Compreender a negociação humanitária

1O que é a negociação humanitária?

A negociação humanitária abrange todas as trocas com as partes que controlam um território ou uma população (autoridades, forças armadas, grupos armados não estatais, líderes comunitários) para obter a presença, o acesso e a ação das organizações humanitárias em favor das pessoas necessitadas.

Trata três grandes temas: o acesso (passar um posto de controlo, abrir uma estrada, fazer entrar uma coluna), a proteção (obter o respeito pelos civis, pelos feridos e pelas estruturas de saúde) e as modalidades dos programas (seleção dos beneficiários, distribuição, recrutamento local, visibilidade).

Ao contrário de uma negociação comercial, alguns pontos não são negociáveis: a ajuda é dada segundo as necessidades, a organização mantém o controlo dos seus recursos e das suas listas, e não toma partido.

2Quadro jurídico e princípios

O direito internacional humanitário obriga as partes em conflito a permitir e facilitar a passagem rápida e sem entraves da ajuda humanitária imparcial (Protocolo Adicional I, artigo 70.º; regra 55 do direito consuetudinário) e a garantir a liberdade de circulação do pessoal humanitário (regra 56). As partes podem controlar as colunas, mas não podem recusar o acesso de forma arbitrária.

O direito fixa o quadro, mas o acesso ganha-se com a relação: um interlocutor respeita uma organização que vê como útil, previsível e imparcial. Os quatro princípios (humanidade, imparcialidade, neutralidade, independência) são também ferramentas de negociação: explicam porque é que a organização trabalha com todos e não pode aceitar certas exigências.

3Negociador, mandante e equipa de apoio

O CCHN distingue três papéis que devem estar claros antes de qualquer negociação importante:

• O negociador da linha da frente, que se encontra com o interlocutor e constrói a relação.
• O mandante (chefe de missão, direção), que fixa o mandato, os objetivos e as linhas vermelhas, e toma a decisão final.
• A equipa de apoio, que ajuda a analisar o contexto, a preparar os dossiês e a cuidar do negociador.

O negociador não decide sozinho um compromisso que vá além do seu mandato: consulta o seu mandante. Isso também o protege das pressões («Tenho de consultar a minha direção»).

4A postura do negociador

Um negociador humanitário raramente está em posição de força: não tem armas nem dinheiro para oferecer pessoalmente. A sua força reside na legitimidade da sua ação, na confiança construída, no seu conhecimento do contexto e no apoio da sua rede.

• Prefira uma relação duradoura a uma vitória pontual: voltará a ver amanhã este interlocutor.
• Seja coerente: o que diz a um ator deve poder ser ouvido pelos outros.
• Cuide da segurança: prepare a negociação com o ponto focal de segurança; nunca vá sozinho a uma reunião de risco sem que a base saiba onde está.

5Tipologia das negociações, dos interlocutores e dos níveis de decisão

Numa missão que opera em zona de conflito, uma equipa de terreno conduz em média várias dezenas de negociações por mês, a grande maioria das quais nunca é identificada como tal: um chefe de posto que pede para ver os documentos, um presidente da câmara que pretende colocar familiares na equipa de distribuição, um oficial de ligação que exige um pré-aviso de 72 horas. O primeiro trabalho de um negociador profissional é, portanto, reconhecer que está a negociar, qualificar o objeto da negociação e identificar o nível a que ela deve decorrer.

Três níveis de negociação

O Centro de Competências em Negociação Humanitária (CCHN), fundado em 2016 pelo CICV, pelo ACNUR, pelo PAM, pela MSF Suíça e pelo Centro para o Diálogo Humanitário, distingue a negociação de primeira linha (frontline), conduzida em contacto direto com as partes que controlam o terreno, das negociações de nível intermédio e político. A distinção não é hierárquica, no sentido de uma ser mais importante do que a outra: é a combinação das três que produz um acesso duradouro.

Os objetos da negociação, de forma mais fina

Para além da tríade acesso, proteção e modalidades dos programas, é útil classificar os objetos segundo o seu grau de negociabilidade. Esta classificação serve diretamente para construir o mandato (secção seguinte).

• Objetos técnicos e logísticos (horários, itinerários, formato das notificações, duração das inspeções, número de veículos): amplamente negociáveis, desde que a segurança se mantenha aceitável.
• Objetos de modalidades (visibilidade, língua das mensagens, composição das equipas, presença de observadores locais, local de distribuição): negociáveis dentro de margens definidas pelo mandante.
• Objetos de princípio (critérios de seleção segundo as necessidades, controlo das listas e da cadeia de abastecimento, independência da avaliação, acesso direto às populações, não pagamento): não negociáveis quanto ao fundo; apenas se negociam as formas de os explicar e de os tornar aceitáveis.
• Objetos de proteção (respeito pelas estruturas de saúde, libertação de pessoas, cessação de abusos): dependem muitas vezes do diálogo de proteção confidencial ou da advocacia e não devem ser misturados com uma negociação logística, sob pena de pôr em perigo as pessoas em causa ou o próprio acesso.

Cartografar os interlocutores por categoria jurídica

A categoria jurídica do interlocutor determina as obrigações que sobre ele recaem e os argumentos mobilizáveis. Determina também os constrangimentos que recaem sobre a organização: um grupo inscrito numa lista de sanções ou designado como terrorista implica regras internas de validação e, por vezes, restrições contratuais dos doadores.

Um reflexo profissional: antes de qualquer contacto com um novo interlocutor armado, verificar junto do consultor jurídico ou do responsável de conformidade se o grupo ou os seus dirigentes constam de uma lista de sanções aplicável à organização ou aos seus doadores. Esta verificação não proíbe o diálogo humanitário, mas determina quem deve validar o contacto e o que pode ser trocado.

6O quadro jurídico em profundidade: fontes, obrigações e limites

Um negociador não é um jurista, e uma conversa num posto de controlo não é uma alegação em tribunal. Mas deve conhecer com precisão as regras que fundamentam a sua ação, por três razões: saber o que pode legitimamente pedir, reconhecer uma restrição arbitrária e ser capaz de redigir um relatório utilizável pelo serviço jurídico ou pela equipa de advocacia.

As fontes aplicáveis consoante a situação

O que significa «recusa arbitrária»

As partes podem controlar os socorros, mas não bloqueá-los sem motivo válido. O Guia de Oxford sobre as operações de socorro humanitário em situações de conflito armado (2016), elaborado a pedido do OCHA, propõe uma grelha de análise útil: uma recusa de consentimento é arbitrária, nomeadamente, se implicar uma violação das obrigações da parte para com a população civil (por exemplo, submetê-la à fome), se violar os princípios da necessidade e da proporcionalidade, ou se for irrazoável, injusta, imprevisível ou discriminatória. No terreno, isto traduz-se em perguntas simples de documentar:

• A recusa baseia-se num motivo de segurança preciso e verificável, ou permanece vaga («ordem superior»)?
• Está limitada no tempo e no espaço, ou é indefinida?
• Aplica-se de forma idêntica a todos os atores humanitários, ou visa uma organização ou uma população?
• Uma medida menos restritiva (inspeção, notificação, mudança de horário) permitiria atingir o mesmo objetivo de segurança?
• Quais são as consequências mensuráveis para a população (dias sem cuidados, interrupções de tratamento, preço dos géneros alimentícios)?

O direito como argumento: quando e como

A experiência dos negociadores de primeira linha, documentada pelo CCHN e pelo Humanitarian Policy Group do ODI, mostra que o argumento jurídico citado de forma frontal raramente é eficaz no primeiro contacto: pode ser percebido como uma acusação ou como uma lição dada por um estrangeiro. Torna-se eficaz quando é traduzido nas normas do interlocutor (código de conduta de um grupo armado, regras militares internas, preceitos religiosos, direito consuetudinário), quando é veiculado por um ator que o interlocutor respeita, ou quando se dirige a um nível hierárquico que tem interesse em demonstrar a sua conformidade.

Os limites que o negociador deve conhecer

• O DIH não impõe às partes que aceitem uma organização em particular: protege a ação humanitária imparcial, não uma determinada ONG. A aceitação da organização constrói-se.
• As partes têm um direito de controlo (PA I, artigo 70.º, n.º 3): prescrever as modalidades técnicas, inspecionar, exigir em certos casos que a distribuição seja supervisionada por uma potência protetora. Aceitar uma inspeção não é uma concessão em matéria de princípios.
• Segundo a leitura dominante, o consentimento do Estado continua a ser necessário nos conflitos não internacionais; o acesso transfronteiriço sem consentimento, fora de uma autorização do Conselho de Segurança, levanta questões jurídicas e operacionais que competem ao nível político e à sede, nunca a uma decisão de terreno.
• O pessoal humanitário está protegido enquanto não participar diretamente nas hostilidades. Uma escolta armada ou o transporte de combatentes válidos ou de armas comprometem essa proteção e a perceção de neutralidade.

7Construir e formalizar o mandato de negociação

A fragilidade mais frequente observada nas revisões de missões não é uma falta de talento dos negociadores, mas a ausência de mandato explícito: o negociador não sabe até onde pode ir, o mandante descobre a posteriori compromissos assumidos em seu nome, e a organização fica vinculada a precedentes que nunca decidiu. O mandato constrói-se por escrito, antes da negociação, e é revisto a cada alteração significativa do contexto.

Etapa 1: a matriz de delegação (uma vez por missão, revista de seis em seis meses)

A matriz especifica quem pode decidir o quê. É validada pelo chefe de missão, partilhada com os chefes de base e anexada ao plano de segurança.

Etapa 2: a ficha de mandato por negociação importante

Para qualquer negociação que comprometa a organização para além de um movimento pontual, o mandante e o negociador preenchem em conjunto uma ficha de uma a duas páginas. O tempo de preparação é de 30 a 60 minutos para uma negociação de terreno e de vários dias para uma negociação intermédia ou política.

Etapa 3: redigir as linhas vermelhas de forma operacional

Uma linha vermelha mal redigida é ou demasiado vaga para orientar («respeitar os princípios») ou demasiado rígida para sobreviver ao contexto («nunca ter contacto com os militares»). Uma boa linha vermelha descreve um comportamento observável e um motivo. Exemplos retirados de posições comuns de ONG:

• «Nenhum pagamento, em dinheiro ou em espécie, é efetuado a uma parte no conflito em contrapartida do acesso, com exceção das taxas e emolumentos previstos por regulamentação pública, pagos contra recibo oficial e validados pelo chefe de missão.»
• «Nenhuma lista nominativa de beneficiários é entregue a uma autoridade ou a um grupo armado. Os critérios de seleção e os números agregados podem ser partilhados.»
• «Nenhuma pessoa armada embarca num veículo da organização, com exceção de feridos desarmados que estejam a receber cuidados médicos.»
• «A seleção dos beneficiários, a distribuição e o acompanhamento permanecem sob o controlo direto do pessoal da organização ou do seu parceiro contratual.»

Uma linha vermelha que a organização não está disposta a defender até à suspensão das suas atividades não é uma linha vermelha, é uma preferência. O mandante deve assumi-la explicitamente; caso contrário, o negociador será o único a suportar o custo de uma recusa.

Etapa 4: rever o mandato

O mandato é revisto a cada fator desencadeante definido antecipadamente: mudança de controlo territorial, incidente grave contra pessoal humanitário, nova regulamentação, novo interlocutor, acordo celebrado por outra organização que crie um precedente. A revisão é datada e arquivada no dossiê da negociação, o que permite reconstituir mais tarde a cadeia de decisão durante uma auditoria ou uma revisão pós-ação.

8Aceitação, perceção e capital de negociação

A negociação é apenas a parte visível de uma estratégia mais ampla: a aceitação. O guia de gestão de riscos de segurança do Global Interagency Security Forum (GISF, anteriormente EISF) e o estudo do OCHA «To Stay and Deliver» (2011), completado por «Presence and Proximity» (2017), mostram que as organizações que mantêm a sua presença nos ambientes mais perigosos são as que investem na relação de longo prazo com todas as partes e com as comunidades, e não apenas nas medidas de proteção ou de dissuasão. O negociador chega à mesa com um capital que se constrói ou se dissipa fora da mesa.

As componentes do capital de negociação

Conduzir um inquérito de perceção ligeiro (método em quatro semanas)

1. Semana 1: definir as perguntas («O que faz esta organização? Para quem? Na sua opinião, quem a financia? É justa na escolha das pessoas ajudadas? Quando se engana, a quem se deve dizer?»), os grupos a inquirir (beneficiários, não beneficiários, autoridades, líderes, comerciantes, pessoas associadas aos grupos armados quando tal for possível sem risco) e as regras de segurança e de consentimento.
2. Semana 2: 20 a 40 entrevistas semiestruturadas e 4 a 8 discussões de grupo por zona, conduzidas por pessoal que não esteja diretamente encarregado das distribuições, ou por um parceiro independente, para limitar o viés de complacência.
3. Semana 3: codificação das respostas por tema, identificação das perceções erradas («a ONG trabalha para o exército», «é preciso conhecer o chefe para estar na lista») e da sua origem provável.
4. Semana 4: restituição à equipa, plano de ação com responsáveis e prazos (mensagens, mudanças de práticas, ajustamento do recrutamento) e integração dos resultados na análise de contexto da negociação.

Um inquérito de perceção repete-se de 12 em 12 ou de 18 em 18 meses em contexto estável, bem como após cada incidente grave ou mudança de controlo territorial.

A ligação com as normas de qualidade

A Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização (CHS) exige que a ação humanitária evite os efeitos negativos (compromisso 3) e assente na comunicação, na participação e na tomada em conta do feedback das pessoas afetadas (compromissos 4 e 5). Na prática, um mecanismo de queixas e de feedback funcional é um trunfo de negociação: permite responder com dados verificáveis a um comandante que afirma que «a ajuda é mal distribuída» e mostrar que a organização corrige os seus erros. O Manual Esfera, nos seus princípios de proteção, recorda que a ajuda não deve expor as pessoas a riscos adicionais: é também um critério para avaliar um compromisso.

O melhor momento para negociar o acesso de um comboio é muitas vezes três meses antes de ele ser necessário, mantendo uma relação de trabalho regular, sem pedido concreto, com aqueles que controlarão a estrada no dia em questão.

9Exemplo completo: cartografar as negociações de uma base e construir o mandato

O contexto é fictício. A ONG médica «Alliance pour la santé rurale» (ASR) abre uma base em Kessara, sede de um distrito de 210 000 habitantes numa província afetada por um conflito armado não internacional há três anos. O distrito está dividido: a cidade e o eixo principal são controlados pelo exército governamental; as zonas rurais do leste, onde vivem cerca de 70 000 pessoas, estão sob o controlo de um grupo armado não estatal, a Frente do Vale (FV), cujo comando está fragmentado em três setores. A ASR prevê apoiar o hospital distrital e destacar duas clínicas móveis no leste (objetivo: 4000 consultas por mês, das quais 35 % a crianças com menos de 5 anos, e tratamento da desnutrição aguda grave).

Etapa 1: inventário das negociações (semana 1)

A chefe de base, o responsável de ligação nacional e a coordenadora médica identificam todas as negociações necessárias durante os primeiros seis meses.

Etapa 2: verificações prévias

• Sanções: o serviço jurídico confirma que a FV não consta de nenhuma lista aplicável à organização e aos seus dois doadores; em contrapartida, dois comandantes de setor são objeto de medidas individuais de um Estado doador. Consequência: o contacto com a FV é possível, mas nenhuma transação, mesmo indireta, pode beneficiar essas duas pessoas; qualquer reunião com elas é validada pelo chefe de missão.
• Coordenação: o grupo de trabalho sobre o acesso, presidido pelo OCHA na capital provincial, assinala que duas ONG aceitaram em 2024 pagar um «direito de passagem» de 20 unidades por veículo num posto da FV. Este precedente é registado como risco na análise.
• Perceção: uma primeira ronda de 25 entrevistas mostra que 60 % das pessoas inquiridas no leste associam as ONG internacionais ao governo, porque os únicos veículos humanitários vistos recentemente chegavam escoltados pelo exército.

Etapa 3: a ficha de mandato da negociação n.º 4

Etapa 4: resultado e lições aprendidas

Foram necessárias três reuniões em cinco semanas. A primeira, com o comandante do setor norte, esbarrou na perceção de uma ligação ao exército; a equipa respondeu explicando o trabalho idêntico realizado no hospital distrital para os feridos de todas as origens, o que a FV verificou junto de famílias de combatentes tratados. A segunda, com o responsável pelos assuntos civis, produziu um acordo para quatro locais (mínimo aceitável atingido) e uma recusa para os dois locais do setor sul, cujo comandante é objeto de sanções. A terceira, seis semanas mais tarde, alargou o acordo a um quinto local após um período experimental sem incidentes e 2300 consultas realizadas.

O pedido de um «direito de passagem» surgiu no posto do setor central logo na segunda saída. O chefe de equipa aplicou o mandato: recusa cortês, lembrança do acordo obtido ao nível dos assuntos civis, chamada para a base, regresso sem passar. O responsável de ligação obteve em 48 horas uma mensagem do responsável pelos assuntos civis para o posto. O precedente das outras ONG foi assinalado ao grupo de trabalho sobre o acesso, que inscreveu o não pagamento na posição comum provincial.

O que um avaliador reteria: um inventário das negociações, uma verificação de sanções documentada, um mandato escrito com mínimo aceitável e solução alternativa quantificados, uma escalada rápida de nível perante um pedido de pagamento e um retorno de informação à coordenação. São exatamente estes os elementos que as revisões de conformidade dos doadores procuram nos dossiês.

10Erros frequentes, variações de contexto, perguntas de entrevista e referências

Erros frequentes e como evitá-los

O que observam os doadores, avaliadores e auditores

• A existência de uma análise de contexto e de uma estratégia de acesso atualizadas, ligadas às atividades financiadas.
• Os procedimentos de diligência devida: verificação dos parceiros, dos fornecedores e, se for caso disso, dos interlocutores à luz dos regimes de sanções aplicáveis (União Europeia, Nações Unidas, Estados doadores).
• A rastreabilidade dos pagamentos: qualquer taxa ou emolumento pago a uma autoridade deve ser justificado por uma base regulamentar e por um recibo. Várias legislações anticorrupção, incluindo a lei britânica de 2010 sobre a corrupção (UK Bribery Act), não admitem exceções para os «pagamentos de facilitação».
• A documentação dos incidentes de acesso e das decisões de compromisso, com a respetiva justificação.
• As medidas de dever de cuidado para com o pessoal exposto.

Variações consoante o contexto

Perguntas de entrevista e elementos de uma resposta sólida

• «Qual é a diferença entre uma negociação humanitária e uma negociação comercial?» Uma resposta sólida menciona a assimetria de poder, o objeto não negociável (ajuda segundo as necessidades, controlo dos recursos), a relação de longo prazo, a coerência exigida perante todas as partes e o papel do quadro jurídico, reconhecendo ao mesmo tempo que as técnicas (interesses, opções, critérios objetivos) são comuns.
• «Um comandante recusa o acesso sem explicação. Como sabe se essa recusa é arbitrária?» Esperado: distinção entre direito de controlo e recusa arbitrária, critérios (motivo, duração, discriminação, medida menos restritiva), documentação das consequências, comunicação ao mandante e ao grupo de trabalho sobre o acesso, sem confronto jurídico no posto de controlo.
• «Quem decide um compromisso na sua organização?» Esperado: matriz de delegação, papel do mandante, decisão escrita e documentada, nenhuma derrogação às linhas vermelhas ao nível do terreno.
• «Como aborda um primeiro contacto com um grupo armado?» Esperado: análise prévia, verificação de sanções, validação, escolha do intermediário, plano de segurança, mensagem centrada no humanitário sem reconhecimento político, coordenação com os pares.
• «Como protege o pessoal nacional que negoceia?» Esperado: análise de risco diferenciada, direito de recusa, binómios, rotação, mandante claramente responsável, apoio psicossocial.

Referências essenciais

• Centro de Competências em Negociação Humanitária (CCHN), Field Manual on Frontline Humanitarian Negotiation (Manual de terreno sobre a negociação humanitária de primeira linha), 2019.
• OCHA, Humanitarian Negotiations with Armed Groups: A Manual for Practitioners e Guidelines on Humanitarian Negotiations with Armed Groups, 2006.
• Centro para o Diálogo Humanitário, Humanitarian Negotiation: A Handbook for Securing Access, Assistance and Protection for Civilians in Armed Conflict, 2004.
• Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros da Suíça, Humanitarian Access in Situations of Armed Conflict: manual do profissional e manual sobre o quadro normativo.
• OCHA e Universidade de Oxford, Oxford Guidance on the Law Relating to Humanitarian Relief Operations in Situations of Armed Conflict (Guia de Oxford), 2016.
• CICV, Estudo sobre o Direito Internacional Humanitário Consuetudinário, regras 31, 32, 55 e 56.
• OCHA, To Stay and Deliver (2011) e Presence and Proximity (2017).
• Global Interagency Security Forum, Security Risk Management: a basic guide for smaller NGOs, 2017.
• CHS Alliance, Groupe URD e Esfera, Norma Humanitária Fundamental sobre Qualidade e Responsabilização.
• Fisher, Ury e Patton, Como Conduzir uma Negociação (Getting to Yes).