Crises prolongadas, transição e financiamento da educação

1Crises prolongadas e inclusão nos sistemas nacionais

A maioria das crises dura anos; uma criança deslocada pode passar toda a sua escolaridade longe de casa. As soluções paralelas (escolas de campo com o currículo do país de origem, professores pagos pelas ONG) tornam-se então dispendiosas e frágeis. A orientação atual, promovida pelo Pacto Global sobre Refugiados (2018) e pela estratégia do ACNUR para a educação dos refugiados, é a inclusão nos sistemas educativos nacionais: as mesmas escolas, os mesmos currículos, os mesmos exames, com um apoio direcionado (aulas de língua, turmas de transição, reforço das escolas de acolhimento).

Nas crises internas, a lógica é a mesma: apoiar as escolas públicas, as inspeções e os sistemas de informação do ministério em vez de os contornar. A abordagem do nexo humanitário-desenvolvimento-paz consiste em planear em conjunto as respostas de emergência e o reforço do sistema.

2Educação acelerada e não formal

Os programas de educação acelerada (PEA) destinam-se a crianças e adolescentes demasiado velhos para o seu nível, que perderam anos de escola: condensam um ciclo (muitas vezes seis anos de primário em três) com um currículo adaptado, professores formados e um calendário flexível. O grupo de trabalho interinstitucional sobre educação acelerada (AEWG) definiu dez princípios de boas práticas, entre os quais o alinhamento com o sistema nacional e a certificação reconhecida pelo ministério.

A educação não formal reúne outras ofertas: aulas de recuperação para reintegrar uma turma, alfabetização e competências para a vida para adolescentes, formação profissional, aprendizagem à distância (rádio, materiais impressos, telemóveis) quando as escolas estão fechadas. Sem ponte para o ensino formal ou para um emprego, estes programas produzem poucos efeitos duradouros.

3Transição, certificação e continuidade

A transição prepara-se desde o primeiro dia. Assenta em quatro alavancas:

• Reconhecimento das aprendizagens: testes de colocação, equivalências, acesso aos exames nacionais, certificados emitidos pela autoridade competente.
• Professores: percursos de qualificação dos voluntários, integração progressiva nos quadros públicos, alinhamento das remunerações.
• Infraestruturas: passagem dos espaços temporários para edifícios duradouros e seguros, entrega às autoridades e aos comités de gestão.
• Governação: comités de gestão escolar ativos, dados integrados no sistema de informação do ministério, planos de educação sensíveis às crises.

Uma estratégia de saída escrita, com um calendário e responsabilidades, evita que o fim de um financiamento feche as turmas de um dia para o outro.

4Financiar a educação em situações de crise

A educação continua a ser um dos setores menos financiados dos planos de resposta humanitária. As principais fontes são: os planos de resposta humanitária (HRP) e os fundos comuns nacionais, a Education Cannot Wait (respostas de emergência iniciais, programas plurianuais de resiliência de cerca de três anos, mecanismo de aceleração), a Parceria Global para a Educação (GPE) do lado do desenvolvimento, os bancos de desenvolvimento e os doadores bilaterais. Alguns doadores fixaram objetivos, como a União Europeia, que dedica 10 % do seu orçamento de ajuda humanitária à educação.

Uma candidatura sólida apresenta uma análise partilhada (JENA, PiN), metas quantificadas, um custo por criança, indicadores de acesso, proteção e aprendizagem, e um plano de transição. Os parceiros locais e nacionais devem receber uma parte real e direta dos fundos, em conformidade com os compromissos de localização.

5Incluir as crianças deslocadas e refugiadas no sistema nacional: método de análise e roteiro

A inclusão nos sistemas nacionais é a orientação adotada pelo Pacto Global sobre Refugiados (2018) e pela estratégia do ACNUR para a educação dos refugiados no horizonte de 2030. Nas crises internas, corresponde ao apoio às escolas públicas em vez da criação de circuitos paralelos. Mas a inclusão não se decreta: pressupõe vagas disponíveis, professores pagos, uma língua de ensino acessível, documentos reconhecidos e famílias capazes de suportar os custos. O trabalho do responsável de educação consiste em analisar estas condições e em construir um roteiro realista.

Etapa 1: analisar o quadro político e jurídico

• As crianças deslocadas ou refugiadas têm legalmente acesso às escolas públicas, em todos os níveis, incluindo o secundário e os exames nacionais?
• Que documentos são exigidos na matrícula e nos exames? Existem derrogações ou testes de colocação?
• O plano setorial da educação menciona os deslocados, os refugiados, as crises? Existe um plano de preparação e resposta do ministério?
• Os professores refugiados ou deslocados podem ser recrutados e com que estatuto?

Etapa 2: analisar a capacidade de acolhimento

Cálculo: 18 400 - 5 800 = 12 600 crianças restantes; a 50 alunos por grupo, 252 grupos, ou seja, 126 salas em regime de dois turnos e cerca de 250 professores, à razão de um professor por grupo.

Etapa 3: construir o roteiro

Os riscos a gerir

• Tensões com a comunidade de acolhimento: se as escolas de acolhimento se degradarem, a inclusão é rejeitada. Todo o investimento beneficia as duas populações e é apresentado como tal.
• Desfasamento linguístico: sem apoio linguístico, os alunos refugiados são colocados em classes inferiores e abandonam. Prever 6 a 12 meses de turmas de transição.
• Perda de identidade e do projeto de regresso: algumas famílias receiam que o currículo do país de acolhimento comprometa o regresso. Diálogo, reconhecimento mútuo dos certificados quando possível.
• Financiamento: o custo dos professores adicionais tem de encontrar uma fonte perene (orçamento do Estado apoiado por financiamentos de desenvolvimento).

A inclusão não é uma transferência de encargos para um ministério já sobrecarregado: é um investimento partilhado, planeado ao longo de vários anos, que deve reforçar as escolas de acolhimento tanto quanto servir os novos alunos.

6Conceber um programa de educação acelerada segundo os princípios do AEWG

O grupo de trabalho interagências sobre educação acelerada (AEWG), que reúne nomeadamente o ACNUR, a UNICEF, a UNESCO, a USAID, o NRC, a Save the Children, o IRC e outros parceiros, publicou um guia dos dez princípios para uma prática eficaz, uma lista de verificação, orientações sobre monitorização e avaliação e uma definição comum. Um programa de educação acelerada (PEA) é um programa flexível e adequado à idade, ministrado num tempo reduzido, que visa dar acesso à educação a crianças e jovens desfavorecidos, demasiado velhos para o seu nível e fora da escola. Distingue-se das aulas de recuperação (de curta duração, para alunos que perderam algumas semanas ou meses) e dos programas de transição (preparação para a entrada num sistema diferente, muitas vezes do ponto de vista linguístico).

Os dez princípios, agrupados em quatro domínios

Formulação resumida; consultar o guia do AEWG para o texto exato e as ações-chave.

Etapas de conceção

1. Justificar a necessidade: número de crianças demasiado velhas para o seu nível e fora da escola por faixa etária e por sexo (dados da JENA, do EMIS, de inquéritos aos agregados familiares). Verificar que não se trata de uma necessidade de recuperação de curta duração.
2. Negociar com o ministério antes de qualquer financiamento: estatuto do programa, currículo condensado, duração, equivalências, exame de fim de ciclo, certificado. Sem reconhecimento, o PEA é um beco sem saída.
3. Definir a estrutura: por exemplo, 6 anos de primário em 3 níveis de um ano, cobrindo cada nível dois anos do currículo nacional, com uma carga horária de pelo menos 4 horas por dia e um calendário adaptado (estações agrícolas, mercados).
4. Produzir ou adaptar o material: cadernos por nível, guias do professor, avaliações de nível. Contar com 6 a 12 meses se o material não existir.
5. Recrutar e formar: professores formados para o ensino multinível, para alunos adolescentes e para o apoio psicossocial; rácio de cerca de 35 alunos por professor.
6. Organizar as pontes: entrada no ensino formal no nível correspondente (teste de colocação), acesso ao exame nacional, orientação para a formação profissional dos mais velhos.
7. Monitorizar: matrícula, assiduidade, conclusão de cada nível, aprovação nos exames, transição para o ensino formal ou para o emprego, por sexo e por idade.

Especificidades para as raparigas adolescentes e as mães jovens

Os PEA são frequentemente a única via de regresso à educação para as raparigas adolescentes casadas, grávidas ou mães. Medidas a prever: espaço de guarda para as crianças pequenas, horários compatíveis com as responsabilidades domésticas, professoras, conteúdos de competências para a vida e de saúde sexual e reprodutiva adequados à idade em articulação com o setor da saúde, e diálogo com as famílias e os maridos para obter o seu apoio.

A pergunta a colocar desde a conceção: onde estará este aluno no dia seguinte ao fim do programa? Se a resposta não for uma turma do sistema formal, um exame reconhecido ou uma formação qualificante, o programa tem de ser revisto.

7Exemplo completo: a nota conceptual de um programa plurianual em Doro

Contexto fictício: a região de Doro acolhe deslocados internos há cinco anos e, há dois anos, refugiados de um país vizinho. A JENA estima que 40 000 crianças dos 10 aos 17 anos nunca concluíram o primário; 600 professores voluntários são pagos por ONG; 9 escolas foram atacadas em três anos. O cluster e o grupo local de parceiros da educação preparam, com o ministério, um programa plurianual de resiliência de três anos. Cabe-lhe coordenar a redação da nota conceptual.

1. Problema e população-alvo

Das 40 000 crianças dos 10 aos 17 anos fora do primário, a análise distingue: 14 000 crianças dos 10 aos 12 anos que podem reintegrar o ensino formal após uma recuperação de 6 a 9 meses; 19 000 adolescentes dos 13 aos 17 anos que relevam da educação acelerada; 7 000 jovens dos 15 aos 17 anos que pretendem sobretudo uma formação profissional associada à alfabetização. O programa visa, em três anos, 60 % destes efetivos, ou seja, 24 000 alunos (52 % de raparigas), dos quais 8 % com dificuldade funcional, em coerência com as capacidades dos parceiros e os financiamentos prováveis.

2. Resultados esperados e indicadores

3. Orçamento indicativo e custo por aluno

Leitura: o custo médio por aluno ao longo da duração do programa é de cerca de 490 USD (11 753 500 / 24 000), mas varia entre 71 USD para uma recuperação e 420 USD para um ciclo completo de educação acelerada, excluindo os custos comuns. O doador comparará estes números com os de outros programas da região: é preciso poder explicá-los (custos de segurança, dispersão, custo dos professores).

4. Parceria e localização

Implementação por um consórcio de duas ONG internacionais e cinco organizações nacionais. Parte do orçamento transferida diretamente para as organizações nacionais: 35 %, com cobertura dos seus custos indiretos segundo as mesmas regras aplicadas às ONG internacionais, e um plano de reforço de capacidades a seu pedido (gestão financeira, proteção da criança, monitorização das aprendizagens). Governação: comité diretor presidido pela direção regional de educação.

5. Riscos e medidas

8Estratégia de transição e de saída: modelo a preencher

Os doadores, nomeadamente a Comissão Europeia (ECHO), o Gabinete de Assistência Humanitária da USAID e o FCDO, pedem uma estratégia de saída ou de transição nas propostas de educação com mais de alguns meses. Com demasiada frequência, limita-se a uma frase («as comunidades assumirão o testemunho»). Uma estratégia credível especifica, para cada elemento do programa, quem o assumirá, em que data, com que recursos e que sinais indicarão que a transição é possível.

Modelo

Os três testes de uma estratégia de transição

1. O teste da data: cada transferência tem um prazo e um indicador? Caso contrário, não acontecerá.
2. O teste do orçamento: a entidade que assume dispõe dos recursos, ou está previsto que os obtenha, e através de que mecanismo?
3. O teste da alternativa: o que acontece se a condição prévia não for cumprida a tempo? Uma estratégia sem plano alternativo fecha turmas.

Ligações com o nexo humanitário-desenvolvimento-paz

Numa crise prolongada, a transição negoceia-se com os atores do desenvolvimento: a Parceria Global para a Educação (GPE) financia os planos setoriais da educação e pode integrar as zonas afetadas pelas crises; o Banco Mundial e os bancos regionais financiam programas de reconstrução e de pagamento dos professores; os doadores bilaterais de desenvolvimento apoiam os orçamentos setoriais. O programa plurianual de resiliência da ECW foi concebido precisamente como uma ponte entre estes mundos. O responsável de educação deve conhecer o calendário do plano setorial, participar no grupo local de parceiros da educação e fazer constar as populações afetadas nos documentos de planeamento nacionais. Nos contextos de conflito, a dimensão «paz» traduz-se numa atenção ao conteúdo (currículos e manuais isentos de mensagens de ódio), à equidade entre grupos e regiões e ao papel da escola na coesão social.

Uma estratégia de saída prepara-se no arranque, verifica-se a meio do percurso e executa-se no final. Se for redigida nos três últimos meses, é tarde demais.

9Financiar a educação em crise: panorama dos doadores, expectativas e erros frequentes

As principais fontes e a sua lógica

O que os doadores observam numa proposta de educação

• Análise: referência à JENA, ao HNO e ao PiN; justificação das zonas e dos grupos.
• Coerência: alinhamento com a estratégia do cluster, a política nacional e os outros financiamentos na zona.
• Qualidade: indicadores de aprendizagem e de bem-estar, formação e acompanhamento dos professores, Normas da INEE efetivamente aplicadas.
• Proteção: política de proteção da criança, PSEA, mecanismo de queixas, análise dos riscos associados ao programa (trajetos, concentrações de crianças, dados).
• Inclusão: medidas orçamentadas para as raparigas e as crianças com deficiência; utilização de marcadores (o marcador de género e idade da ECHO, por exemplo, que avalia a integração do género e da idade na análise, nas atividades e na participação).
• Eficiência: custo por aluno justificado, parte dos custos de apoio, aquisições conformes.
• Sustentabilidade: estratégia de transição quantificada e calendarizada.
• Localização: papel e orçamento das organizações locais, em conformidade com os compromissos do Grand Bargain (objetivo de 25 % dos financiamentos humanitários transferidos tão diretamente quanto possível para os atores locais e nacionais).

Erros frequentes

• Apresentar um programa de um ano para um problema de cinco anos, sem ligação a um financiamento posterior.
• Orçamentar a construção, mas não a manutenção, nem os subsídios para além do projeto.
• Prometer uma certificação que o ministério nunca concedeu.
• Calcular um custo por aluno sem especificar a duração nem o que inclui, o que torna as comparações enganadoras.
• Considerar o parceiro local como um subcontratado, sem custos indiretos nem papel na conceção.
• Negligenciar as restrições regulamentares dos doadores (regras de aquisição, medidas de verificação dos parceiros e dos fornecedores, conformidade com os regimes de sanções) nas zonas controladas por grupos armados.

Variações consoante o contexto

• Emergência súbita: financiamentos rápidos (fundos comuns, CERF através das agências, resposta inicial de emergência da ECW, reservas de emergência dos doadores); dossiê curto, centrado no acesso, na segurança e no apoio psicossocial; revisão rápida após a JENA completa.
• Crise prolongada: financiamento plurianual, articulação com a GPE e o Banco Mundial, objetivos de aprendizagem e de transição, integração dos professores.
• Refugiados: plano regional de resposta aos refugiados, ACNUR, doadores de desenvolvimento mobilizados ao abrigo do Pacto Global sobre Refugiados, programas do Banco Mundial para as comunidades de acolhimento e os refugiados.
• Acesso restrito: orçamentos de segurança e de monitorização por terceiros, flexibilidade contratual (alterações rápidas, ensino à distância), gestão dos riscos de desvio.
• Parceiros de fraca capacidade: financiamento progressivo, acompanhamento, custos indiretos cobertos, avaliação de capacidades seguida de um plano conjunto em vez de uma exclusão.

10Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas e elementos de uma boa resposta

1. «Devem criar-se escolas nos campos ou incluir os refugiados no sistema nacional?» A inclusão como orientação de princípio (Pacto Global sobre Refugiados, estratégia do ACNUR), mas com análise das condições: quadro jurídico, vagas, língua, professores, documentos, custos; soluções transitórias (turmas de transição, apoio às escolas de acolhimento); benefícios para a comunidade de acolhimento; roteiro plurianual.
2. «Qual é a diferença entre educação acelerada, recuperação e programa de transição?» Definições do AEWG, públicos, durações; importância da certificação e do alinhamento com o sistema nacional; exemplos concretos.
3. «Como redige uma estratégia de saída credível?» Entidade que assume, condição prévia, indicador, prazo e plano alternativo para cada elemento; preparação desde o arranque; ligações com o plano setorial e os doadores de desenvolvimento.
4. «O custo por aluno do seu programa é o dobro do de outro parceiro. Como o justifica?» Verificar se os perímetros são comparáveis (duração, conteúdo, custos comuns, zona), explicar os fatores (segurança, dispersão, qualidade do acompanhamento, resultados de aprendizagem), reconhecer as margens de eficiência, apresentar o custo por resultado (por aluno que atingiu um nível) em vez de por inscrito.
5. «Como prepara a integração de 600 professores voluntários na função pública?» Inventário e qualificação, percurso de formação reconhecido, acordo com o ministério sobre os lugares e o calendário, alinhamento progressivo dos subsídios, advocacia conjunta com os doadores de desenvolvimento, integração por coortes, plano alternativo.
6. «Quais são as fontes de financiamento para a educação em situações de crise e como lhes acede?» Fundos comuns, CERF através das agências, ECW, ECHO, doadores bilaterais, GPE; papel do cluster e do grupo local de parceiros da educação; exigências de qualidade, de inclusão e de localização.
7. «Como pode a educação contribuir para a paz ou, pelo contrário, alimentar o conflito?» Conteúdos dos currículos e manuais, acesso desigual entre grupos ou regiões, recrutamento dos professores, língua de ensino; análise de conflito, abordagem sensível ao conflito, princípio «não causar dano».

Referências-chave

• Nações Unidas, Pacto Global sobre Refugiados (2018); ACNUR, Refugee Education 2030: uma estratégia para a inclusão dos refugiados na educação.
• Grupo de trabalho interagências sobre educação acelerada (AEWG), Guia dos Princípios da Educação Acelerada, lista de verificação e orientações sobre monitorização e avaliação.
• INEE, Notas de Orientação sobre a Remuneração dos Professores e recursos sobre a educação sensível ao conflito.
• Education Cannot Wait, documentos de orientação sobre as respostas iniciais de emergência, os programas plurianuais de resiliência e o mecanismo de aceleração.
• Parceria Global para a Educação (GPE) e IIPE-UNESCO, orientações sobre a preparação de planos setoriais da educação sensíveis às crises.
• Comissão Europeia, comunicação sobre a educação em situações de emergência e crises prolongadas (2018) e documento de política da ECHO sobre a educação em situações de emergência; marcador de género e idade da ECHO.
• Grand Bargain (2016) e os seus compromissos sobre a localização da ajuda.
• OCDE, Recomendação do CAD sobre o Nexo entre Ação Humanitária, Desenvolvimento e Paz (2019).
• Cluster Global de Educação, orientações sobre a transição e a coordenação com os grupos locais de parceiros da educação.