Escolher a resposta e direcionar

1As modalidades de resposta

Existem várias modalidades, muitas vezes combinadas:

• Distribuição de géneros alimentícios: útil quando os mercados não funcionam ou os preços disparam; cesta calculada para cobrir cerca de 2 100 kcal por pessoa por dia em ração completa.
• Transferências monetárias (dinheiro, dinheiro móvel): mais escolha e dignidade, apoiam a economia local, se os mercados funcionarem e os riscos estiverem controlados.
• Vales (de valor ou de produtos): orientam o consumo para certos alimentos ou comerciantes.
• Apoio aos meios de subsistência: sementes e ferramentas, saúde animal, abate comercial de gado, dinheiro por trabalho, pequenos negócios, para reconstruir a autonomia.

2A análise dos mercados e a escolha da modalidade

Antes de escolher, analisa-se: os mercados funcionam? Os comerciantes conseguem responder a um aumento da procura sem fazer disparar os preços? Os agregados familiares preferem géneros alimentícios ou dinheiro? Os riscos (segurança, desvio, proteção) são geríveis? Há prestadores de serviços financeiros disponíveis?

Ferramentas como o acompanhamento dos preços, a análise rápida dos mercados ou a cesta de despesas mínimas (MEB) servem para fixar o montante das transferências. A escolha é revista regularmente: uma modalidade adequada no mês 1 pode já não o ser no mês 6.

3O direcionamento

O direcionamento determina quem recebe a ajuda. Combina muitas vezes um direcionamento geográfico (zonas em IPC 3 ou superior) e depois um direcionamento dos agregados familiares segundo critérios de vulnerabilidade: consumo, rendimentos, bens, dimensão do agregado, presença de pessoas idosas, doentes ou com deficiência, agregados chefiados por uma mulher ou por uma criança.

Os métodos: direcionamento comunitário, inquérito aos agregados familiares com uma pontuação, ou uma combinação. Os dois erros a limitar: a exclusão de agregados vulneráveis e a inclusão de agregados não vulneráveis. Os critérios são explicados publicamente, as listas verificadas, e um mecanismo de queixas permite corrigir os erros.

4Proteção, género e responsabilização na resposta

Uma resposta alimentar pode expor a riscos: longas caminhadas até aos locais, roubos, exploração sexual em troca de um lugar na lista, tensões entre grupos. As medidas básicas: locais próximos e seguros, horários adaptados, filas separadas se necessário, pessoal formado em PSEA, ajuda às pessoas com mobilidade reduzida.

A responsabilização passa pela informação (quem tem direito a quê, quando, como apresentar queixa), pela participação das comunidades, incluindo as mulheres, na escolha dos critérios e das modalidades, e por um mecanismo de queixas acessível e confidencial.

5A análise de resposta: um método em seis etapas

A análise de resposta é o elo entre a avaliação e a conceção do programa. Responde à pergunta: entre todas as opções possíveis, qual (ou que combinação) responde melhor às necessidades identificadas, neste contexto, com estes riscos e estes recursos? Muitas vezes é saltada, sendo a modalidade escolhida por hábito da organização ou por preferência do doador. As normas Esfera (norma 6 sobre a assistência alimentar e normas sobre os meios de subsistência) e as normas mínimas de análise de mercados do CaLP (MISMA) exigem que a escolha seja justificada e documentada.

Etapa 1: partir dos objetivos, não das modalidades

Começa-se por formular o que a resposta deve alcançar: cobrir o défice alimentar de 4 200 agregados familiares durante cinco meses de período de escassez; evitar a venda do núcleo reprodutor; permitir as sementeiras da próxima estação. Cada objetivo pode ser atingido através de várias opções. Se se começar por «faremos uma distribuição de géneros alimentícios», fica-se impedido de comparar.

Etapa 2: listar as opções

Para cada objetivo, listam-se todas as opções tecnicamente possíveis: géneros alimentícios em espécie, transferências monetárias sem condições, vales de valor ou de produtos, dinheiro por trabalho, feiras de sementes, distribuição direta de sementes, alimentos para o gado, cuidados veterinários, abate comercial do gado (destocking), apoio a comerciantes, integração numa rede de proteção social existente.

Etapa 3: aplicar os critérios de viabilidade

Etapa 4: comparar os custos

São correntemente utilizadas duas medidas. O rácio custo-transferência relaciona o custo total (compra, transporte, armazenamento, pessoal, encargos de pagamento) com o valor recebido pelo agregado. O indicador custo-eficácia relaciona o custo total com um resultado (por exemplo, o custo por agregado que passa de um consumo pobre para aceitável). O PAM utiliza também o indicador Omega, que compara o valor nutricional obtido por unidade de custo consoante a modalidade. As comparações devem incluir os custos ocultos: perdas em armazém, vigilância, custo para o agregado do transporte até ao local ou da revenda de uma parte da ração com prejuízo.

Etapa 5: decidir, documentar, prever a alternativa

A decisão é registada numa nota de duas a três páginas assinada pelo chefe de projeto e pelo responsável de programas. Explica as opções afastadas e porquê, bem como as condições que levariam a mudar de modalidade (por exemplo, uma subida dos preços de mais de 25% ou o encerramento do mercado principal). Prevê-se desde a conceção um plano alternativo: orçamento flexível, contrato-quadro com um fornecedor de géneros alimentícios, acordo com um segundo prestador de pagamentos.

Etapa 6: rever

A análise de resposta é revista pelo menos de três em três meses, e imediatamente se um indicador de monitorização ultrapassar um limiar acordado. A modalidade adequada no mês 1 pode já não o ser no mês 6: os mercados reconstituem-se, os preços estabilizam, as preferências evoluem.

A pergunta que um doador faz ao ler uma proposta: «Porquê esta modalidade, aqui, agora?» A resposta deve caber em poucas frases apoiadas em dados: estado dos mercados, preferências medidas, riscos e custo comparado. Uma fórmula como «o dinheiro reforça a dignidade» não basta por si só.

6Analisar os mercados para decidir: ferramentas e indicadores

A análise de mercado para a decisão não é um estudo económico completo: procura responder, em duas a três semanas no máximo, a algumas perguntas precisas. Existem várias ferramentas, a escolher em função do tempo e dos conhecimentos especializados disponíveis.

As perguntas do inquérito aos comerciantes

• Que produtos vende e em que quantidades por semana? Qual é o seu stock atual?
• Se a procura duplicasse, conseguiria acompanhá-la? Em quantos dias? O que o impediria (crédito, transporte, segurança, licenças)?
• De onde vêm os seus produtos? Quantos fornecedores tem? As estradas estão abertas?
• Tem acesso ao crédito dos seus fornecedores? Aceita dinheiro móvel?
• Como evoluíram os seus preços de compra e de venda desde o choque?
• Quantos comerciantes vendem os mesmos produtos neste mercado? (risco de concertação de preços)

Interpretar a elasticidade da oferta

O critério decisivo é a capacidade da oferta para responder à injeção de liquidez. Referência prática: se a maioria dos comerciantes inquiridos declarar poder aumentar a sua oferta em pelo menos 50% em menos de duas semanas, com vários fornecedores e estradas abertas, e se a injeção prevista representar uma parte modesta do volume habitualmente transacionado, o risco de inflação induzida é baixo. Se o mercado for controlado por dois ou três grossistas, se as rotas de abastecimento estiverem cortadas ou se a injeção representar uma parte importante das vendas, é preciso prever medidas (apoio aos comerciantes, vales com preços negociados, pagamentos escalonados) ou outra modalidade.

Calcular o peso da injeção

Exemplo: o mercado de Doumbaré vende cerca de 180 toneladas de cereais por mês. O programa prevê transferências para 3 400 agregados, cuja componente cerealífera corresponde a 45 kg por agregado e por mês, ou seja, cerca de 153 toneladas de procura adicional potencial. Mesmo tendo em conta que os agregados já compravam uma parte destes cereais, o aumento é muito forte em relação ao volume habitual: é preciso verificar a capacidade dos grossistas da capital regional, escalonar os pagamentos e monitorizar os preços todas as semanas durante os dois primeiros meses. Este simples cálculo evita erros dispendiosos.

A análise de mercado serve também para os géneros alimentícios: comprar localmente quantidades importantes pode fazer subir os preços para os agregados não assistidos. O PAM e a FAO avaliam este risco antes das compras locais e regionais.

7A focalização na prática: métodos, cálculo dos erros e verificação

A focalização não é uma formalidade administrativa: é a decisão mais política e mais contestada de um programa de segurança alimentar. As orientações do PAM sobre focalização e priorização, a nota conjunta ACNUR-PAM sobre a focalização nas operações com refugiados e a norma Esfera 6.3 (focalização, distribuição e entrega) fixam os seus princípios: critérios baseados na vulnerabilidade, transparência, participação das comunidades, verificação e mecanismo de queixas.

Os métodos e as suas condições de utilização

Na prática, combinam-se: focalização geográfica nas zonas mais graves, depois focalização comunitária segundo critérios decorrentes da avaliação, verificada por uma visita a uma amostra de agregados, com critérios de inclusão automática para algumas categorias muito vulneráveis.

Medir os erros de focalização

Para medir os erros, compara-se o estatuto «focalizado ou não» com o estatuto «vulnerável ou não» medido de forma independente (por exemplo, uma categoria CARI ou um FCS) numa amostra de agregados dos dois grupos.

• Taxa de erro de inclusão = B ÷ (A + B) = 90 ÷ 400 = 22,5% dos inscritos não são vulneráveis.
• Taxa de erro de exclusão = C ÷ (A + C) = 70 ÷ 380 = 18,4% dos vulneráveis não estão inscritos.

Atenção: a amostra de não inscritos deve ser extraída da população não inscrita, o que pressupõe uma lista ou um recenseamento dos agregados. As taxas dependem também da definição de «vulnerável»: esta é sempre anunciada.

Não existe um limiar universal de erro aceitável. Em emergência, aceita-se um erro de inclusão mais elevado para reduzir a exclusão, porque excluir um agregado vulnerável pode custar vidas; num programa de longa duração com recursos limitados, procura-se um melhor equilíbrio. Reduzir um erro aumenta muitas vezes o outro e o custo da focalização: uma focalização que custe mais do que a ajuda distribuída aos agregados indevidamente incluídos não faz sentido.

O processo de verificação

1. Leitura pública da lista provisória, na presença de homens e mulheres, com recordação dos critérios.
2. Período de contestação de 3 a 7 dias, com vários canais (atendimento presencial, linha telefónica, caixa, comité).
3. Visita a uma amostra de 10 a 20% dos agregados inscritos por uma equipa diferente da que elaborou a lista, e a todos os casos contestados.
4. Correção e nova leitura; documentação das alterações.
5. Controlo de duplicados com as listas das outras organizações, segundo os acordos de partilha de dados.

8Exemplo completo: escolher a modalidade e focalizar no distrito de Haut-Kéla

Retomemos o distrito fictício de Haut-Kéla (ver o dia 1). O cluster atribui à «Terres Solidaires» duas zonas: os locais de deslocados de Doumbaré (cerca de 3 500 agregados deslocados) e a zona agropastoril de Sarakoro (11 800 agregados, dos quais a avaliação estima que 35% estarão em défice durante o período de escassez). Orçamento disponível: 2,75 mil milhões de unidades monetárias (UM) para seis meses, incluindo os custos diretos de execução.

1. Dados para a decisão

2. Matriz de comparação

Cada opção recebe uma nota de 1 (desfavorável) a 3 (favorável) para cada critério; a ponderação é acordada em equipa antes da classificação para evitar «construir» o resultado.

Decisão: transferências por dinheiro móvel em Doumbaré, com uma opção de levantamento em balcão para as pessoas sem telemóvel ou que o prefiram; em Sarakoro, uma modalidade mista: géneros alimentícios pré-posicionados para os dois meses em que a estrada está cortada, dinheiro pago na sede do município nos outros meses, num único pagamento por mês e em datas não anunciadas publicamente com antecedência. A matriz não substitui o juízo: obriga a explicitar as arbitragens.

3. Custo comparado

Para uma transferência mensal com um valor de 54 000 UM por agregado em Doumbaré: custo do dinheiro móvel (encargos de transação de 2%, registo, cartões SIM para os agregados que não os têm, pessoal) estimado em 1,13 UM por UM transferida; para géneros alimentícios comprados a nível regional e transportados (compra, transporte, armazenamento, perdas de 1,5%, distribuição), 1,38 UM por UM de valor recebido, valor calculado ao preço do mercado local. Em seis meses e 3 500 agregados, a diferença representa cerca de 280 milhões de UM, ou seja, o equivalente a cinco meses de assistência para cerca de 900 agregados adicionais.

4. Focalização em Sarakoro

1. Critérios, decorrentes da avaliação e discutidos em grupos de discussão: menos de 5 pequenos ruminantes e menos de um hectare cultivado; ou agregado sem adulto apto; ou agregado com uma criança acompanhada por desnutrição aguda; ou agregado cujo chefe é uma pessoa idosa isolada ou uma pessoa com deficiência. As três últimas categorias são critérios de inclusão automática.
2. Comités de focalização nas 23 aldeias: 7 membros, dos quais pelo menos 3 mulheres, um representante das pessoas idosas ou com deficiência, e nenhuma autoridade administrativa ou tradicional como presidente.
3. Elaboração das listas pelos comités na presença da equipa; registo dos agregados por telemóvel com fotografia do titular e escolha do titular com o agregado (a pessoa que gere a alimentação, na maioria dos casos uma mulher, salvo objeção).
4. Verificação: visita a 15% dos agregados inscritos e a 5% dos agregados não inscritos por uma equipa distinta, com uma grelha curta (bens, gado, consumo da véspera). Resultado: erro de inclusão estimado em 14%, erro de exclusão em 21%. Duas aldeias concentram metade dos erros de inclusão: as suas listas são refeitas com um novo comité.
5. Queixas: 312 queixas recebidas durante o período de contestação, das quais 241 pedidos de inclusão; 96 agregados acrescentados após visita.
6. Priorização: a lista final conta 4 380 agregados, ao passo que o orçamento cobre 4 100. O comité de pilotagem opta por manter todos os agregados das categorias automáticas e reduzir a duração da assistência para cinco meses para os restantes, em vez de reduzir o montante abaixo do défice calculado.

O que o exemplo ilustra: a modalidade varia entre duas zonas de um mesmo programa; a matriz torna as arbitragens explícitas; os erros de focalização são medidos e corrigidos, não presumidos; a restrição orçamental é gerida por uma regra de priorização transparente, não por uma redução silenciosa dos montantes.

9Proteção, género e prestação de contas: integrar os riscos na conceção

A Norma Humanitária Fundamental de Qualidade e Prestação de Contas (CHS, revista em 2024) fixa nove compromissos, vários dos quais dizem diretamente respeito à resposta alimentar: uma ajuda adequada às necessidades, acessível e oportuna, que não cause dano, baseada na participação das pessoas, com mecanismos de queixas seguros e reativos. Os compromissos do IASC sobre a prestação de contas às populações afetadas e os seis princípios fundamentais do IASC sobre a proteção contra a exploração e o abuso sexuais aplicam-se a todas as etapas, da focalização à distribuição.

Análise dos riscos por etapa

O mecanismo de queixas e de feedback

• Vários canais: linha telefónica gratuita, atendimento presencial nos locais, caixas, comités, contacto direto com o pessoal. Os canais são escolhidos após consulta das mulheres, das pessoas idosas e das pessoas com deficiência.
• Categorização: pedidos de informação, pedidos de inclusão, queixas sobre a qualidade, queixas sensíveis (fraude, exploração e abuso sexuais, comportamento do pessoal). As queixas sensíveis seguem um procedimento distinto e confidencial, para o ponto focal PSEA ou a unidade de investigação.
• Prazos: aviso de receção imediato; resposta às queixas não sensíveis em 7 a 14 dias; ciclo fechado com o queixoso.
• Análise: relatório mensal das tendências partilhado com a equipa do programa, com as decisões tomadas. Um mecanismo que não recebe nenhuma queixa não é sinal de qualidade, mas antes de inacessibilidade ou de falta de confiança.

Género: para além da titular feminina

Designar sistematicamente as mulheres como titulares pode melhorar a utilização da ajuda para a alimentação, mas pode também aumentar a sua carga de trabalho ou expô-las a violências. A boa prática consiste em analisar, em grupos de discussão separados, quem decide as despesas, quem se desloca ao mercado, que riscos cada um enfrenta, e depois propor uma regra por defeito com possibilidade de exceção, e monitorizar os efeitos no PDM (pergunta sobre as discussões ligadas à ajuda, sobre a tomada de decisão, sobre a segurança).

10Variantes por contexto, erros frequentes e expectativas dos doadores

Variantes por contexto

Erros frequentes

• Escolher a modalidade antes da análise e depois redigir a análise para a justificar.
• Confundir preferência declarada e viabilidade: os agregados podem preferir dinheiro quando o mercado não consegue absorver a procura.
• Deixar as autoridades locais elaborar sozinhas as listas.
• Publicar critérios vagos («os mais vulneráveis») impossíveis de verificar ou de contestar.
• Não medir a exclusão, por falta de verificação junto dos não inscritos.
• Reduzir os montantes para cobrir mais agregados sem o dizer, o que faz cair toda a gente abaixo do limiar de efeito.
• Esquecer as comunidades de acolhimento, o que cria tensões e exclusões.

O que os doadores e os auditores examinam

• ECHO: justificação da modalidade baseada na análise de mercado e de riscos, comparação custo-eficiência e custo-eficácia, recurso às transferências monetárias quando adequadas e respeito das suas orientações sobre transferências monetárias em grande escala (segmentação das funções, interoperabilidade, custo administrativo controlado).
• BHA: justificação explícita da modalidade e do valor da transferência, análise de mercado obrigatória, explicação caso sejam necessários géneros em espécie, plano de monitorização dos mercados.
• Auditores: rastreabilidade da focalização (critérios escritos, atas dos comités, listas assinadas, correções documentadas), separação de funções entre a equipa que focaliza, a que paga e a que verifica, gestão dos conflitos de interesses do pessoal e dos comités.
• Avaliadores: pertinência da modalidade face às preferências e aos mercados, erros de focalização medidos, consideração dos grupos em risco.

11Perguntas de entrevista e referências-chave

Perguntas de entrevista

1. «Como decide entre géneros alimentícios e dinheiro?»

Uma boa resposta cita os critérios (funcionamento e elasticidade dos mercados, preferências desagregadas, riscos de proteção e de segurança, prazos, custo-eficiência, capacidades, quadro legal, coordenação), menciona pelo menos uma ferramenta de análise de mercado e insiste na revisão regular e no plano alternativo. Evita qualquer posição de princípio.

2. «O seu orçamento cobre 60% dos agregados elegíveis. O que faz?»

Distingue priorização e focalização, propõe uma regra transparente (gravidade, categorias prioritárias, zonas), explica porque é que reduzir os montantes para todos é em geral uma má ideia, menciona a coordenação no cluster para colmatar a lacuna e a advocacia quantificada junto dos doadores, e a comunicação às comunidades.

3. «Como mede os erros de focalização?»

Descreve a verificação junto de uma amostra de inscritos e de não inscritos com um indicador independente, o cálculo das taxas de inclusão e de exclusão com os respetivos denominadores, e a utilização das queixas. Reconhece a arbitragem entre os dois erros.

4. «Um chefe tradicional exige validar a lista. Como gere a situação?»

Reconhece o seu papel e a sua influência, associa-o à informação e à mediação, mas não à decisão final; apoia-se num comité representativo, em critérios públicos, numa verificação independente e no apoio da coordenação se necessário. Menciona o risco para os queixosos e as medidas de proteção.

5. «O que significa concretamente "não causar dano" numa distribuição de transferências monetárias?»

Cita a análise dos riscos de proteção, as medidas sobre a escolha do titular e a segurança dos pagamentos, a proteção dos dados, a prevenção da exploração e do abuso sexuais, a monitorização das tensões intracomunitárias e intrafamiliares, e exemplos de ajustamentos reais.

Referências-chave

• Manual Esfera (2018), normas sobre a assistência alimentar e os meios de subsistência; secção sobre a assistência baseada nos mercados.
• Minimum Standard for Market Analysis (MISMA) e ferramentas de análise de resposta: CaLP.
• Guias RAM e MAG: CICV e Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho.
• Caixa de ferramentas EMMA: Oxfam, IRC, Practical Action.
• Orientações operacionais sobre focalização e priorização: PAM; orientações conjuntas sobre focalização: ACNUR e PAM.
• Norma Humanitária Fundamental de Qualidade e Prestação de Contas (CHS, edição de 2024).
• Compromissos revistos do IASC sobre a prestação de contas às populações afetadas e princípios fundamentais da PSEA.
• Comunicação da Comissão Europeia sobre a assistência alimentar humanitária (2010) e nota de orientação da ECHO sobre as transferências monetárias em grande escala.
• Diretrizes de candidatura à assistência de emergência: Gabinete de Assistência Humanitária (BHA) da USAID.