Comprender la negociación humanitaria

1¿Qué es la negociación humanitaria?

La negociación humanitaria abarca todos los intercambios con las partes que controlan un territorio o una población (autoridades, fuerzas armadas, grupos armados no estatales, líderes comunitarios) para obtener la presencia, el acceso y la acción de las organizaciones humanitarias en favor de las personas necesitadas.

Trata tres grandes temas: el acceso (pasar un puesto de control, abrir una carretera, hacer entrar un convoy), la protección (lograr el respeto de los civiles, los heridos y las estructuras de salud) y las modalidades de los programas (selección de beneficiarios, distribución, contratación local, visibilidad).

A diferencia de una negociación comercial, algunos puntos no son negociables: la ayuda se da según las necesidades, la organización conserva el control de sus recursos y de sus listas, y no toma partido.

2Marco jurídico y principios

El derecho internacional humanitario obliga a las partes en conflicto a permitir y facilitar el paso rápido y sin trabas de la ayuda humanitaria imparcial (Protocolo adicional I, artículo 70; norma 55 del derecho consuetudinario) y a garantizar la libertad de circulación del personal humanitario (norma 56). Las partes pueden controlar los convoyes, pero no pueden negar el acceso de forma arbitraria.

El derecho fija el marco, pero el acceso se gana con la relación: un interlocutor respeta a una organización que percibe como útil, previsible e imparcial. Los cuatro principios (humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia) son también herramientas de negociación: explican por qué la organización trabaja con todos y no puede aceptar ciertas exigencias.

3Negociador, mandante y equipo de apoyo

El CCHN distingue tres papeles que deben estar claros antes de cualquier negociación importante:

• El negociador de primera línea, que se reúne con el interlocutor y construye la relación.
• El mandante (jefe de misión, dirección), que fija el mandato, los objetivos y las líneas rojas, y toma la decisión final.
• El equipo de apoyo, que ayuda a analizar el contexto, preparar los expedientes y cuidar del negociador.

El negociador no decide solo un compromiso que vaya más allá de su mandato: consulta a su mandante. Esto también lo protege de las presiones («Debo consultar a mi dirección»).

4La postura del negociador

Un negociador humanitario rara vez está en posición de fuerza: no tiene armas ni dinero que ofrecer personalmente. Su fuerza reside en la legitimidad de su acción, la confianza construida, su conocimiento del contexto y el apoyo de su red.

• Prefiera una relación duradera a una victoria puntual: volverá a ver mañana a este interlocutor.
• Sea coherente: lo que dice a un actor debe poder ser escuchado por los demás.
• Cuide la seguridad: prepare la negociación con el punto focal de seguridad; nunca vaya solo a una reunión de riesgo sin que la base sepa dónde está.

5Tipología de las negociaciones, de los interlocutores y de los niveles de decisión

En una misión que opera en zona de conflicto, un equipo de terreno lleva a cabo en promedio varias decenas de negociaciones al mes, la gran mayoría de las cuales nunca se identifican como tales: un jefe de puesto que pide ver los documentos, un alcalde que quiere colocar a allegados en el equipo de distribución, un oficial de enlace que exige un preaviso de 72 horas. La primera tarea de un negociador profesional es, por tanto, reconocer que está negociando, determinar el objeto de la negociación e identificar el nivel en el que debe llevarse a cabo.

Tres niveles de negociación

El Centro de Competencias sobre Negociación Humanitaria (CCHN), fundado en 2016 por el CICR, el ACNUR, el PMA, MSF Suiza y el Centro para el Diálogo Humanitario, distingue la negociación de primera línea (frontline), que se desarrolla en contacto directo con las partes que controlan el terreno, de las negociaciones de nivel intermedio y político. La distinción no es jerárquica en el sentido de que una sea más importante que la otra: es la combinación de las tres la que produce un acceso duradero.

Los objetos de la negociación, con mayor detalle

Más allá de la tríada acceso, protección y modalidades de los programas, resulta útil clasificar los objetos según su grado de negociabilidad. Esta clasificación sirve directamente para construir el mandato (sección siguiente).

• Objetos técnicos y logísticos (horarios, itinerarios, formato de las notificaciones, duración de las inspecciones, número de vehículos): ampliamente negociables, siempre que la seguridad siga siendo aceptable.
• Objetos de modalidades (visibilidad, idioma de los mensajes, composición de los equipos, presencia de observadores locales, lugar de distribución): negociables dentro de los márgenes definidos por el mandante.
• Objetos de principio (criterios de selección según las necesidades, control de las listas y de la cadena de suministro, independencia de la evaluación, acceso directo a la población, ausencia de pagos): no negociables en el fondo; solo se negocian las formas de explicarlos y de hacerlos aceptables.
• Objetos de protección (respeto de las estructuras de salud, liberación de personas, cese de abusos): suelen corresponder al diálogo confidencial de protección o a la incidencia y no deben mezclarse con una negociación logística, so pena de poner en peligro a las personas afectadas o al propio acceso.

Mapear a los interlocutores por categoría jurídica

La categoría jurídica del interlocutor determina las obligaciones que pesan sobre él y los argumentos que pueden movilizarse. También determina las restricciones que pesan sobre la organización: un grupo incluido en una lista de sanciones o designado como terrorista implica reglas internas de validación y, en ocasiones, restricciones contractuales de los donantes.

Un reflejo profesional: antes de cualquier toma de contacto con un nuevo interlocutor armado, verificar con el asesor jurídico o el responsable de cumplimiento si el grupo o sus dirigentes figuran en una lista de sanciones aplicable a la organización o a sus donantes. Esta verificación no prohíbe el diálogo humanitario, pero determina quién debe validar la toma de contacto y qué puede intercambiarse.

6El marco jurídico en profundidad: fuentes, obligaciones y límites

Un negociador no es un jurista, y una conversación en un puesto de control no es un alegato. Pero debe conocer con precisión las normas que fundamentan su acción por tres razones: saber qué puede solicitar legítimamente, reconocer una restricción arbitraria y poder redactar un informe que el servicio jurídico o el equipo de incidencia puedan aprovechar.

Las fuentes aplicables según la situación

Qué significa «denegación arbitraria»

Las partes pueden controlar los socorros, pero no bloquearlos sin motivo válido. La Guía de Oxford sobre las operaciones de socorro humanitario en situaciones de conflicto armado (2016), elaborada a petición de OCHA, propone una grilla de análisis útil: una denegación del consentimiento es arbitraria, en particular, si conlleva una violación de las obligaciones de la parte para con la población civil (por ejemplo, hacerla padecer hambre), si viola los principios de necesidad y proporcionalidad, o si es irrazonable, injusta, imprevisible o discriminatoria. Sobre el terreno, esto se traduce en preguntas sencillas que deben documentarse:

• ¿La denegación responde a un motivo de seguridad preciso y verificable, o sigue siendo vaga («orden de arriba»)?
• ¿Está limitada en el tiempo y en el espacio, o es indefinida?
• ¿Se aplica de forma idéntica a todos los actores humanitarios, o apunta a una organización o a una población?
• ¿Permitiría una medida menos restrictiva (inspección, notificación, cambio de horario) alcanzar el mismo objetivo de seguridad?
• ¿Cuáles son sus consecuencias medibles para la población (días sin atención, interrupciones de tratamiento, precios de los alimentos)?

El derecho como argumento: cuándo y cómo

La experiencia de los negociadores de primera línea, documentada por el CCHN y por el Grupo de Políticas Humanitarias del ODI, muestra que el argumento jurídico citado de manera frontal rara vez es eficaz en el primer contacto: puede percibirse como una acusación o como una lección impartida por un extranjero. Se vuelve eficaz cuando se traduce a las normas del interlocutor (código de conducta de un grupo armado, reglamentos militares internos, preceptos religiosos, derecho consuetudinario), cuando lo transmite un actor al que el interlocutor respeta, o cuando se dirige a un nivel jerárquico que tiene interés en demostrar que cumple las normas.

Los límites que el negociador debe conocer

• El DIH no obliga a las partes a aceptar a una organización en particular: protege la acción humanitaria imparcial, no a una ONG determinada. La aceptación de la organización se construye.
• Las partes tienen un derecho de control (PA I, artículo 70, párrafo 3): prescribir las modalidades técnicas, inspeccionar, exigir en determinados casos que la distribución se realice bajo la supervisión de una potencia protectora. Aceptar una inspección no es una concesión en materia de principios.
• Según la interpretación predominante, el consentimiento del Estado sigue siendo necesario en los conflictos no internacionales; el acceso transfronterizo sin consentimiento, fuera de una autorización del Consejo de Seguridad, plantea cuestiones jurídicas y operativas que corresponden al nivel político y a la sede, nunca a una decisión de terreno.
• El personal humanitario está protegido mientras no participe directamente en las hostilidades. Una escolta armada o el transporte de combatientes no heridos o de armas comprometen esa protección y la percepción de neutralidad.

7Construir y formalizar el mandato de negociación

La debilidad más frecuente observada en las revisiones de misiones no es la falta de talento de los negociadores, sino la ausencia de un mandato explícito: el negociador no sabe hasta dónde puede llegar, el mandante descubre a posteriori compromisos asumidos en su nombre y la organización queda vinculada por precedentes que nunca decidió. El mandato se construye por escrito, antes de la negociación, y se revisa ante cada cambio significativo del contexto.

Paso 1: la matriz de delegación (una vez por misión, revisada cada seis meses)

La matriz precisa quién puede decidir qué. La valida el jefe de misión, se comparte con los jefes de base y se anexa al plan de seguridad.

Paso 2: la ficha de mandato para cada negociación importante

Para toda negociación que comprometa a la organización más allá de un movimiento puntual, el mandante y el negociador cumplimentan juntos una ficha de una a dos páginas. El tiempo de preparación es de 30 a 60 minutos para una negociación de terreno, y de varios días para una negociación intermedia o política.

Paso 3: redactar las líneas rojas de manera operativa

Una línea roja mal redactada es o demasiado vaga para orientar («respetar los principios») o demasiado rígida para sobrevivir al contexto («nunca tener contacto con los militares»). Una buena línea roja describe un comportamiento observable y un motivo. Ejemplos tomados de posiciones comunes de ONG:

• «No se efectúa ningún pago, en efectivo o en especie, a una parte en el conflicto a cambio del acceso, con excepción de los impuestos y tasas previstos por una reglamentación pública, abonados contra recibo oficial y validados por el jefe de misión.»
• «No se entrega ninguna lista nominal de beneficiarios a una autoridad o a un grupo armado. Pueden compartirse los criterios de selección y las cifras agregadas.»
• «Ninguna persona armada sube a un vehículo de la organización, con excepción de heridos desarmados bajo atención médica.»
• «La selección de los beneficiarios, la distribución y el seguimiento permanecen bajo el control directo del personal de la organización o de su socio contractual.»

Una línea roja que la organización no está dispuesta a defender hasta el punto de suspender sus actividades no es una línea roja, sino una preferencia. El mandante debe asumirla explícitamente; de lo contrario, el negociador será el único que cargue con el coste de una negativa.

Paso 4: revisar el mandato

El mandato se revisa ante cada desencadenante definido de antemano: cambio de control territorial, incidente grave contra personal humanitario, nueva reglamentación, nuevo interlocutor, acuerdo concluido por otra organización que crea un precedente. La revisión se fecha y se incorpora al expediente de la negociación, lo que permite reconstruir más tarde la cadena de decisión durante una auditoría o una revisión posterior a la acción.

8Aceptación, percepción y capital de negociación

La negociación no es más que la parte visible de una estrategia más amplia: la aceptación. La guía de gestión de riesgos de seguridad del Global Interagency Security Forum (GISF, antes EISF) y el estudio de OCHA «To Stay and Deliver» (2011), completado por «Presence and Proximity» (2017), muestran que las organizaciones que mantienen su presencia en los entornos más peligrosos son las que invierten en la relación a largo plazo con todas las partes y con las comunidades, y no solo en las medidas de protección o de disuasión. El negociador llega a la mesa con un capital que se construye o se dilapida fuera de la mesa.

Los componentes del capital de negociación

Realizar una encuesta de percepción ligera (método en cuatro semanas)

1. Semana 1: definir las preguntas («¿Qué hace esta organización? ¿Para quién? ¿Quién la financia, según usted? ¿Es justa en la elección de las personas a las que ayuda? Cuando se equivoca, ¿a quién se le puede decir?»), los grupos que se entrevistarán (beneficiarios, no beneficiarios, autoridades, líderes, comerciantes, personas vinculadas a los grupos armados cuando sea posible sin riesgo) y las reglas de seguridad y de consentimiento.
2. Semana 2: de 20 a 40 entrevistas semiestructuradas y de 4 a 8 grupos focales por zona, realizados por personal que no esté directamente a cargo de las distribuciones, o por un socio independiente, para limitar el sesgo de complacencia.
3. Semana 3: codificación de las respuestas por tema, identificación de las percepciones erróneas («la ONG trabaja para el ejército», «hay que conocer al jefe para estar en la lista») y de su origen probable.
4. Semana 4: devolución de resultados al equipo, plan de acción con responsables y plazos (mensajes, cambios de prácticas, ajuste de la contratación) e integración de los resultados en el análisis de contexto de la negociación.

Una encuesta de percepción se repite cada 12 a 18 meses en un contexto estable, y después de cada incidente grave o cambio de control territorial.

El vínculo con los estándares de calidad

La Norma Humanitaria Esencial en materia de Calidad y Rendición de Cuentas (CHS) exige que la acción humanitaria evite los efectos negativos (compromiso 3) y se base en la comunicación, la participación y la consideración de la retroalimentación de las personas afectadas (compromisos 4 y 5). En la práctica, un mecanismo de quejas y retroalimentación que funcione es una baza en la negociación: permite responder con datos verificables a un comandante que afirma que «la ayuda está mal distribuida» y demostrar que la organización corrige sus errores. El Manual Esfera, en sus principios de protección, recuerda que la ayuda no debe exponer a las personas a riesgos adicionales: también es un criterio para juzgar un compromiso.

El mejor momento para negociar el acceso de un convoy suele ser tres meses antes de que sea necesario, manteniendo una relación de trabajo regular, sin una petición concreta, con quienes controlarán la carretera cuando llegue el día.

9Ejemplo completo: mapear las negociaciones de una base y construir el mandato

El contexto es ficticio. La ONG médica «Alliance pour la santé rurale» (ASR) abre una base en Kessara, capital de un distrito de 210.000 habitantes en una provincia afectada por un conflicto armado no internacional desde hace tres años. El distrito está dividido: la ciudad y el eje principal están controlados por el ejército gubernamental; las zonas rurales del este, donde viven unas 70.000 personas, están bajo el control de un grupo armado no estatal, el Front de la vallée (FV), cuyo mando está fragmentado en tres sectores. ASR prevé apoyar al hospital de distrito y desplegar dos clínicas móviles en el este (objetivo: 4.000 consultas al mes, de las cuales el 35 % a niños y niñas menores de 5 años, y atención de la desnutrición aguda grave).

Paso 1: inventario de las negociaciones (semana 1)

La jefa de base, el oficial de enlace nacional y la coordinadora médica identifican todas las negociaciones necesarias durante los seis primeros meses.

Paso 2: verificaciones previas

• Sanciones: el servicio jurídico confirma que el FV no figura en ninguna lista aplicable a la organización y a sus dos donantes; en cambio, dos comandantes de sector son objeto de medidas individuales de un Estado donante. Consecuencia: es posible el contacto con el FV, pero ninguna transacción, ni siquiera indirecta, puede beneficiar a esas dos personas; toda reunión con ellas debe ser validada por el jefe de misión.
• Coordinación: el grupo de trabajo sobre acceso, presidido por OCHA en la capital provincial, señala que dos ONG aceptaron en 2024 pagar un «derecho de paso» de 20 unidades por vehículo en un puesto del FV. Este precedente se registra como riesgo en el análisis.
• Percepción: una primera ronda de 25 entrevistas muestra que el 60 % de las personas entrevistadas en el este asocia a las ONG internacionales con el gobierno, porque los únicos vehículos humanitarios vistos recientemente llegaban escoltados por el ejército.

Paso 3: la ficha de mandato de la negociación n.º 4

Paso 4: resultado y lecciones aprendidas

Fueron necesarias tres reuniones en cinco semanas. La primera, con el comandante del sector norte, chocó con la percepción de un vínculo con el ejército; el equipo respondió explicando el trabajo idéntico realizado en el hospital de distrito con los heridos de todos los orígenes, algo que el FV verificó con familias de combatientes atendidos. La segunda, con el encargado de asuntos civiles, produjo un acuerdo para cuatro sitios (mínimo aceptable alcanzado) y una negativa para los dos sitios del sector sur, cuyo comandante es objeto de sanciones. La tercera, seis semanas más tarde, amplió el acuerdo a un quinto sitio tras un periodo de prueba sin incidentes y 2.300 consultas realizadas.

La exigencia de un «derecho de paso» apareció en el puesto del sector central desde la segunda salida. El jefe de equipo aplicó el mandato: negativa cortés, recordatorio del acuerdo obtenido a nivel de asuntos civiles, llamada a la base y regreso sin pasar. En 48 horas, el oficial de enlace obtuvo un mensaje del encargado de asuntos civiles dirigido al puesto. El precedente de las otras ONG se comunicó al grupo de trabajo sobre acceso, que incluyó la ausencia de pagos en la posición común provincial.

Lo que retendría un evaluador: un inventario de las negociaciones, una verificación de sanciones documentada, un mandato escrito con un mínimo aceptable y una alternativa cuantificados, una rápida escalada de nivel ante una exigencia de pago y una devolución de información a la coordinación. Son exactamente los elementos que buscan en los expedientes las revisiones de cumplimiento de los donantes.

10Errores frecuentes, variaciones según el contexto, preguntas de entrevista y referencias

Errores frecuentes y cómo evitarlos

Lo que examinan los donantes, evaluadores y auditores

• La existencia de un análisis de contexto y de una estrategia de acceso actualizados y vinculados a las actividades financiadas.
• Los procedimientos de diligencia debida: verificación de los socios, de los proveedores y, en su caso, de los interlocutores con respecto a los regímenes de sanciones aplicables (Unión Europea, Naciones Unidas, Estados donantes).
• La trazabilidad de los pagos: todo impuesto o tasa pagado a una autoridad debe estar justificado por una base reglamentaria y un recibo. Varias legislaciones anticorrupción, entre ellas la Ley británica contra el soborno de 2010 (UK Bribery Act), no admiten excepciones para los «pagos de facilitación».
• La documentación de los incidentes de acceso y de las decisiones de compromiso, con su justificación.
• Las medidas de deber de cuidado hacia el personal expuesto.

Variaciones según el contexto

Preguntas de entrevista y elementos de una respuesta sólida

• «¿Cuál es la diferencia entre una negociación humanitaria y una negociación comercial?» Una respuesta sólida menciona la asimetría de poder, el objeto no negociable (ayuda según las necesidades, control de los recursos), la relación a largo plazo, la coherencia exigida frente a todas las partes y el papel del marco jurídico, reconociendo al mismo tiempo que las técnicas (intereses, opciones, criterios objetivos) son comunes.
• «Un comandante deniega el acceso sin explicación. ¿Cómo sabe usted si esa denegación es arbitraria?» Lo esperado: distinción entre derecho de control y denegación arbitraria, criterios (motivo, duración, discriminación, medida menos restrictiva), documentación de las consecuencias, comunicación al mandante y al grupo de trabajo sobre acceso, sin confrontación jurídica en el puesto de control.
• «¿Quién decide un compromiso en su organización?» Lo esperado: matriz de delegación, papel del mandante, decisión escrita y documentada, ninguna excepción a las líneas rojas a nivel de terreno.
• «¿Cómo aborda usted un primer contacto con un grupo armado?» Lo esperado: análisis previo, verificación de sanciones, validación, elección del intermediario, plan de seguridad, mensaje centrado en lo humanitario sin reconocimiento político, coordinación con los pares.
• «¿Cómo protege usted al personal nacional que negocia?» Lo esperado: análisis de riesgos diferenciado, derecho a negarse, binomios, rotación, mandante claramente responsable, apoyo psicosocial.

Referencias esenciales

• Centro de Competencias sobre Negociación Humanitaria (CCHN), Manual de campo sobre negociación humanitaria de primera línea, 2019.
• OCHA, Humanitarian Negotiations with Armed Groups: A Manual for Practitioners y Guidelines on Humanitarian Negotiations with Armed Groups, 2006.
• Centro para el Diálogo Humanitario, Humanitarian Negotiation: A Handbook for Securing Access, Assistance and Protection for Civilians in Armed Conflict, 2004.
• Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza, Humanitarian Access in Situations of Armed Conflict: manual del profesional y manual sobre el marco normativo.
• OCHA y Universidad de Oxford, Guía de Oxford sobre las operaciones de socorro humanitario en situaciones de conflicto armado, 2016.
• CICR, El derecho internacional humanitario consuetudinario, normas 31, 32, 55 y 56.
• OCHA, To Stay and Deliver (2011) y Presence and Proximity (2017).
• Global Interagency Security Forum, Security Risk Management: a basic guide for smaller NGOs, 2017.
• CHS Alliance, Groupe URD y Esfera, Norma Humanitaria Esencial en materia de Calidad y Rendición de Cuentas.
• Fisher, Ury y Patton, Obtenga el sí (Getting to Yes).