O gestor forma os comités, verifica que a informação circula nos dois sentidos e consulta também diretamente os grupos menos visíveis, por exemplo em grupos de discussão separados.

2Queixas, feedback e comunicação

Um mecanismo de queixas e feedback (MQF) deve ser acessível a todos: caixas de sugestões, atendimento no gabinete do local, linha telefónica gratuita, agentes móveis, comités. Deve ser conhecido, confidencial, seguro e adaptado às pessoas que não sabem ler.

Cada feedback é registado, encaminhado para o prestador certo e acompanhado até ser dada uma resposta à pessoa: é o ciclo de feedback. As queixas sensíveis (exploração e abuso sexuais, fraude, abuso de poder) seguem um circuito confidencial separado para os pontos focais PSEA e os serviços especializados, nunca uma afixação pública. As tendências são analisadas e devolvidas aos residentes.

3Reduzir os riscos: incêndio, inundação, despejo

Um local concentra os riscos. O gestor cartografa-os com os residentes e prepara um plano de preparação e resposta:

• Incêndio: corta-fogos desimpedidos, distância entre abrigos, fogareiros melhorados, pontos de água ou de areia, comités de vigilância formados, plano de evacuação.
• Inundação: drenagem mantida antes da estação das chuvas, relocalização dos abrigos situados em zona baixa, elevação das latrinas, stocks de materiais.
• Despejo: acordos fundiários escritos, diálogo com os proprietários e as autoridades, acompanhamento das ameaças, advocacia. Um despejo forçado sem consulta, pré-aviso nem alternativa é contrário ao direito internacional.

Outros riscos são acompanhados continuamente: epidemias, tensões com a comunidade de acolhimento, violência baseada no género, presença de armas.

4Fora dos campos, encerramento e soluções duradouras

Quando os deslocados estão dispersos, adotam-se abordagens fora dos campos: gestão móvel (uma equipa cobre vários pequenos locais com visitas regulares e comités locais) e abordagens por zona (area-based), que organizam a coordenação num bairro ou numa localidade, tanto para os deslocados como para a população de acolhimento.

O encerramento de um local prepara-se com os residentes: inquérito de intenções, informação sobre as zonas de regresso, apoio ao transporte, transferência ou desmantelamento das infraestruturas, recuperação do terreno. O quadro do IASC reconhece três soluções duradouras: o regresso, a integração local e a instalação noutro ponto do país. Uma solução é duradoura quando a pessoa já não tem necessidades específicas ligadas à sua deslocação e goza dos seus direitos sem discriminação. A escolha deve ser livre, informada e voluntária.

5Criar uma governação representativa: o método

As estruturas de governação de um local são muitas vezes criadas na urgência, com os primeiros líderes que se apresentam. Três meses depois, a equipa descobre que o comité central fala em nome de todos mas representa apenas um clã, que as mulheres só têm assento no papel e que as listas de distribuição se tornaram uma fonte de rendimento. Corrigir custa muito mais do que fazer bem desde o início. As Normas Mínimas para a Gestão de Campos exigem estruturas representativas, inclusivas, conhecidas dos residentes e que lhes prestem contas.

Etapa 1: mapear o poder existente (semanas 1 a 3)

• Quem são os líderes tradicionais, religiosos, administrativos (chefes das aldeias de origem), os líderes de jovens, de mulheres, os comerciantes influentes?
• Que comunidades de origem, que línguas, que tensões?
• Quem controla o quê hoje: listas, acesso ao terreno, água, distribuição?
• Quem nunca está visível: mulheres sós, pessoas com deficiência, minorias, recém-chegados, pessoas idosas?

Método: entrevistas individuais, grupos de discussão separados por sexo e idade, observação das distribuições e das reuniões. Os resultados permanecem internos: um mapeamento do poder mal partilhado pode pôr pessoas em perigo.

Etapa 2: definir as regras com os residentes (semanas 3 a 6)

Não se impõe um modelo de paraquedas. O gestor propõe princípios inegociáveis (representação equitativa das mulheres, inclusão dos grupos minoritários e das pessoas com deficiência, mandatos limitados, ausência de ligação a grupos armados, código de conduta, proibição de qualquer contrapartida pelo acesso à ajuda) e discute o resto com os residentes: número de representantes por bloco, modo de designação, duração do mandato, papel dos líderes tradicionais.

Etapa 3: organizar a designação

1. Informação a todos os residentes, em todas as línguas, com pelo menos duas semanas de antecedência.
2. Candidaturas abertas, com apoio específico às candidatas (sessões de informação separadas, guarda de crianças durante as reuniões).
3. Designação por bloco: eleição por voto secreto ou por fila, ou consenso verificado em assembleias separadas de homens e de mulheres. O princípio de base para garantir a paridade: um lugar reservado a uma mulher e um a um homem por bloco.
4. Observação pela equipa e, se possível, pelas autoridades locais; resultados afixados e anunciados.
5. Prazo de recurso de alguns dias, tratado por uma comissão mista.

Etapa 4: formalizar e formar

A formação inicial (dois a três dias) abrange: papel do gestor e dos prestadores, normas de serviços, princípios humanitários, código de conduta e PEAS, encaminhamento dos casos sensíveis, animação de reuniões, gestão de conflitos.

Etapa 5: verificar e corrigir continuamente

• As mulheres eleitas tomam a palavra e as suas propostas são aceites? Observa-se, e organizam-se consultas separadas.
• Os residentes conhecem os seus representantes? Uma pergunta simples no inquérito trimestral é suficiente.
• As reclamações contra membros dos comités são tratadas? O seu número e o seu seguimento são um indicador da saúde da governação.

Compensar os comités é uma questão sensível: sem apoio, só os mais abastados podem dedicar tempo ao comité; com subsídios elevados, o cargo torna-se um objeto de disputa de poder. A regra é seguir as orientações do cluster, manter a modéstia e remunerar tarefas concretas em vez de títulos.

6O mecanismo de reclamações e feedback do local: conceção e funcionamento

A Norma Humanitária Essencial (CHS) exige que as pessoas afetadas participem nas decisões que lhes dizem respeito (compromisso 4) e tenham acesso a mecanismos seguros e reativos para tratar as suas reclamações (compromisso 5). Os compromissos do IASC sobre a responsabilização perante as populações afetadas e a proteção contra a exploração e o abuso sexual vão no mesmo sentido. Ao nível de um local, a agência gestora é frequentemente o ponto de entrada comum do feedback relativo a todos os prestadores.

Conceber o mecanismo com os residentes

1. Consultar por grupos (mulheres, homens, jovens, pessoas idosas, pessoas com deficiência, minorias): como preferem assinalar um problema? Em quem confiam? O que os impede de se queixarem (medo de perder a ajuda, analfabetismo, distância)?
2. Escolher vários canais complementares: balcão de informação no escritório do local, agentes móveis nos blocos, linha telefónica gratuita (muitas vezes comum a várias organizações), caixas fechadas à chave abertas por duas pessoas, comités, sessões de escuta separadas.
3. Fixar as categorias e os prazos: aviso de receção, prazo de resposta, via de escalonamento.
4. Definir os circuitos: quem recebe, quem trata, quem responde, quem verifica o encerramento.
5. Divulgar o mecanismo: mensagens repetidas, cartazes ilustrados, rádio, sessões nos blocos.

Categorias e prazos de tratamento (exemplo)

O registo de feedback

Campos mínimos: número único, data, canal, bloco, sexo e faixa etária da pessoa (se aceitar indicá-los), categoria, descrição resumida, organização em causa, data de transmissão, resposta dada, data da resposta à pessoa, satisfação da pessoa, data de encerramento. As reclamações da categoria 5 não constam deste registo partilhado: apenas aparecem um número e a menção «transmitida segundo o procedimento confidencial»; o detalhe é conservado pelo ponto focal habilitado.

Fechar o ciclo

• Cada pessoa que apresentou uma reclamação identificada recebe uma resposta individual, mesmo negativa («a ração não pode ser aumentada porque…»).
• As reclamações anónimas recebem uma resposta coletiva: afixação, reunião de bloco, rádio.
• Todos os meses, a análise de tendências é apresentada na reunião do local e aos comités; todos os trimestres, uma devolução pública explica o que mudou graças ao feedback.

Um mecanismo que recebe muito poucas reclamações não é sinal de satisfação: é muitas vezes sinal de que as pessoas não o conhecem, não acreditam nele ou têm medo dele. O volume, a diversidade das pessoas que o utilizam e a taxa de resposta são os verdadeiros indicadores.

7Analisar e gerir os riscos do local: do mapeamento ao plano de contingência

Um local concentra milhares de pessoas num espaço reduzido, com materiais inflamáveis, instalações sanitárias partilhadas e uma população já fragilizada. As Normas Mínimas exigem que a agência gestora contribua para um ambiente seguro, o que passa por uma análise de riscos conduzida com os residentes e atualizada pelo menos antes de cada estação de risco.

Etapa 1: identificar os perigos

Através de uma caminhada transversal pelo local com os comités, de grupos de discussão separados e de um mapa participativo, identificam-se: zonas inundáveis e pontos de acumulação de água, densidades excessivas, fogareiros, armazenamentos de combustível, instalações elétricas improvisadas, zonas escuras ou isoladas, latrinas mal localizadas, pontos de tensão com a comunidade de acolhimento, locais de concentração de homens armados.

Etapa 2: avaliar e hierarquizar

Prevenção de incêndios: o dispositivo tipo

• Respeito das distâncias: pelo menos 2 m entre abrigos (idealmente o dobro da sua altura), corta-fogos de 30 m a cada 300 m, controlados todos os meses.
• Pontos de água ou bidões de água e de areia, batedores de fogo, repartidos por comunidade; verificação mensal.
• Comités de vigilância contra incêndios formados por bloco, com um sinal de alerta conhecido de todos (apito, sino).
• Sensibilização: cozinhar no exterior ou em cozinhas abrigadas, vigilância dos fogareiros, proibição de velas nos abrigos de plástico, prudência com as ligações elétricas.
• Coordenação com os bombeiros locais, caso existam: acesso dos veículos pelas vias principais.

Responder a um incidente grave: o exemplo de um incêndio

O plano de contingência do local

Cabe em poucas páginas: cenários (afluxo de novos chegados, inundação, incêndio, epidemia, ataque ou ameaça armada, despejo), limiares de ativação, papéis de cada um, stocks pré-posicionados, contactos, procedimento de comunicação com os residentes e de suspensão ou retoma das atividades. É testado através de um exercício de simulação pelo menos uma vez por ano.

As auditorias de segurança realizadas com grupos de mulheres e raparigas (caminhada pelo local de dia e de noite, mapas das zonas percebidas como perigosas) são a ferramenta mais eficaz para reduzir os riscos de violência baseada no género ligados ao ordenamento do local, em conformidade com as Diretrizes do IASC para a integração de intervenções contra a violência baseada no género na ação humanitária.

8Exemplo completo: o local de Ngara antes da estação das chuvas

Contexto fictício: o local de Ngara, numa planície aluvial da província de Lac-Sombé, acolhe 9 800 pessoas (cerca de 1 960 agregados) repartidas por 8 blocos. No ano passado, 300 abrigos foram inundados em agosto, e dois incêndios na estação seca destruíram 45 abrigos. O comité central tem 15 membros, dos quais 2 mulheres, todos oriundos das duas comunidades de origem maioritárias. A estação das chuvas começa dentro de 10 semanas. A agência gestora, a ONG fictícia «Horizons Partagés», dispõe de um orçamento de mitigação de riscos de 38 000 USD.

1. Análise de riscos conduzida com os residentes

Uma caminhada pelo local com os comités de bloco e quatro grupos de discussão (mulheres, homens, jovens, pessoas idosas e com deficiência) produzem o mapa de riscos. Constatações: os blocos 6, 7 e 8 estão na parte baixa; o dreno principal está obstruído ao longo de 600 m; 210 abrigos dos blocos 7 e 8 estão em zonas inundadas no ano passado; os dois incêndios começaram em cozinhas interiores do bloco 3, onde os abrigos estão a menos de 1 m uns dos outros; as mulheres do bloco 8 evitam as latrinas à noite por falta de iluminação.

2. O plano de ação de 10 semanas

3. Reforçar a representação das mulheres e das minorias

O comité atual (13 homens, 2 mulheres) foi designado pelos chefes tradicionais na abertura. Em vez de o dissolver, o que provocaria um conflito no pior momento, a agência propõe um calendário de transição validado em assembleia:

• Imediatamente: criação de um comité de mulheres consultado sobre o plano para a estação das chuvas; duas representantes desse comité convidadas para o comité central.
• Dentro de três meses, após o período crítico: novas designações por bloco segundo a regra de um lugar para uma mulher e um para um homem por bloco (16 lugares), mais três lugares para as pessoas com deficiência, os jovens e as pessoas idosas, ou seja, um comité de 19 membros com pelo menos 8 mulheres.
• As comunidades minoritárias, presentes sobretudo nos blocos 5 e 8, têm representação garantida pela designação por bloco; é conduzido um diálogo específico com os seus líderes para incentivar candidaturas.
• Os chefes tradicionais mantêm um papel consultivo reconhecido, o que reduz as resistências.

4. A análise trimestral do feedback

A taxa global de resposta dentro do prazo (78 %) fica ligeiramente abaixo do limiar de 80 % fixado pela agência. A fragilidade situa-se nas reclamações de exclusão: exigem verificações porta a porta e tocam na governação. Esta constatação reforça a decisão de recompor o comité central.

O que o exemplo mostra: a análise de riscos, a governação e as reclamações não são três atividades separadas. Os mesmos blocos, os mesmos grupos e as mesmas falhas aparecem nas três. O gestor eficaz cruza as suas fontes antes de decidir.

9Fora dos campos: gestão móvel, abordagens por zona e centros coletivos

Na maioria das crises, a maior parte das pessoas deslocadas vive fora dos campos: em famílias de acolhimento, em casas arrendadas, em pequenos locais informais ou em centros coletivos. O cluster CCCM desenvolveu abordagens para lhes proporcionar as funções de gestão de local (informação, participação, coordenação, monitorização dos serviços) sem criar um campo.

A gestão móvel: montar o dispositivo

1. Mapear os pequenos locais e as zonas de concentração com a DTM e as autoridades: população, estatuto fundiário, serviços presentes, acessibilidade.
2. Agrupar os locais em circuitos realistas em função da distância e da segurança.
3. Dimensionar as equipas: por exemplo, uma equipa móvel de quatro pessoas (um chefe de equipa, dois mobilizadores, dos quais uma mulher, um agente de monitorização) pode cobrir cerca de dez pequenos locais com uma visita a cada 10 a 15 dias, consoante as distâncias.
4. Designar pontos focais em cada local (uma mulher e um homem), formados para transmitir informação e assinalar lacunas e urgências entre duas visitas.
5. Utilizar ferramentas simplificadas: ficha de monitorização de uma página, grupo de mensagens ou linha telefónica para os pontos focais, painel de controlo multilocais.
6. Coordenar por zona: reunião mensal por zona e não por local, com os prestadores e as autoridades locais.

As abordagens por zona

Uma abordagem por zona (ou territorial) define uma unidade geográfica (bairro, município, grupo de aldeias) e organiza a coordenação para toda a sua população, deslocada ou não, em estreita ligação com as autoridades locais. O gestor anima frequentemente um centro comunitário ou centro de informação: encaminhamento para os serviços, registo de feedback, atividades comunitárias, atendimentos jurídicos. As vantagens são a redução das tensões com a população de acolhimento, o apoio aos serviços públicos existentes e a preparação natural das soluções duradouras.

Os centros coletivos

As Diretrizes para centros coletivos do ACNUR e da OIM (2010) recordam que um centro coletivo deve ser um último recurso temporário e que o seu encerramento se prepara desde a abertura. Pontos de atenção:

• Privacidade e proteção: compartimentação por família, espaços separados para as pessoas sós, instalações sanitárias separadas por sexo e com trinco.
• Segurança contra incêndios e estrutural: saídas de emergência desimpedidas, extintores, proibição de fogareiros nas salas, avaliação da estrutura por um engenheiro.
• Densidade: número de pessoas por divisão e superfície por pessoa monitorizados como num local.
• Conflito de uso: uma escola ocupada priva as crianças de escolaridade; negocia-se um calendário de desocupação com o setor da educação, as autoridades e as famílias.
• Acordo com o proprietário: duração, compensação, vistoria, reposição do estado inicial.

Preparar o encerramento desde já

O encerramento será tratado em profundidade no dia 4. Desde a fase de tomada a cargo, o gestor lança as bases: perguntas sobre as intenções em cada perfilamento, estado inicial do terreno documentado, infraestruturas pensadas para serem transferidas para a comunidade de acolhimento, ligações precoces com os atores da habitação, dos meios de subsistência e da documentação civil.

10Variações, erros frequentes e o olhar dos doadores

Adaptar a participação e a gestão de riscos ao contexto

Erros frequentes

• Mulheres nomeadas mas sem poder real: lugares simbólicos, reuniões realizadas à noite. Verifica-se a participação efetiva, e não apenas a presença.
• Mecanismo de reclamações gerido pelos comités: as reclamações contra os comités nunca chegam. É preciso haver sempre pelo menos um canal direto e independente.
• Reclamações sensíveis tratadas como reclamações comuns: registadas na folha de cálculo partilhada, discutidas em reunião. É uma falta grave que põe a vítima em perigo.
• Plano de riscos redigido no escritório, sem caminhada pelo local nem consulta, que ignora as zonas perigosas conhecidas dos residentes.
• Reconstruir igual após um incêndio, recriando as densidades que o permitiram.
• Esquecer os pequenos locais em favor do grande campo visível, quando aí as necessidades são muitas vezes mais graves.

O que os doadores e os avaliadores observam

• A composição das estruturas de governação (proporção de mulheres, inclusão das pessoas com deficiência e das minorias) e o seu funcionamento real.
• O funcionamento do mecanismo de reclamações: volume, diversidade dos utilizadores, prazos, taxa de resposta, exemplos de mudanças obtidas.
• A existência de um procedimento PEAS conhecido dos residentes e do pessoal, e de um circuito confidencial.
• A prova de uma preparação sazonal: plano, orçamento, execução antes da estação, lições aprendidas depois.
• A cobertura dos deslocados fora dos campos quando o projeto o prevê, com indicadores próprios.

11Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Descobre que o comité central vende lugares nas listas de distribuição. O que faz?»

Uma boa resposta protege em primeiro lugar as pessoas que denunciaram os factos (confidencialidade), verifica as informações de forma independente, informa o prestador da distribuição e o ponto focal do cluster, organiza uma verificação das listas sem passar pelo comité e desencadeia a revisão da governação segundo os termos de referência (procedimento de destituição). Evita a humilhação pública, que criaria um conflito violento.

2. «Como garante que as mulheres participam realmente na governação de um local?»

A boa resposta cita os lugares reservados por bloco, os horários e locais adaptados, a guarda de crianças, a formação, os comités de mulheres com um mandato real, as consultas separadas e o acompanhamento da influência efetiva nas decisões.

3. «Chega pela linha telefónica uma denúncia de exploração sexual que visa um funcionário de um parceiro.»

A boa resposta descreve a abordagem centrada na vítima: escuta, segurança, informação sobre os serviços, encaminhamento para assistência com consentimento, transmissão confidencial em 24 horas ao ponto focal PEAS ou ao mecanismo interagências, nenhuma investigação pessoal, nenhuma partilha em reunião.

4. «Qual é a sua prioridade dez semanas antes da estação das chuvas?»

A boa resposta propõe uma análise participativa dos riscos, a limpeza da drenagem, a relocalização voluntária dos abrigos em zona baixa, o pré-posicionamento, as mensagens de alerta e um exercício de simulação, com um calendário e um orçamento.

5. «Como gerir 25 pequenos locais dispersos com uma única equipa?»

A boa resposta explica a gestão móvel: mapeamento, circuitos, frequência de visitas, pontos focais formados, ferramentas simplificadas, coordenação por zona, priorização em função da vulnerabilidade e das lacunas.

Referências-chave

• Camp Management Toolkit (NRC, 2015): capítulos sobre a participação comunitária, a gestão de reclamações, o ambiente e a segurança.
• Normas Mínimas para a Gestão de Campos (cluster CCCM, 2021).
• Norma Humanitária Essencial sobre Qualidade e Responsabilização (CHS), compromissos 4 e 5.
• Compromissos do IASC sobre a responsabilização perante as populações afetadas e a proteção contra a exploração e o abuso sexual.
• Diretrizes do IASC para a integração de intervenções contra a violência baseada no género na ação humanitária (2015), secção CCCM.
• Ferramentas do cluster global CCCM sobre a participação das mulheres, a gestão móvel e as abordagens por zona.
• Diretrizes para centros coletivos: ACNUR e OIM (2010).
• Manual Esfera (2018), capítulo Abrigo e assentamentos humanos (segurança contra incêndios, implantação).