Negociações complexas: dilemas, compromissos e posições comuns

1Dilemas e compromissos aceitáveis

O negociador enfrenta muitas vezes escolhas em que cada opção tem um custo: aceitar controlos das colunas, limitar a visibilidade, reduzir temporariamente uma zona de intervenção. Um compromisso é aceitável se não ultrapassar nenhuma linha vermelha, respeitar os princípios e continuar a ser melhor para a população do que a ausência de acordo.

Para decidir: descreva as opções, avalie as consequências para a população, a organização, os outros atores e o futuro (precedente), e depois decida coletivamente, ao nível adequado, e documente a decisão e as suas razões. Fixe também condições de saída: quando será preciso rever ou abandonar o compromisso.

2Negociar a vários níveis

Um acesso duradouro raramente se negocia num só lugar. Negocia-se em paralelo ao nível local (postos de controlo, comandantes de zona, líderes comunitários), intermédio (governadores, comandos regionais) e político (ministérios, direção política dos grupos armados, Estados influentes).

O risco é a incoerência: um acordo no topo ignorado no terreno, ou uma concessão local que contradiz a posição da organização. São por isso necessários uma estratégia de acesso escrita, uma partilha regular de informação entre níveis e um único porta-voz por interlocutor.

3Posições comuns e coordenação do acesso

Quando várias organizações trabalham na mesma zona, a concessão de uma torna-se rapidamente uma exigência para todas. Os princípios comuns de intervenção (Joint Operating Principles) ou as posições comuns, adotados com o OCHA ou o grupo de trabalho sobre o acesso, fixam condições mínimas partilhadas: nenhum pagamento, nenhuma escolta armada exceto em último recurso, controlo das listas e da distribuição pelas organizações.

A coordenação não significa negociar em conjunto em toda a parte: cada organização mantém o seu mandato e as suas relações, mas todas evitam as mensagens contraditórias e partilham a sua análise dos incidentes de acesso.

4Proteger o negociador e a organização

O negociador da linha da frente carrega um fardo pesado: pressões, ameaças, responsabilidade pelo acesso de milhares de pessoas. A organização deve protegê-lo: um mandato escrito e claro, nenhuma reunião de risco sem plano de segurança, rotação dos negociadores, sessão de descompressão após cada reunião difícil, apoio psicológico.

As ameaças são comunicadas imediatamente ao ponto focal de segurança e ao mandante; podem justificar uma mudança de interlocutor, de nível de negociação ou de postura. Nenhum acordo vale a vida de um membro do pessoal.

5Analisar um dilema e decidir um compromisso: método estruturado

Um dilema humanitário não é um problema mal colocado: é uma situação em que todas as opções disponíveis têm um custo para a população, para a organização ou para a ação humanitária no seu conjunto. Os estudos sobre a prática, nomeadamente o relatório do Conselho Norueguês para os Refugiados Principles under Pressure (2016), mostram que as organizações que gerem bem estes dilemas não são as que não se deparam com eles, mas as que dispõem de um processo de decisão explícito, coletivo e documentado.

Método em sete etapas

1. Formular o dilema numa frase, com as duas ou três opções reais (e não uma opção e o seu contrário). Exemplo: «Aceitar que as forças armadas inspecionem o comboio e retirem dele certos medicamentos cirúrgicos, recusar e adiar o comboio, ou fazer passar os medicamentos cirúrgicos por outra via.»
2. Estabelecer os factos disponíveis e o que permanece incerto, com a respetiva classificação.
3. Identificar as normas em jogo: princípios humanitários, DIH, política da organização, linhas vermelhas, compromissos para com os doadores e a coordenação.
4. Avaliar as consequências de cada opção a quatro níveis: população (imediato e a três meses), pessoal, organização (aceitação, reputação, conformidade), ação humanitária coletiva (precedente, coerência).
5. Procurar opções adicionais: a maioria dos dilemas apresenta-se primeiro como binária; a sessão de trabalho deve procurar pelo menos uma opção intermédia ou sequencial.
6. Decidir ao nível adequado, segundo a matriz de delegação, depois de consultar as pessoas que suportam o risco (pessoal nacional, parceiro).
7. Documentar e fixar condições de revisão: a decisão, as suas razões, os sinais que levariam a revê-la, a data de revisão.

A grelha de avaliação das opções

A grelha preenche-se com apreciações qualitativas fundamentadas (elevado, médio, baixo) e não com notas somadas: uma opção com um excelente benefício mas que cria um precedente devastador não se compensa aritmeticamente.

Um caso típico: a escolta armada

As Diretrizes não vinculativas do Comité Permanente Interagências (IASC) sobre a utilização de escoltas armadas para comboios humanitários (2013) estabelecem a regra: os comboios humanitários não recorrem a escoltas armadas, exceto como último recurso, quando estão reunidos critérios cumulativos. Esses critérios incidem sobre a dimensão da necessidade humanitária (a ausência de ação provocaria perdas de vidas inaceitáveis), sobre a autoridade que forneceria a escolta, sobre a eficácia real da escolta para a segurança (sem atrair mais ataques) e sobre a sustentabilidade (a escolta não compromete a capacidade futura de operar de forma independente). A decisão compete ao nível do coordenador humanitário e da equipa humanitária do país no caso do sistema das Nações Unidas, e à direção de cada organização no caso das ONG. É limitada no tempo e revista regularmente.

Um compromisso aceitável hoje pode tornar-se inaceitável amanhã sem que nada tenha mudado no acordo: basta que o contexto tenha mudado. É por isso que cada compromisso significativo deve incluir uma data de revisão e sinais de saída escritos.

6A estratégia de acesso multinível e a arquitetura de coordenação

Uma organização isolada pode negociar o acesso de uma clínica móvel; não pode, sozinha, obter o levantamento de um cerco, a simplificação de um regime nacional de autorizações ou uma pausa humanitária. Estes objetos dependem de uma estratégia coletiva, conduzida pela arquitetura humanitária do país.

Os atores da coordenação do acesso

O conteúdo de uma estratégia de acesso

1. Análise: constrangimentos de acesso por categoria e por zona, atores que os impõem, tendências ao longo de seis a doze meses, consequências medidas para a população.
2. Objetivos: por exemplo, reduzir em 50 % os prazos médios de obtenção das autorizações de movimento, obter acesso regular a três distritos inacessíveis há mais de seis meses.
3. Posições e princípios comuns: condições mínimas, linhas vermelhas coletivas (ver secção seguinte).
4. Distribuição dos níveis e dos porta-vozes: quem fala com quem, sobre o quê, com que mensagem; regras de informação mútua.
5. Mecanismos: notificação humanitária, gestão dos incidentes, célula de crise de acesso, procedimento em caso de pedido de pagamento ou de ingerência.
6. Advocacia: mensagens públicas e privadas, alvos (autoridades, Estados influentes, Conselho de Segurança), calendário.
7. Acompanhamento: indicadores, revisão trimestral pela equipa humanitária do país.

Os mecanismos de notificação e de desconflitualização

Em vários contextos de conflito, as organizações notificam às partes, por intermédio do OCHA ou da célula de coordenação civil-militar, a localização das suas instalações fixas e o trajeto dos seus movimentos, para que essas partes os tenham em conta no planeamento das suas operações. Três regras enquadram a sua utilização:

• A notificação é uma informação, não um pedido de autorização: as obrigações das partes ao abrigo do DIH aplicam-se quer tenha havido notificação quer não.
• As informações notificadas limitam-se ao estritamente necessário (coordenadas, horários, tipo de estrutura), nunca aos beneficiários ou aos doentes.
• Cada organização decide se a notificação aumenta ou reduz o seu risco num determinado contexto: em certos ambientes, notificar uma estrutura pode também torná-la um alvo.

Assegurar a coerência entre os níveis

• Um ponto de contacto único por interlocutor estratégico, conhecido de todas as bases.
• Um ponto de situação semanal de 30 minutos entre o responsável de acesso e os chefes de base: acordos obtidos, pedidos recebidos, incidentes.
• Uma regra de escalada: qualquer compromisso pedido a nível local que afete uma posição de nível superior sobe na hierarquia antes de ser aceite.
• Uma regra de transmissão descendente: qualquer acordo de nível superior é transmitido às equipas de terreno com as suas condições exatas e testado através de um movimento limitado.

7Construir posições comuns e princípios operacionais conjuntos

Os princípios operacionais conjuntos (Joint Operating Principles) ou posições comuns foram desenvolvidos em várias crises em que a multiplicação das concessões individuais punha em perigo o conjunto das organizações. O seu valor reside menos no texto do que no processo que permite a organizações com mandatos diferentes comprometerem-se com uma base mínima, e na disciplina da sua aplicação.

O processo de elaboração (6 a 10 semanas)

Conteúdo-tipo de uma posição comum

• Fundamentos: princípios humanitários, DIH, compromisso de trabalhar junto de todas as populações necessitadas.
• Avaliação e seleção de beneficiários: as próprias organizações realizam as avaliações e definem os critérios; as autoridades e as partes são informadas dos critérios e podem fazer observações.
• Listas: nenhuma lista nominativa entregue às partes; partilha de dados agregados.
• Distribuição e acompanhamento: sob o controlo das organizações; observadores externos aceites em condições definidas, sem papel na seleção nem na entrega.
• Recrutamento: segundo os procedimentos das organizações; nenhum pessoal imposto.
• Pagamentos: nenhum pagamento pelo acesso; taxas e emolumentos apenas se assentarem numa base legal pública, se aplicarem a todos e derem lugar a recibo.
• Segurança: nenhuma arma nos veículos e instalações humanitárias; escoltas armadas como último recurso, segundo as diretrizes do IASC.
• Procedimento em caso de violação: possível suspensão coordenada, informação mútua no prazo de 24 horas, diligência conjunta ao nível superior.

As condições de eficácia

• Inclusão das ONG nacionais: são muitas vezes as que sofrem as pressões mais fortes; um texto redigido sem elas será inaplicável.
• Solidariedade real: uma posição comum só tem valor se as organizações aceitarem um custo coletivo (suspensão coordenada) em vez de deixarem uma delas ceder.
• Divulgação às partes: apresentada às autoridades e aos grupos armados, a posição comum torna-se um argumento («não é uma escolha nossa, é a regra de toda a comunidade humanitária»).
• Acompanhamento dos desvios: um registo confidencial dos casos, discutido entre chefes de missão, sem denúncia pública.

A posição comum protege também o negociador de primeira linha: recusar em nome do conjunto das organizações expõe menos do que recusar em nome de uma só, e o interlocutor sabe que nada ganhará em dirigir-se à organização vizinha.

8Exemplo completo: o comboio interagências para Tal Varen

O contexto é fictício. Tal Varen, cidade de 60 000 habitantes, está cercada há quatro meses pelas forças governamentais; o interior é controlado por um grupo armado, a Union des quartiers (UQ). O último comboio entrou há 97 dias. Um consórcio de três organizações (uma agência das Nações Unidas responsável pela alimentação, uma ONG médica internacional e uma ONG nacional de saúde comunitária) prepara um comboio com o apoio do OCHA. Os dados disponíveis indicam um preço do trigo multiplicado por seis, 41 óbitos de crianças com menos de 5 anos comunicados pelas estruturas de saúde num mês e uma rutura de insulina e de antibióticos.

Etapa 1: dimensionar o comboio

O consórcio decide propor um primeiro comboio de 20 camiões (víveres para cerca de 12 dias, totalidade da componente médica e nutricional), seguido de comboios regulares, em vez de um único comboio de 48 camiões, mais difícil de fazer aceitar e mais exposto.

Etapa 2: o mapa das negociações

Etapa 3: os pedidos das partes e a grelha de decisão

Etapa 4: a sequência

1. Semanas 1 a 2: acordo de princípio ao nível político de ambos os lados; adoção pelas três organizações de um documento de condições mínimas assinado pelos chefes de missão.
2. Semana 3: reuniões de nível intermédio; transmissão da lista da carga e do plano de rota; notificação do movimento através do mecanismo de desconflitualização.
3. Semana 4: uma primeira recusa do comandante do último posto, que «não recebeu a ordem»; o oficial de ligação humanitária obtém a transmissão da ordem em 36 horas.
4. Semana 5, dia D: inspeção de 3h10, selos colocados, passagem da linha; descarga em 6 horas em dois armazéns geridos pela ONG nacional; regresso antes do anoitecer, em conformidade com o plano de segurança.
5. Semanas 5 a 7: distribuição a 11 800 agregados familiares, consultas e tratamento nutricional; monitorização pós-distribuição numa amostra de 400 agregados: 94 % receberam a ração completa, nenhum indício de desvio organizado; três queixas relativas a agregados esquecidos, resolvidas.

O que o caso ensina

• A decomposição em comboios regulares tornou cada etapa negociável e permitiu construir a confiança através de compromissos cumpridos.
• Cada recusa foi acompanhada de uma opção que respondia à preocupação expressa (controlo, transparência, tratamento dos feridos) sem ultrapassar nenhuma linha vermelha.
• O documento de condições mínimas impediu que uma organização do consórcio aceitasse sozinha a distribuição pela UQ, o que teria depois sido exigido a todas.
• O negociador da ONG nacional, o mais exposto, foi acompanhado em todas as reuniões no interior da cidade e substituído depois da terceira, na sequência de ameaças veladas.

Um avaliador reteria três provas de qualidade: decisões de compromisso documentadas com o respetivo fundamento, dados de monitorização pós-distribuição que demonstram a ausência de desvio, e uma gestão explícita do risco para o pessoal mais exposto.

9Proteger o negociador e a organização: dever de cuidado, conformidade e reputação

As negociações complexas expõem o negociador a três tipos de riscos: físicos (rapto, agressão, detenção), psicológicos (stress crónico, dilemas morais, culpa perante as recusas) e jurídicos (suspeita de colaboração, processos ao abrigo de leis antiterroristas, acusações de espionagem). A organização é responsável por eles ao abrigo do seu dever de cuidado, que a jurisprudência veio precisar: em 2015, um tribunal de Oslo considerou o Conselho Norueguês para os Refugiados responsável por negligência grave para com um funcionário raptado durante uma missão em 2012, devido a lacunas na análise e na gestão do risco.

As medidas de proteção, por momento

O stress do negociador e o dano moral

Os negociadores de primeira linha descrevem frequentemente um cansaço ligado à repetição das recusas, à proximidade com autores de violência e à responsabilidade sentida pelas pessoas que não foi possível alcançar. As Diretrizes do IASC sobre Saúde Mental e Apoio Psicossocial em Contextos de Emergência (2007) e os guias da Fundação Antares sobre a gestão do stress dos trabalhadores humanitários recomendam um dispositivo organizado: avaliação antes da partida, acompanhamento regular, debriefing, acesso a apoio psicológico, gestão da carga de trabalho. O dano moral, ou seja, o sofrimento que nasce do sentimento de ter agido contra os próprios valores, está particularmente presente depois de um compromisso doloroso: a decisão coletiva e documentada também protege, ao partilhar a responsabilidade.

Os riscos jurídicos e de conformidade

• Sanções e leis antiterroristas: a resolução 2664 (2022) do Conselho de Segurança introduziu uma exceção humanitária nos regimes de sanções das Nações Unidas, e a União Europeia integrou exceções humanitárias em vários dos seus regimes. As legislações nacionais e as cláusulas dos acordos de financiamento continuam, no entanto, a variar: o diálogo com um grupo designado deve ser validado ao nível da sede e documentado (finalidade humanitária, ausência de transferência de recursos).
• Desvio da ajuda: qualquer suspeita de desvio deve ser comunicada segundo os procedimentos da organização e, na maioria dos casos, ao doador nos prazos contratuais. Os doadores institucionais exigem essa comunicação e valorizam mais a qualidade das medidas preventivas do que a ausência de qualquer incidente.
• Corrupção: um pagamento «pelo acesso» expõe a organização e, por vezes, o próprio negociador a processos judiciais, consoante a legislação aplicável.
• Dados: os relatórios e as fichas de perfil podem ser apreendidos; a sua redação deve ser factual e o seu armazenamento seguro.

Proteger a reputação e a aceitação

Uma negociação complexa pode ser instrumentalizada publicamente por uma parte («a ONG reconheceu a nossa autoridade») ou criticada por outra («a ONG alimenta o inimigo»). Preparar mensagens-chave, decidir antecipadamente quem fala, privilegiar a discrição durante a negociação e uma comunicação factual depois dela, e informar previamente as autoridades em causa sobre a lógica da ação são medidas tanto de proteção como de comunicação.

Nenhum acordo justifica que um membro do pessoal corra um risco que não aceitou com conhecimento de causa, nem que o pessoal nacional ou um parceiro suporte sozinho um risco que a organização não assumiria para o seu pessoal internacional.

10Erros frequentes, variações de contexto, perguntas de entrevista e referências

Erros frequentes nas negociações complexas

Variações consoante o contexto

• Crise súbita: as posições comuns ainda não existem; adotar em poucos dias uma base mínima (nenhum pagamento, nenhuma lista, nenhuma arma a bordo) e prever a sua revisão aos 30 dias.
• Crise prolongada: o principal risco é a erosão lenta; rever todos os anos o conjunto dos compromissos em vigor e o seu efeito cumulativo.
• Cerco e zonas de linha da frente: as negociações são políticas e multinível; a sequência de pequenos comboios regulares é muitas vezes mais realista do que um único grande comboio.
• Meio urbano: multiplicação de atores armados em pequena escala; necessidade de posições comuns aplicáveis bairro a bairro.
• Gestão remota: os dilemas colocam-se primeiro ao pessoal local; os procedimentos de escalada devem ser rápidos e as decisões assumidas pelo nível que tem autoridade para tal.
• Parceiros locais com fraca capacidade: incluí-los nas posições comuns, fornecer-lhes apoio jurídico e de segurança, e aceitar assumir em seu lugar as recusas mais expostas.
• Catástrofe em contexto de conflito: articular as Diretrizes de Oslo sobre a utilização de meios militares e de proteção civil estrangeiros em operações de socorro em caso de catástrofe e as diretrizes do IASC sobre a utilização de meios militares e de proteção civil em situações de emergência complexas (MCDA), consoante se esteja fora de conflito ou em conflito.

Perguntas de entrevista e elementos de uma resposta sólida

• «Conte um dilema humanitário com que se tenha deparado e como foi tomada a decisão.» Esperado: opções reais, critérios (população, pessoal, princípios, precedente), consulta, nível de decisão, documentação, revisão e o que se aprendeu.
• «Em que condições aceitaria uma escolta armada?» Esperado: referência às diretrizes do IASC de 2013, último recurso, critérios cumulativos, decisão ao nível adequado, limitação no tempo, consequências para a perceção.
• «Como construir uma posição comum entre organizações com mandatos diferentes?» Esperado: processo inclusivo, base mínima em comportamentos observáveis, inclusão das ONG nacionais, divulgação às partes, mecanismo de acompanhamento dos desvios e solidariedade em caso de suspensão.
• «Como articula a negociação confidencial e a advocacia pública?» Esperado: complementaridade e sequência, avaliação dos riscos da advocacia pública para o acesso e para o pessoal, divisão de papéis entre organizações, decisão explícita.
• «Como protege um negociador nacional ameaçado?» Esperado: comunicação imediata, reavaliação, acompanhamento ou substituição, medidas para a sua família se necessário, apoio psicossocial e ausência de pressão para continuar.

Referências essenciais

• CCHN, Field Manual on Frontline Humanitarian Negotiation (Manual de terreno sobre a negociação humanitária de primeira linha), 2019, capítulos dedicados ao mandante, às linhas vermelhas e aos dilemas.
• IASC, Non-Binding Guidelines on the Use of Armed Escorts for Humanitarian Convoys, 2013.
• IASC, Civil-Military Guidelines and Reference for Complex Emergencies, 2008; OCHA, Diretrizes de Oslo (revistas em 2007) e Diretrizes MCDA (2003, revistas em 2006).
• Conselho Norueguês para os Refugiados, Principles under Pressure, 2016.
• OCHA, To Stay and Deliver, 2011, e Presence and Proximity, 2017.
• OCHA e Universidade de Oxford, Oxford Guidance on the Law Relating to Humanitarian Relief Operations in Situations of Armed Conflict (Guia de Oxford), 2016.
• Conselho de Segurança das Nações Unidas, resoluções 2286 (2016), 2417 (2018) e 2664 (2022).
• IASC, Diretrizes sobre Saúde Mental e Apoio Psicossocial em Contextos de Emergência, 2007; Fundação Antares, Managing Stress in Humanitarian Workers: Guidelines for Good Practice (Gestão do stress dos trabalhadores humanitários: guia de boas práticas).
• Nações Unidas e ONG, quadro Saving Lives Together, revisto em 2015.