Crisis prolongadas, transición y financiación de la educación

1Crisis prolongadas e inclusión en los sistemas nacionales

La mayoría de las crisis duran años; un niño o una niña desplazados pueden pasar toda su escolaridad lejos de su hogar. Las soluciones paralelas (escuelas de campamento con el plan de estudios del país de origen, docentes pagados por las ONG) se vuelven entonces costosas y frágiles. La orientación actual, impulsada por el Pacto Mundial sobre los Refugiados (2018) y la estrategia del ACNUR para la educación de los refugiados, es la inclusión en los sistemas educativos nacionales: mismas escuelas, mismos planes de estudio, mismos exámenes, con un apoyo focalizado (clases de idioma, clases puente, refuerzo de las escuelas de acogida).

En las crisis internas, la lógica es la misma: apoyar las escuelas públicas, las inspecciones y los sistemas de información del ministerio en lugar de eludirlos. El enfoque del nexo entre la acción humanitaria, el desarrollo y la paz consiste en planificar conjuntamente las respuestas de emergencia y el fortalecimiento del sistema.

2Educación acelerada y no formal

Los programas de educación acelerada (PEA) se dirigen a niños, niñas y adolescentes con sobreedad para su nivel, que han perdido años de escuela: condensan un ciclo (a menudo seis años de primaria en tres) con un plan de estudios adaptado, docentes formados y un calendario flexible. El Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Educación Acelerada (AEWG) definió diez principios de buenas prácticas, entre ellos la alineación con el sistema nacional y la certificación reconocida por el ministerio.

La educación no formal agrupa otras ofertas: clases de nivelación para reincorporarse a un aula, alfabetización y habilidades para la vida para adolescentes, formación profesional, aprendizaje a distancia (radio, materiales impresos, teléfonos) cuando las escuelas están cerradas. Sin una pasarela hacia la educación formal o hacia un empleo, estos programas producen pocos efectos duraderos.

3Transición, certificación y continuidad

La transición se prepara desde el primer día. Se basa en cuatro palancas:

• Reconocimiento de los aprendizajes: pruebas de nivelación, equivalencias, acceso a los exámenes nacionales, certificados expedidos por la autoridad competente.
• Docentes: itinerarios de cualificación de los voluntarios, integración progresiva en las plantillas públicas, alineación de las remuneraciones.
• Infraestructuras: paso de los espacios temporales a edificios duraderos y seguros, traspaso a las autoridades y a los comités de gestión.
• Gobernanza: comités de gestión escolar activos, datos integrados en el sistema de información del ministerio, planes educativos sensibles a las crisis.

Una estrategia de salida por escrito, con un calendario y responsabilidades, evita que el fin de una financiación cierre las aulas de un día para otro.

4Financiar la educación en situaciones de crisis

La educación sigue siendo uno de los sectores menos financiados de los planes de respuesta humanitaria. Las principales fuentes son: los planes de respuesta humanitaria (HRP) y los fondos mancomunados de país, Education Cannot Wait (respuestas de emergencia iniciales, programas plurianuales de resiliencia de unos tres años, mecanismo de aceleración), la Alianza Mundial para la Educación (GPE) en el ámbito del desarrollo, los bancos de desarrollo y los donantes bilaterales. Algunos donantes se han fijado objetivos, como la Unión Europea, que dedica el 10 % de su presupuesto de ayuda humanitaria a la educación.

Una propuesta sólida presenta un análisis compartido (JENA, PiN), metas cuantificadas, un coste por niño o niña, indicadores de acceso, protección y aprendizaje, y un plan de transición. Los socios locales y nacionales deben recibir una parte real y directa de los fondos, conforme a los compromisos de localización.

5Incluir a los niños y niñas desplazados y refugiados en el sistema nacional: método de análisis y hoja de ruta

La inclusión en los sistemas nacionales es la orientación adoptada por el Pacto Mundial sobre los Refugiados (2018) y por la estrategia del ACNUR para la educación de los refugiados con horizonte 2030. En las crisis internas, corresponde al apoyo a las escuelas públicas en lugar de a la creación de circuitos paralelos. Pero la inclusión no se decreta: supone plazas disponibles, docentes remunerados, una lengua de instrucción accesible, documentos reconocidos y familias capaces de asumir los costos. El trabajo del responsable de educación consiste en analizar estas condiciones y construir una hoja de ruta realista.

Paso 1: analizar el marco político y jurídico

• ¿Tienen los niños y niñas desplazados o refugiados acceso legal a las escuelas públicas, en todos los niveles, incluidos la secundaria y los exámenes nacionales?
• ¿Qué documentos se exigen para la inscripción y los exámenes? ¿Existen excepciones o pruebas de ubicación?
• ¿Menciona el plan sectorial de educación a los desplazados, los refugiados y las crisis? ¿Existe un plan de preparación y respuesta del ministerio?
• ¿Pueden contratarse docentes refugiados o desplazados y con qué estatus?

Paso 2: analizar la capacidad de acogida

Cálculo: 18 400 - 5 800 = 12 600 niños y niñas restantes; a 50 alumnos por grupo, 252 grupos, es decir, 126 aulas con doble turno y unos 250 docentes a razón de un docente por grupo.

Paso 3: construir la hoja de ruta

Los riesgos que hay que gestionar

• Tensiones con la comunidad de acogida: si las escuelas de acogida se deterioran, la inclusión es rechazada. Toda inversión beneficia a ambas poblaciones y se presenta como tal.
• Abandono por motivos lingüísticos: sin apoyo lingüístico, el alumnado refugiado es ubicado en grados inferiores y abandona. Prever de 6 a 12 meses de clases puente.
• Pérdida de identidad y de proyecto de retorno: algunas familias temen que el plan de estudios del país de acogida comprometa el retorno. Diálogo, reconocimiento mutuo de los certificados cuando sea posible.
• Financiación: el costo de los docentes adicionales debe encontrar una fuente duradera (presupuesto del Estado apoyado por financiación para el desarrollo).

La inclusión no es una transferencia de carga a un ministerio ya desbordado: es una inversión compartida, planificada a varios años, que debe fortalecer las escuelas de acogida tanto como atender al nuevo alumnado.

6Diseñar un programa de educación acelerada según los principios del AEWG

El Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Educación Acelerada (AEWG), que reúne, entre otros, al ACNUR, UNICEF, la UNESCO, USAID, el NRC, Save the Children, el IRC y otros socios, ha publicado una guía de los diez principios para una práctica eficaz, una lista de verificación, orientaciones sobre el seguimiento y la evaluación y una definición común. Un programa de educación acelerada (PEA) es un programa flexible y adecuado a la edad, impartido en un tiempo reducido, que busca dar acceso a la educación a niños, niñas y jóvenes desfavorecidos, con extraedad y desescolarizados. Se distingue de las clases de nivelación (de corta duración, para alumnos que han perdido algunas semanas o meses) y de los programas puente (preparación para el ingreso en un sistema diferente, a menudo de carácter lingüístico).

Los diez principios, agrupados en cuatro ámbitos

Formulación resumida; consultar la guía del AEWG para el texto exacto y las acciones clave.

Etapas del diseño

1. Justificar la necesidad: número de niños y niñas con extraedad y desescolarizados por tramo de edad y por sexo (datos de la JENA, del EMIS, encuestas de hogares). Verificar que no se trate de una necesidad de nivelación breve.
2. Negociar con el ministerio antes de cualquier financiación: estatus del programa, plan de estudios condensado, duración, equivalencias, examen de fin de ciclo, certificado. Sin reconocimiento, el PEA es un callejón sin salida.
3. Definir la estructura: por ejemplo, 6 años de primaria en 3 niveles de un año, cada uno de los cuales abarca dos años del plan de estudios nacional, con una carga horaria de al menos 4 horas diarias y un calendario adaptado (temporadas agrícolas, mercados).
4. Producir o adaptar el material: cuadernillos por nivel, guías para el docente, evaluaciones de nivel. Hay que contar de 6 a 12 meses si el material no existe.
5. Contratar y formar: docentes formados en enseñanza multinivel, en estudiantes adolescentes y en apoyo psicosocial; relación de unos 35 estudiantes por docente.
6. Organizar las pasarelas: ingreso en la educación formal en el nivel correspondiente (prueba de ubicación), acceso al examen nacional, orientación hacia la formación profesional para los de mayor edad.
7. Hacer seguimiento: inscripción, asistencia, finalización de cada nivel, aprobación de los exámenes, transición a la educación formal o al empleo, por sexo y por edad.

Especificidades para las adolescentes y las madres jóvenes

Los PEA son a menudo la única vía de regreso a la educación para las adolescentes casadas, embarazadas o madres. Medidas que deben preverse: espacio de cuidado para niños y niñas pequeños, horarios compatibles con las responsabilidades domésticas, maestras, contenidos de habilidades para la vida y de salud sexual y reproductiva adecuados a la edad en coordinación con el sector de la salud, y diálogo con las familias y los maridos para obtener su apoyo.

La pregunta que hay que hacerse desde el diseño: ¿dónde estará este estudiante el día siguiente al fin del programa? Si la respuesta no es ni un aula del sistema formal, ni un examen reconocido, ni una formación que otorgue cualificación, hay que revisar el programa.

7Ejemplo completo: la nota conceptual de un programa plurianual en Doro

Contexto ficticio: la región de Doro acoge a desplazados internos desde hace cinco años y, desde hace dos años, a refugiados de un país vecino. La JENA estima que 40 000 niños, niñas y adolescentes de 10 a 17 años nunca han terminado la primaria; 600 docentes voluntarios son pagados por ONG; 9 escuelas han sido atacadas en tres años. El clúster y el grupo local de educación preparan, con el ministerio, un programa plurianual de resiliencia de tres años. Usted coordina la redacción de la nota conceptual.

1. Problema y población destinataria

De los 40 000 niños, niñas y adolescentes de 10 a 17 años fuera de la primaria, el análisis distingue: 14 000 niños y niñas de 10 a 12 años que pueden reintegrarse en la educación formal tras una nivelación de 6 a 9 meses; 19 000 adolescentes de 13 a 17 años que corresponden a la educación acelerada; 7 000 jóvenes de 15 a 17 años que desean sobre todo una formación profesional combinada con alfabetización. El programa se dirige, en tres años, al 60 % de estos efectivos, es decir, 24 000 estudiantes (52 % de niñas), de los cuales un 8 % con dificultad funcional, en coherencia con las capacidades de los socios y la financiación probable.

2. Resultados esperados e indicadores

3. Presupuesto indicativo y costo por estudiante

Lectura: el costo medio por estudiante a lo largo del programa es de unos 490 USD (11 753 500 / 24 000), pero varía de 71 USD para una nivelación a 420 USD para un ciclo completo de educación acelerada, sin contar los costos comunes. El donante comparará estas cifras con las de otros programas de la región: hay que poder explicarlas (costos de seguridad, dispersión, costo de los docentes).

4. Alianzas y localización

Ejecución por un consorcio de dos ONG internacionales y cinco organizaciones nacionales. Parte del presupuesto transferida directamente a las organizaciones nacionales: 35 %, con cobertura de sus costos indirectos según las mismas reglas que para las ONG internacionales y un plan de fortalecimiento de capacidades a petición suya (gestión financiera, protección de la infancia, seguimiento de los aprendizajes). Gobernanza: comité directivo presidido por la dirección regional de educación.

5. Riesgos y medidas

8Estrategia de transición y de salida: plantilla para completar

Los donantes, en particular la Comisión Europea (ECHO), la Oficina de Asistencia Humanitaria de USAID y el FCDO, piden una estrategia de salida o de transición en las propuestas de educación de más de unos pocos meses. Con demasiada frecuencia se limita a una frase («las comunidades tomarán el relevo»). Una estrategia creíble precisa, para cada elemento del programa, quién lo asumirá, en qué fecha, con qué recursos y qué señales indicarán que la transición es posible.

Plantilla

Las tres pruebas de una estrategia de transición

1. La prueba de la fecha: ¿tiene cada traspaso un plazo y un indicador? De lo contrario, no se producirá.
2. La prueba del presupuesto: ¿dispone quien asume el elemento de los recursos, o está previsto que los obtenga, y mediante qué mecanismo?
3. La prueba del plan alternativo: ¿qué ocurre si la condición previa no se cumple a tiempo? Una estrategia sin plan alternativo cierra aulas.

Vínculos con el nexo entre la acción humanitaria, el desarrollo y la paz

En una crisis prolongada, la transición se negocia con los actores del desarrollo: la Alianza Mundial para la Educación (GPE) financia los planes sectoriales de educación y puede incluir las zonas afectadas por las crisis; el Banco Mundial y los bancos regionales financian programas de reconstrucción y de pago de los docentes; los donantes bilaterales de desarrollo apoyan los presupuestos sectoriales. El programa plurianual de resiliencia de ECW está concebido precisamente como un puente entre estos mundos. El responsable de educación debe conocer el calendario del plan sectorial, participar en el grupo local de educación y lograr que las poblaciones afectadas figuren en los documentos de planificación nacionales. En los contextos de conflicto, la dimensión de «paz» se traduce en la atención al contenido (planes de estudios y libros de texto libres de mensajes de odio), a la equidad entre grupos y regiones y al papel de la escuela en la cohesión social.

Una estrategia de salida se prepara al inicio, se verifica a mitad de camino y se ejecuta al final. Si se redacta en los tres últimos meses, es demasiado tarde.

9Financiar la educación en crisis: panorama de donantes, expectativas y errores frecuentes

Las principales fuentes y su lógica

Lo que miran los donantes en una propuesta de educación

• Análisis: referencia a la JENA, al HNO y al PiN; justificación de las zonas y de los grupos.
• Coherencia: alineación con la estrategia del clúster, la política nacional y las demás financiaciones en la zona.
• Calidad: indicadores de aprendizaje y de bienestar, formación y acompañamiento de los docentes, Normas de la INEE realmente aplicadas.
• Protección: política de protección infantil, PEAS, mecanismo de quejas, análisis de los riesgos vinculados al programa (trayectos, concentraciones de niños y niñas, datos).
• Inclusión: medidas presupuestadas para las niñas y los niños y niñas con discapacidad; uso de marcadores (el marcador de género y edad de ECHO, por ejemplo, que evalúa la integración del género y la edad en el análisis, las actividades y la participación).
• Eficiencia: costo por estudiante justificado, proporción de costos de apoyo, compras conformes a las normas.
• Sostenibilidad: estrategia de transición cuantificada y fechada.
• Localización: función y presupuesto de las organizaciones locales, de conformidad con los compromisos del Grand Bargain (objetivo de que el 25 % de la financiación humanitaria se transfiera lo más directamente posible a los actores locales y nacionales).

Errores frecuentes

• Presentar un programa de un año para un problema de cinco años, sin vínculo con una financiación posterior.
• Presupuestar la construcción pero no el mantenimiento, ni los incentivos más allá del proyecto.
• Prometer una certificación que el ministerio nunca ha concedido.
• Calcular un costo por estudiante sin precisar la duración ni lo que incluye, lo que hace que las comparaciones sean engañosas.
• Considerar al socio local como un subcontratista, sin costos indirectos ni función en el diseño.
• Descuidar las restricciones normativas de los donantes (normas de compras, medidas de verificación de socios y proveedores, cumplimiento de los regímenes de sanciones) en las zonas controladas por grupos armados.

Variaciones según el contexto

• Emergencia repentina: financiación rápida (fondos comunes, CERF a través de los organismos, respuesta inicial de emergencia de ECW, reservas de emergencia de los donantes); propuesta breve, centrada en el acceso, la seguridad y el apoyo psicosocial; revisión rápida tras la JENA completa.
• Crisis prolongada: financiación plurianual, articulación con la GPE y el Banco Mundial, objetivos de aprendizaje y de transición, integración de los docentes.
• Refugiados: plan regional de respuesta para refugiados, ACNUR, donantes de desarrollo movilizados en virtud del Pacto Mundial sobre los Refugiados, programas del Banco Mundial para las comunidades de acogida y los refugiados.
• Acceso restringido: presupuestos de seguridad y de monitoreo por terceros, flexibilidad contractual (modificaciones rápidas, aprendizaje a distancia), gestión de los riesgos de desvío.
• Socios de baja capacidad: financiación progresiva, acompañamiento, costos indirectos cubiertos, evaluación de capacidades seguida de un plan conjunto en lugar de una exclusión.

10Preguntas de entrevista y referencias clave

Preguntas y elementos de una buena respuesta

1. «¿Hay que crear escuelas en los campamentos o incluir a los refugiados en el sistema nacional?» La inclusión como orientación de principio (Pacto Mundial sobre los Refugiados, estrategia del ACNUR), pero con análisis de las condiciones: marco jurídico, plazas, idioma, docentes, documentos, costos; soluciones transitorias (clases puente, apoyo a las escuelas de acogida); beneficios para la comunidad de acogida; hoja de ruta plurianual.
2. «¿Cuál es la diferencia entre educación acelerada, nivelación y programa puente?» Definiciones del AEWG, destinatarios, duraciones; importancia de la certificación y de la alineación con el sistema nacional; ejemplos concretos.
3. «¿Cómo redacta una estrategia de salida creíble?» Quién asume, condición previa, indicador, plazo y plan alternativo para cada elemento; preparación desde el inicio; vínculos con el plan sectorial y los donantes de desarrollo.
4. «El costo por estudiante de su programa es el doble que el de otro socio. ¿Cómo lo justifica?» Verificar que los alcances sean comparables (duración, contenido, costos comunes, zona), explicar los factores (seguridad, dispersión, calidad del acompañamiento, resultados de aprendizaje), reconocer los márgenes de eficiencia, presentar el costo por resultado (por estudiante que ha alcanzado un nivel) en lugar de por inscrito.
5. «¿Cómo prepara la integración de 600 docentes voluntarios en la función pública?» Inventario y cualificación, itinerario de formación reconocido, acuerdo con el ministerio sobre las plazas y el calendario, alineación progresiva de los incentivos, incidencia conjunta con los donantes de desarrollo, integración por cohortes, plan alternativo.
6. «¿Cuáles son las fuentes de financiación para la educación en situaciones de crisis y cómo accede usted a ellas?» Fondos comunes, CERF a través de los organismos, ECW, ECHO, donantes bilaterales, GPE; función del clúster y del grupo local de educación; exigencias de calidad, inclusión y localización.
7. «¿Cómo puede la educación contribuir a la paz o, por el contrario, alimentar el conflicto?» Contenidos de los planes de estudios y libros de texto, acceso desigual entre grupos o regiones, contratación de los docentes, lengua de instrucción; análisis de conflicto, enfoque sensible al conflicto, principio de «no hacer daño».

Referencias clave

• Naciones Unidas, Pacto Mundial sobre los Refugiados (2018); ACNUR, Refugee Education 2030: una estrategia para la inclusión de los refugiados en la educación.
• Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Educación Acelerada (AEWG), Guía de principios de la educación acelerada, lista de verificación y orientaciones sobre seguimiento y evaluación.
• INEE, Notas de orientación sobre la remuneración de los docentes y recursos sobre la educación sensible al conflicto.
• La Educación No Puede Esperar (Education Cannot Wait), documentos de orientación sobre las respuestas iniciales de emergencia, los programas plurianuales de resiliencia y el mecanismo de aceleración.
• Alianza Mundial para la Educación (GPE) e IIPE-UNESCO, orientaciones sobre la preparación de planes sectoriales de educación sensibles a las crisis.
• Comisión Europea, comunicación sobre la educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas (2018) y documento de política de ECHO sobre la educación en situaciones de emergencia; marcador de género y edad de ECHO.
• Grand Bargain (2016) y sus compromisos sobre la localización de la ayuda.
• OCDE, Recomendación del CAD sobre el nexo entre la acción humanitaria, el desarrollo y la paz (2019).
• Clúster Global de Educación, orientaciones sobre la transición y la coordinación con los grupos locales de educación.